（二）农村社会政策建设现状的三维视角分析

改革以来，我国农村社会政策的地位不断上升，内容体系不断完善，规范化程度不断提高，在满足农村居民最基本的生存需求方面功不可没。但这些进展还是初步的，从纵向、横向及过程三个维度分析，农村社会政策都存在着一些不容忽视的问题。

1、纵向问题

首先，国家在整体上缺乏农村社会政策建设的宏观战略并以此作为指导确立农村社会政策的地位、理念、框架、模式、手段、重心、主体等，导致目前农村社会政策建设呈现一定的无序状态。在新农村建设中，如何合理定位社会政策，如何统筹农村经济社会发展，是一个重大的战略性问题。必须坚持社会公正理念，落实科学发展观，把维护农民权利、提高农民福利作为农村社会政策建设的出发点和落脚点。

其次，长期以来，国家和政府对自己在农村社会政策建设和改革中责任的定位有严重偏差，如果和城市加以比较的话，可以看出，国家和政府对农村社会政策建设的重视程度显著低于城市。迄今为止，中央财政对农村社会政策的建设主要限于低保、对特殊贫困地区的扶贫救济和公共传染性疾病的防治等。原本应在农村社会政策建设中发挥主导作用，承担主要财政责任的中央政府和省级政府对自身责任认识不足，这使得农村社会政策缺乏应有的制度性、福利性与公平性，违背了公共财政支出的原则。

第三，农村社会政策建设的相关立法滞后。目前我国尚没有针对农民或涵盖农民的《社会保险法》、《社会救助法》等法律对农村社会福利做出强制性的规定；已有的属于社会政策的“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等层次比较低，权威性差，而且政出多门，缺乏整合的社会政策法律体系。致使农村社会政策的连贯性和稳定性较差，削弱具体工作部门的执行力，大大降低了政策和制度的权威，造成广大农民的不信任感。此外，也使得农村社会政策的各项基金管理缺乏约束，影响基金的安全性、流动性与收益性。

第四，地方政府存在明显的GDP崇拜，使农村社会政策相对于经济政策长期处于从属地位。在这种行政理念指使下，农村经济增长成为考核乡村干部政绩的主要指标，经济政策的制定、实施具有优先性，那些能够带来直接经济效益的部门优先占有资源，农村政府行政的最大目的不是为农民提供公共物品，而是不择手段地完成“GDP指标”。农村社会政策与经济政策相比，至今仍然处于被动和从属的不平等地位。

2、横向问题

首先，相对于城市，农村社会政策体系不全。由于城乡分割的二元社会格局的影响，我国农民社会保护体系的建设严重不足，与城市居民存在巨大的差异。无论是养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险政策还是社会救助、社会福利、住房、教育、就业、公共卫生政策，农村居民都不能与城市居民享受同等的国民待遇。农村社会福利制度与城市不衔接，造成了“城乡分治，一国两策”的制度困境。城乡分治的必然结果是农村各项社会政策长期陷于低水平徘徊，停滞不前。以农村进展最快的低保为例。据民政部公布的数据，截至2007年10月,城市低保覆盖人数为2244.2万人,农村低保覆盖人数为2907.7万人。而1-10月城市最低生活保障支出额为216.1亿元,农村最低生活保障支出额为64.4亿元,农村低保支出额仅为城市的29.8%。[15]

其次，农村各项社会政策的持续性差。具体表现为过去一些行之有效的制度出现种种困难并趋于解体，而新的替代性政策又未能及时跟上。在计划经济时期发挥重要社会保护功能的一些社会政策，如五保制度、合作医疗、集体照顾、集体救济、集资教育等，随着集体经济的解体，都遭受了严重的困境。而替代性的社会政策，如农村低保、新型合作医疗制度等又都处于起步或试点阶段，这样，在不少农村地区，就造成了一定程度的政策真空。

第三，国家的城市社会政策未能正确、及时地应对社会结构的新变化，导致农村现有的社会政策不堪重负。如城市化进程中的农民工，至今仍未纳入城市社会政策体系或建立相对独立的社会政策体系，仍然是农村社会政策体系的覆盖对象，加重了本来有限的农村社会政策的负担。

第四，农村各项社会政策的管理分散。我国农村社会政策的现状是条块分割、多头管理、各自为政，无统一的管理机构，造成了政策协调、资源共享等诸方面的较高成本。劳动部门负责养老政策，卫生部门负责医疗政策，民政部门负责低保和优抚、救济，呈现“多龙治水”的局面。部门分割导致社会政策缺乏整合机制，难以及时、有效地满足农民的福利需求。

3、过程问题

首先，农村社会政策的运作过程低效。当前农村社会政策的诸多流程存在问题与障碍，没有做到“无缝隙”运行和高效运转。尤其是政府财政转移支付存在“雁过拔毛”现象，路损严重。此外各项社会政策在执行过程中针对性不强，政策瞄准机制出现偏差，如农村低保对象、扶贫对象的选择就使部分不该享受低保、扶贫政策的人钻了空子。究其原因，部分是由于社会政策的“非专属性”特征，民政、卫生、劳动等部门(条条)以及地方政府(块块)、民间组织等均对某些社会政策的执行负责，利益、立场和执行标准的不同难免造成政策执行的偏差。

