农民工市民制：新的发展引擎

华生 罗小朋 张学军 边勇壮

城乡二元结构阻滞农民工变市民

        中国下一个30年发展的最大瓶颈是外需受限和内需不足

        中国社会在今天乃至今后30年面临的主要问题是什么？中国社会的主要矛盾何在？改革开放30年之际不期而遇的全球金融危机和衰退，像闪电一样照亮了一个事实：中国下一个30年发展的最大瓶颈，是外需受限和内需不足。

        一个正在高速实现工业化和城市化的发展中大国，内部需求特别是消费需求持续不振，显然不是短期政策因素，而反映了整体的经济和社会结构的失衡。这就是步入了工业化进程的廉价农村劳动力———我们称为农民工，他们创造了巨大供给，却不能融入城市化，作为市民去消费而产生的巨大供需缺口。

       本来，一个发展中国家存在城乡二元经济结构，这并不奇怪。问题在于我国计划经济建立和遗留下来的城乡二元分割体制即隔离的户籍福利制度，强化和僵化了城乡二元经济结构，阻滞了在工业化和城市化过程中农民逐渐自然融入城市生活、成为城市居民的过渡，从而在农民成为工业产业大军的同时，锁闭了这个经济起飞阶段最重要的内需增长。

        城乡二元体制带来四大问题

        不断迅速增加的庞大社会阶层长期处在流动的困惑和焦虑状态，是社会和谐稳定的最大隐患

        城乡隔离的二元经济体制的主要问题首先是造成了内需增长的严重阻碍。本来农民大量和源源不断地进入非农产业，极大地提高了劳动的配置效率和劳动生产率，成为供给和经济爆发性持续增长的源泉；相应的农民市民化和其赡养人口的城镇化提供了内需增长的强劲动力，二者形成了相互推动的平衡发展。

        但我国1.5亿农民工及其赡养人口的实际收入水平大大低于城镇居民，农民工在提供了巨大的廉价劳动力的同时又很少分享城市化的成果和文明，这是我们依赖外部需求的主要原因。

        其次，农民工及其家属不能市民化，也进一步扭曲了我们的产业结构和人力资本结构。由于农民工绝大部分是在第二产业就业，招之即来，挥之即去，企业基本上不考虑劳动力的供给以及劳动力再生产和繁衍的教育及培训费用，很多地方完全依赖和满足于对中青年劳动资源的近乎掠夺性的开发和使用。廉价劳动力在一个长时期中的近乎无限供给阻碍了企业和产业的技术提升与升级换代。工业化初期的成本优势没有随着城市化发展从而人力资本的相应提高逐步转变为技术优势和品牌、渠道优势。同时，由于农民工家庭不能市民化，劳动就业极大依赖于制造业和建筑业的行业景气。第三产业的发展受到严重阻碍，而后者本来是随着现代化进程吸收劳动就业的主要领域。

        其三，资源的逆向配置。由于农民工不能市民化，农民工的储蓄基本上是汇回原籍乡村，赡养父母子女以及在乡村建房置业，以备失业还乡。这样，在亿万农民已经、正在和必将会逐步离开的地方在不断修好房建新村，而在他们已经就业和还会不断进入的城镇却无房可有可居。同时，1亿多农民工及其后续者的离乡不离土、离家不移家，影响了农村土地资源的合理利用和规模经营，阻碍了减少农民、富裕农村的现代化正常进程。

        其四，城市化建设的畸形发展。由于城市发展并不考虑已经就业的农民及其家属，我国的城市化建设出现了围绕少数城市居民自我循环的高端化发展。大楼大街大广场大住宅的发展脱离了我国的土地等资源秉赋和人均实际负担能力，城市办公和居住条件甚至超过了人均GDP是我们5倍10倍以上的台湾地区、香港特区乃至韩国、日本、新加坡等国家。

        由于农民工及其家属并未真正离土从而放弃乡村的土地和宅基地的占用，国家为保基本农田红线不得不严格控制城市化和工业化对土地的巨大需求，造成城市供地的制度性稀缺，进而大大推高了城市地价和房地产价格。这样导致在高房价面前，不仅农民工望洋兴叹，就连城市中下层居民也望而却步，致使城市化的成本和门槛越垒越高。

        最后，农民工及其家属不能逐步融入城镇，还带来了一系列的社会和伦理道德问题。由于农民工基本上是中青年人，他们中的相当大部分在长期的城镇生活后实际上已经不可能再返回乡村生活。他们往往夫妻分居、家庭分离，其漂移的第二代在城乡文明交错的冲击和夹缝中长大，教育环境差和不稳定，有巨大的身份认同危机。这个人数不断迅速增加的庞大社会阶层长期处在流动的困惑和焦虑状态，是社会和谐稳定的一大隐患。

        农民工变市民应排上议事日程

        城乡二元体制已成为中国经济更高质量的高速度成长的严重桎梏和制度性障碍

        应当指出，农民工及其家属市民化的问题长期以来未被排上议事日程，也相当程度地处在大众的视野之外，很大程度上因为存在两个主要的思想或潜意识障碍。

        一是认为中国的经济实力和城市化没有能力安置农民工及其家属，因此他们的归属现阶段还只能在农村。但问题是农民工实际已经进入城镇就业和生活多年，而且不可逆转，这不是任何人的设计，而是农民自己的选择和市场经济与现代化发展的需要。他们的就业岗位是自己找到的，他们的归属不是由我们任何人去人为限定的。

