中国慈善事业发展研究：

一种社会运行视角

刘振杰

原文载于：《中国机构改革与管理》2015年第1期

摘  要：当前，中国仍然处于社会转型、经济转轨的紧要关头，走型脱轨现象时有发生。从社会运行及转型的宏观视角，分析和审视中国慈善事业的发展现状，并加以理论提升和指导至关重要。通过构建新型“政-社”关系、“人-人”关系，来促进“政府、企业、社会”三维合作,进一步优化社会资源和社会机会配置，促进新型慈善事业良性运行、协调发展。随着新一轮社团革命、社会再造的开启，以发展的理念驾驭现代社会财富、建构发展型慈善模式，通过公信力重新建构等措施，促进慈善事业顺利转型和社会保障制度进一步完善，将有利于增促社会进步，缩减改革成本，有利于缓解市场经济继续深化所带来的各种社会矛盾和问题。

    关键词：慈善转型；慈善自觉；战略慈善；发展型慈善

    通讯作者简介：刘振杰（1973-），男，河南周口人，中国人民大学社会学理论与方法研究中心副研究员，主要从事社会保障政策研究。

    基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国社会学的理论自觉及理论与方法创新研究”（12JJD840015）。

 一  国内外关于慈善事业转型发展的研究

    对于慈善事业发展的研究，国外相对较早，国内则主要始于20世纪90年代以来，尤其是进入本世纪之后，成果渐丰。

(一)慈善事业的功能定位

关于慈善的功能定位，表述不一。国务院1978年编辑出版的《中国大百科全书》对“慈善事业”的定义表述为，“从同情、怜悯或宗教信仰出发对贫弱者以金钱或物品相助，或者提供其他一些实际援助的社会事业。特点是带有浓重的宗教迷信色彩，目的是为了做好事求善报。”从定义中可以看出，当时对慈善仍存在偏见和误解，将其同宗教迷信、功利伪善相提并论。

随着社会的发展，近年来人们对慈善的认识发生了很大变化。有学者认为，慈善事业是基于工资收入和社会保障转移支付之外的第三次财富分配；也有人认为慈善虽然是建立在社会捐献基础之上的民营社会性救助行为，但由于资金来源的多样性，因此可以界定为混合型的社会分配方式。当前，慈善越来越成为一项独立的社会政策，或者说现代社会保障系统中的一个不可缺少的分支，而不再是社会保障的配套工程。就像上世纪八、九十年代社会保障被当成是国企改革的配套工程一样，大大影响了社保改革发展的进程。如今，社会保障亦已发展成为相对独立的社会政策体系。可以预见的是，不久的将来，慈善事业也必将成为中国经济社会良性运行、健康发展必不可少的重要支撑。

（二）中国慈善事业发展阶段定位

中国慈善事业虽然历史悠久，但无论实施方式还是施救效果，绝对无法与现代慈善同日而语。因此，象西方发达国家慈善发展转型的历程一样，中国的慈善也面临着转型的历史重任，仔细考察能够发现转型的大致轨迹。

周秋光、曾桂林的研究认为，早在十九世纪七、八十年代，中国慈善即已开始从传统向现代过渡；也有分析称，我国慈善事业就总体而言尚处在起步探索的初始阶段，或者说告别了上世纪90年代以来的“蹒跚学步期”，正步入“快速成长期”；有人还认为目前正处于传统慈善与现代慈善雏形并存阶段。如果单从捐赠数额来看，则目前已进入普及阶段。就笔者来看，当前的慈善状态既不是完整的传统慈善，也不是典型的现代慈善，而是混合着传统与现代色彩的转型期综合性慈善模式。

（三）转型期慈善环境及公民慈善意识的培育

慈善意识、法制建设、 税收优惠、传统文化等几个方面是制约我国慈善事业发展的重要因素，学界也给予了较多关注。有学者从慈善意识论的角度对慈善意识的现时代反思及其转型进行了探讨。比如，公民慈善意识弱化的成因及慈善意识的培育、学校德育课程中青少年慈善意识的培育、慈善文化与消费文化的结合等；当然，各界一致公认的是，善法滞后乃中国慈善事业难以得到快速发展的致命缺陷。比如税收优惠额度低、免税程序复杂、获得优惠资格的慈善组织较少等；有人考察发现，中国其实并不缺乏慈善家和潜在的慈善家，缺乏的是让慈善家如雨后春笋般冒出来的环境。而且，我们不但希望看到慈善事业的大发展，更希望看到的是，慈善事业赖以存在的根源—社会资源势差—的消失。