其次，作为农村社会政策主体的农民的社会参与严重不足。我国社会政策的民主化过程最大的问题是缺乏农民和劳工的声音[16]。在农村社会政策在制定和执行过程中，农民一直被置于边缘或被忽视地位，他们被视作福利的被动接受者，缺乏与他们充分的、实质性的沟通与互动，出台的社会政策无法及时、准确地传达给大多数农民；同时普通农民也缺乏连接政府的制度化利益表达渠道，农民的意见和建议无法及时上传。事实上，社会政策实施不仅具有任务目标，也具有过程目标。任务目标解决具体福利问题；过程目标是培养受助对象的自信心，提高自我效能感和增强解决问题的能力、技巧。鼓励农民参与是提高社会政策执行效果，完成其任务目标的关键性环节。

第三，农村社会政策的实施方法传统、落后。至今农村社会政策的实施仍然主要依靠政府行政化、半行政化的方式推进，现代社会工作方法作为社会政策执行的有效手段在农村尚未发挥应有的作用，政策执行人员的工作素质较差，缺乏专业水平；社区发展、社区组织、社区教育、社区照顾等在国际农村社区广泛推广并证明有效的工作模式尚未在我国农村地区得到充分应用；能力建设、赋权、资产社会政策等新型社会政策理念没有在实践中得到贯彻；本应承担一定责任的第三部门，由于在中国发育不足，在农村更是微乎其微，因而对农村社会政策所起的作用非常有限。

三、全面推进农村社会政策的改革与创新

农村社会政策建设中长期积聚的各种问题，不利于农民公民权利的维护和农民民生问题的解决，对农村社会建设乃至整体的社会建设将造成严重的阻碍。因此，推动农村社会政策体系的改革与创新势在必行。

（一）农村社会政策的纵向改革与创新

农村社会政策纵向改革与创新的主要目的是保证政策的导向明确、上下衔接、统一协调。因此它包括两项关键性任务：一是中央政府要明确自身职责，确定农村社会政策的战略目标、任务、模式、路径、工具等原则性、长远性、全局性的内容；二是地方政府要严格贯彻落实各项社会政策，防止政策被抵制、架空、敷衍、替换、缺损、附加和变通。

首先，中央政府要把农村社会政策建设作为农村社会建设中的一项战略性任务加以对待。这就需要拓宽社会政策视角，使之融入经济增长和社会发展的进程，积极构建和经济发展水平相适应的农村社会政策体系的基本框架。改变社会政策在农村中的附属地位，将农民福利变化和生活质量水平纳入对党政领导干部的考核范围。改变农村社会政策的被动适应状态和应急特征，坚持补救与预防兼顾，完善社会预警机制，引入风险管理思想，积极地监测、追踪农村社会福利领域的新问题。

其次，推动农村社会政策的立法建设，从法律上规范农村社会政策执行者的职责和受助者的权利、义务。依法推进社会政策建设是国际惯例。国家应尽快形成以全国人大制定的针对农民或涵盖农民的《社会保险法》、《社会救助法》等为统领的，以国务院针对农村各项社会福利问题制定的专门条例为支柱的、以地方人大和地方政府的实施办法为补充的法律法规体系，从而使得各级政府的社会政策实施行为建立在科学的法理基础之上。要以法律的形式明确农村社会政策各职能部门的职责分工，规定农村社会政策受惠者的权利、义务，规范农村社会政策各项基金的收缴、运营、监管和发放。

第三，各级政府，尤其是中央政府要兑现国家对农村社会福利的财政责任，推动多渠道筹集社会政策资金。计划经济时代，国家每年数量不菲的以工农价格“剪刀差”形式获取的工业化资金让农民长期处于被动、贡献的地位；即使是在改革以来的很长一段时间里，为了支持工业化和城市化，农民这种被动、贡献的地位并未发生实质改变。如今工业化发展到中期阶段，政府应该兑现国家对农民的财政补偿责任。由于在现行分税制的财政制度下，税收的分享结构严重向政府的上级层次倾斜，基层政府的债务沉重，所以中央政府理所当然地要承担起对农村大部分的财政转移支付责任。政府还应积极推动多渠道的筹资机制，鼓励企业、第三部门等参与农村社会政策的建设。

第四，基层政府要严格遵循各项社会政策的目标任务和方针原则，加强社会政策执行能力建设。地方政府或具体执行政策的部门可能在接受自上而下的政策执行模式时，也会根据自己的处境和利益关系去处理政策，这就是执行者的自由裁量权。在政策实施系统中，离问题越近，其影响问题的能力就越大，或者说，基层的自由裁量权更大[17]。上述地方政府自觉不自觉地将社会政策置于经济政策的从属地位，是基层执行者对政策自由裁量权的一种误用。基层对自由裁量权的误用还体现在具体政策的执行过程中，如农村低保政策执行中出现的“人情低保”现象，就说明政策的基层执行人员可以依照自己的判断或者利益关系去选定或舍弃某些政策对象，甚至人为地改变福利政策的规定标准，导致政策执行成本扩大，政策行为和价值导向偏离，政府信誉受损。为了避免上述现象的出现，就需要地方政府在“善治”的理念指导下，慎用自由裁量权，在合法、合情、合理的要求下，在政策的弹性范围内，确保政策目标和原则的刚性落实。