        至于说城市的安置能力问题，其实100多年前首批农民进入城市打工就能在城市居留下来，中国的工人和城市居民几乎全都是农民转化而来，到了国家越来越繁荣、富足和现代的今天，说我们反而没有能力让已经进城和有了工作的农民工逐步安居下来，这是绝对说不通的。就业就能安居，这是全世界城市发展的通例。我国农民进城就业不能安居，完全是制度阻隔的结果，而不是城市负担能力问题。

        二是担心农民工市民化会提高劳动成本。问题在于有竞争力的劳动成本不能靠制度歧视和剥夺大部分劳动人口的公民权利来维持和实现。况且劳动者随经济成长，其必要的收入提高和教育培训费用的增加，是人力资本积累增值、提高竞争力的重要途径，是经济增长方式转变和产业升级换代的内在要求，也+是发展本身的内涵和要义。

        况且人的权利不光是财产权，还有一系列广泛的公民权利，实现这些权利包括平等的就业、教育和安居保障的权利，越来越是社会进步和经济增长的必要条件。在这个意义上，可以毫不夸张地说，没有农民工的市民化，就没有中国的现代化。

        应当看到，自从中央提出以人为本和科学发展观以来，农民工的状况已经得到很大改善和社会的很大关注，但这里的认识并不统一。比如对《劳动合同法》实施的强烈反弹，除了其中包含了合理的批评和建议的成分之外，在相当大的程度上反映了相当一部分人的市场主义和精英主义的倾向。他们认为在中国发展的这个阶段上，应当尊重市场规律，长期维持中国这个最自由的廉价劳动力市场的存在和发展，因为农民能够进城打工，无论怎样缺乏劳动、医疗和社会保障，已经是经济和福利状况的很大提高和改善。然而他们完全视而不见的是，农民工的存在本身，并不是市场自然发育和权利平等博弈的结果，而是城乡隔离的二元体制和户籍管理制度的产物。城乡二元体制已成为中国经济更高质量的高速度成长的严重桎梏和制度性障碍。         

        降低农民工变市民的成本

        农民工市民化是中国今后保证内需增长、矫正经济结构、缩小贫富差距、建设和振兴农村、统筹城乡发展的核心问题

        当前，已经有1亿多农民工进城，以后还将有几亿人转移进城，因此，在中国下一个30年的现代化过程中，提高城市化的经济社会整体收益和降低城市化的成本，是决定中国经济发展和现代化速度的核心问题。

        在目前开展的城乡统筹和土地流转中，由于利益的自然导向作用，人们关注和地方政府正在着力解决的往往是城郊的土地流转和城乡统筹问题，试行让农民用土地包括宅基地换取城市住宅和城镇福利保障，用节省和调剂出来的土地去进行工业和城市化开发。问题是城郊毕竟只居住了很少量的农民，要按照这样的路径去实现城市化，我们必须把全国绝大部分农村都变成城市，才能解决大部分农民的市民化问题，这显然是有问题的。

        一部分信奉自由市场或维权意识强烈的学者，对地方政府这种着眼于城郊土地的巨大级差收益的行为颇多批评，他们主张应允许农民自己去处置土地并得到相应的收益。但他们忽略了城郊农民近年来已经日益成为一个重要的因城市化扩张而获益的既得利益集团。在相当多的城镇，郊区农民的收入和境况已经优于一般城镇居民，他们或者已经利用所谓集体建设用地甚至农田建造了许多被称之为“小产权房”出租出售，许多人或者已经在自己的宅基地上建起集住家、旅馆、饭店、娱乐和商务的大住宅，大量的农民工实际上都是租住在这些也是农民的房东那里。外来打工仔与以食利为生的本地房东已经俨然是利益悬殊的两个阶级。

        城市化发展的巨大土地级差收益如果进一步从地方政府转入城郊农民手中，一方面会造成完全不是因为自己努力而生成的巨大食利阶层，另一方面显然会急剧增加城市化的成本。因为地方政府征地，无论有多少弊病，但毕竟其土地收益的相当大部分还是用于城市公共建设本身。如果允许城郊农民将土地流转给或者将宅基地出售给城市居民和工商资本，在规划和执法管理能力极为薄弱的郊区乡村，那只不过是给少数人营造因城市化而获益的天堂。同时由于土地价值几乎完全取决于其用途管制，级差收益归己的做法必然造成巨大的寻租空间和因用途管制而产生剧烈的利益冲突和社会动荡。

        因此，所有这些举措，无论是以整理调剂土地、规模经营、集约使用土地为由，还是以农民，其实是城郊农民的权利诉求为名，背后都不能摆脱强烈的利益驱动。而他们共同的实质，就是将农民工及其家属，这个中国城市化的主体，排斥在城市化的视野之外。而这一点，是近些年来我国的城市化轨迹沿着大楼大街大广场大住宅畸形发展、城市住宅越来越贵、城市化成本越来越高的根本原因。

        今天进行突破二元经济结构及城乡隔绝体制的制度创新，平稳地疏导农民工市民化的过程，已经成为中国今后保证内需增长、矫正经济结构、缩小贫富差距、建设和振兴农村、统筹城乡发展的核心问题。         

       立即启动农民工市民制国家行动计划

        农民工市民制成为推动下一个30年经济社会发展的引擎         

        中国今后30年的发展，在很大程度上取决于我们在过去30年成果的基础上，能否抓住经济社会发展的主线，分步废除对���城农民的身份歧视，进行制度创新，从而开启另一个30年经济高速增长和社会平衡发展的枢纽。

        这个枢纽，我们认为，就是农民工市民制的机制设计和创新，它将会同前30年的家庭土地承包制度一样，启动和激发链索式的制度变迁和社会演变，成为推动下一个30年经济社会发展的引擎。因此，我们建议，应当从现在起，就立即着手规划和全面启动农民工市民制国家行动计划或纲要。