（四）转型期慈善事业的透明度及公信力建构问题

学者们认为，公众信任与认同是慈善组织公信力的关键要素；慈善组织的公信力是衡量一个国家慈善事业发育程度的重要指标，是慈善组织存在的合法性基础，是慈善事业发展的前提条件；如果说公开透明是现代慈善之魂的话，公信力则是慈善机构与慈善事业的生命。虽说“慈善事业需要有玻璃做的口袋。”不过，慈善组织要恢复公信力，仅有透明还是不够的，要自律、他律及第三方评估相结合；为此，要加快建立以互联网为基本载体的公开透明的全方位信息披露平台，并邀请第三方参与。中国社会并不缺少善心,缺少的是对公益组织的信心���

（五）转型期政府与慈善组织的关系

通常的观点认为，中国的非营利组织与政府之间是合作而非对抗的关系，那么慈善事业正是国家与社会合作治理的产物；对此，有学者还提出了“组织外形化”理论和“双重依赖”关系即支配型功能协作关系理论；要按照“市场能办的放给市场，社会能办的交给社会”的原则，划定政府职能边界，理顺政府、市场、社会之间的关系，等等。

二  促进中国慈善事业转型的宏观背景

慈善事业的转型是在一定的客观环境中诸因素共同作用的结果，主要包括社会、经济、政治、文化等各个方面。这些因素不但决定着慈善事业转型的程度、方向和势头等，而且还具有促进或阻碍的作用。

（一）市场的决定作用日趋明显，为民间组织自由生长提供了相对宽松的环境

计划经济的退化和市场经济的强化，导致国家与社会相对分离，市场已经成为社会资源配置的基础和主体，国家不再是社会资源的唯一拥有者和配置者。（郑杭生，2010）市场打破了城乡、区域、行业之间相互分隔的局面，促进社会资源得到更有效的利用。党的十八届三中全会提出，要建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用。这预示着国家对社会各个领域的控制趋于弱化，自上而下的行政限制越来越少，这为社会组织的自主发展、为中国慈善事业走市场化的路子提供了宽松的政策环境。全会还强调，完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。要求国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献。这表明，中国慈善事业已经迎来了加快发展的大好时机。

（二）社会分化加剧，人际之间“陌生化”趋势明显增强

随着社会流动日益频繁、跨度越来越广，“人际关系由以伦理关系为主向以利益关系为主转变，风险社会由熟人社会的规则——相望、相助、面子等，向生人社会的规则——冷漠、相防、少事等转变”。[1]受道德蒙蔽等因素影响，人们的“唯我”意识和“求异”倾向愈加明显，社会不和谐因素随着信息化的发展而迅速放大，政府的公信力和政权的群众基础不同程度地受到削弱。为了重建社会信任，“探索一种公平合理配置社会资源和社会机会的机制”，寻求一种能够增强社会凝聚力和向心力的有效黏合剂——社会整合机制，重新连接、整合“陌生人”世界，已经成为重大而迫切的社会任务。作为个人与社会等多元要素之间关系建构与型塑的重要介质，慈善事业理所当然地在此领域要有重要的社会历史担当。

（三）包括慈善事业在内的整个社会都处于持续转型之中，亟待加强理论引导

当前，政府、社会、组织、个人等方方面面都在持续转型。在由传统社会向现代社会转型的过程中，作为重要社会行为之一的慈善也必然要随之转型。也即是说，社会的转型必然带动慈善的转型，但同时，慈善的良性转型也有利于促进社会的转型。从某种程度上讲，慈善可以被认为是社会转型加速器、调节器和矫正器。当前，虽然我国的慈善事业总体运行状况日益朝着良性化的方向发展，良好的社会氛围正在形成，但走型脱轨情况时有发生。总体判断，当前的慈善事业正处于类现代型时期。全民慈善意识淡薄，典型带动能力不强，慈善行为由近及远、由亲及疏传统思维惯性依然等，这一切亟待指导和规范，以期尽快步入良性发展轨道。随着政府权力下放，社会重心下移，社会组织、公益慈善等底层建设显得越发重要。