（二）农村社会政策的横向改革与创新

农村社会政策的横向改革与创新旨在实现农村社会政策与城市社会政策之间、农村社会政策各要素、单元或项目之间、新出台的社会政策与原有的社会政策之间要互相协调衔接，确保农村社会政策的公平性、完整性、有序性、开放性和持续性。

首先，农村社会政策建设要利于城乡衔接。城乡社会政策的衔接是指城乡居民在获取社会政策保护上的权利是一致的，获取政策保护的原则是统一的，但是针对城乡的实际差别，两者的保护方式和执行标准可以不一致，即“有差别的统一”、“有统有分”，并在渐进发展中以“统”融“分”。目前实现城乡统筹的社会政策是完全有可能的：其一，我国的经济实力和综合国力显著增强，经过新中国50多年尤其是改革开放近30年的发展，国家财政收入快速增长，我们完全有可能通过调整转移支付格局，进一步加大对农村社会政策的支持力度。其二，加快包括社会政策在内的城乡统筹建设已成为全社会的共识。以社会保障为例，党和政府多次在重要的中央文件中强调要建立覆盖城乡的社会保障体系，促进社会保障向农村覆盖，党的17大报告对此又加以重申和强调。

其次，农村社会政策建设要重点突出。多年来，由于多种原因，农村社会政策欠账太多，一时难以全部偿清。所以，近期需要解决的必须是迫在眉睫的、同时又是社会政策体系当中的基础性项目：如农村低保、大病医疗保障和养老保障，即保障农民“生有所靠，病有所医，老有所养”。其一，应在全面建立农村低保制度的基础上进一步提高救助标准，扩大救助覆盖面，尤其是要重点覆盖农村老年人、重度残疾人和妇女儿童，并相应提高救助水平；其二，加快推进新型农村合作医疗制度试点工作，中央和地方财政应较大幅度地提高补助标准，建立以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，加强农村公共卫生服务体系和农村医疗救助制度建设；其三，尽快形成以社会保险与家庭养老为支柱，物质补偿与精神慰藉为内容，国家支持、集体帮助、社区互助、社会服务为网络的农村养老模式。

第三，国家加快构建进城农民、失地农民的政策保护体系，以减轻农村社会政策的负担。社会政策应随社会转型的深化而不断改变其内容和形式。进城农民、失地农民是工业化、城市化过程中社会结构变迁的必然现象。进城农民所面临的风险结构已和传统的小农经济相适应的自然风险不同，它是一种与市场经济和工业化相适应的现代风险结构，传统的家庭保障和土地保障形式难以为其提供最基本的社会保护，必须将其纳入和城市劳动者相同的社会保护体系，或构建相对独立的社会保护体系[18]。失地农民在失去土地之后，其社会身份、生活场域、职业结构也发生了巨变。一方面，在给予失地农民的实际收益补偿中，应该充分考虑到土地社会保障功能的价值，并通过对土地征收、转租和出让后的巨大增值效益进行分配调节，建立土地补偿长效机制，以有效解决土地承载的社会保障功能的延续问题；另一方面，失地农民社会政策体系要和城镇社会政策体系衔接，在获取资格、保障标准上要统一，不能因其身份特殊而把他们排斥在政策之外。同时，要完善针对失地农民的就业扶持机制、居住安置机制，保证失地农民顺利地实现市民化。

（三）农村社会政策的过程改革与创新

首先，在农村社会政策的制定和实施过程中必须重视农民主体性的发挥。应当把农村社会政策的制定和实施建立在对农民权利和能力的尊重之上，把农民的参与看作政策成败的关键，而不是通过自上而下的政策施舍和强制性行政，忽视和抹杀农民的主体性、积极性。在“民主法治”、“公平正义”的理念指导下，政策研究需要注重对政府和农民的权利与责任之间关系的分析，需要促进政府和农民的合作。在这里运用社会工作的赋权(empowerment)理念，即相信并依靠农民自身的能力与理性，并适当地对此予以激发和扶持，实现农民主体性的充分发挥，将对政策的推行起到积极的作用。

其次，应注重农村社会政策的推进策略和方法技巧。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》基于“造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要”，郑重发出“建立宏大的社会工作人才队伍”的号召。社会工作是社会福利传递的有效途径，在农村社会政策建设中有广泛的用武之地。各职能部门应当有计划地引进社会工作专业人才，开展对现有工作人员的专业培训，使他们提高业务素质、掌握政策、增强实际工作能力。

最后，应注重农村社会政策的监督评估体系的建设。要把农民满意不满意、高兴不高兴作为衡量农村社会政策实施成效的重要标准。应当通过对农村社会政策执行过程的监督评估，及时调整不合理的社会政策内容，以确保让农民真正受益。

参考文献：