（四）我国乃至全球的慈善事业正处于上升时期，迫切需要理论总结与提升

本世纪初起源于欧美的新一轮慈善浪潮已经形成，随着全球一体化发展的不断深入，对我国慈善事业的影响愈加明显。一方面社会及个人财富日趋积累，富裕群体不断增多；另一方面，贫富差距持续拉大。由社会矛盾引起的个体、**件此起彼伏，并随着全球化、网络化、数字化程度的日益深入而不断被放大，社会破坏力不可小觑。这一“类发展”、“类现代”情势为我国慈善事业的转型带来了时代性的社会基础。无论是贫弱群体抑或先富群体渴望通过某种渠道，达成救助目的的愿望日益强烈。而且，现代慈善的本土化、中国慈善的国际化、慈善事业的综合化与成熟化走势日益明显。这也迫切需要强化理论总结与提升。

三  中国慈善事业转型的大致历程

在5000年漫长历史的文明长河里，中国的慈善一直处于自发运行状态，当然也就“事业”可言。近代以来受西潮影响，开始由传统向现代意义上的转型。文革时期由于受意识形态等因素影响而受到严重排斥，甚至到改革开放初期仍讳莫如深。1990年代后被默认，再到后来的被接纳，及至当前在社会事业领域的话语权大大提升，已然成为我国社会保障体系的重要组成部分。

（一）传统（近代之前）慈善事业的自发运行、朴素发展

一个不得不承认的事实是，中国虽然有着悠久的慈善历史，但当代公民的慈善意识并不明显，尤其是现代意义上的慈善观念更是淡薄。这也说明一个国家或民族慈善意识的强弱与其慈善历史长短不具有必然的内在关联。

先秦以来，在儒家“大同”“仁爱”、道家“积德行善”、佛家“慈悲为怀”、墨家“兼爱交利”等传统思想影响之下，中国慈善事业一直处于自发运行、朴素发展状态。与此同时，统治阶级为维护其权威，大力推行儒家“君子群而不党，小人党而不群”的思想理念，对朋党结社行为高度警惕乃至严厉禁止，导致民间结社普遍不兴。每逢灾疫之年，虽有民间救济行为，但几乎没有常设的慈善机构。因此，在我国漫长的历史长河中，虽然民间慈善与官方救助并行不悖，但民间慈善的主体并不是普通民众，而是商人、寺庙等。

直至有宋，民间慈善规模始现。是时，江南一带义庄的兴起已经具备民间慈善组织色彩，某些活动项目甚至于接近现代基金会。最典型的莫过于苏州范氏义庄，该义庄是范仲淹及其后人以自身力量体恤族人，以家族（或宗族）为纽带解决族内困难家庭的基本生活、经济开支为目的。接济的范围通常包括：口粮、衣物、婚丧费、科举费等。以此为端，中国慈善事业呈现转型迹象。

（二）近代以来慈善事业向现代意义上的萌动转型、自我发展

中国具有现代意义的慈善事业的雏形出现在明末清初[①]，仍然是在经济相对发达的江南地区出现了一大批以募集款物、救济灾民为主的民间组织。鸦片战争后，随着社会形势的变化以及西潮的冲击，中国传统的慈善事业出现了向现代转型的迹象，其主要标志是以公司形式出现的“慈善基金会”，以及施善与教化并重的民间组织慈善活动的开展。

到了民国时期，民间慈善发展更为迅速，熊希龄、沈敦和、盛宣怀等一大批慈善家群体开始形成，这也成为近代慈善事业走向成熟的重要标志。慈善家群体的形成，拓展、协调了慈善组织的内部结构与外部关系，不仅提高了社会慈善救济活动的效率，而且有利于动员社会力量来促进近代慈善事业的发展[2]。不过，在救助困难群体的措施方面仍然偏重于解决一时只需，对于救助对象的后续生计问题协助不足。对此，当时的慈善家冯桂芬、郑观应等曾经主张，中国应学习西方经验，对现有慈善加以变革。他们认为传统慈善“重养轻教”，“慈善之道，无非分人以财”，仅注重对受助人员的养护，而忽视对他们进行教育，训练其生存技能。这种方式明显落后于西方的“养教并重”模式。因为，“养教并重”要求在保证受助者基本生活的同时，还要教给他们知识技能，并协助纠正其不良习惯。当朝政府批准了这一建议，自此以后，“教养并重”便成为慈善组织的一项常规性制度，并对民国年间的慈善救助事业和社会保障制度产生了重大影响。[3]144

民间举办的组织已经形成。针对民间慈善的自发性、分散性，为了更有效地募集统筹调配，全国性、区域性的慈善组织开始出现。如经元善、谢家福等于1883年设立的山东赈捐公所，不仅将各地善会善堂连接在一起，而且还联络了中国驻外使领馆和企业驻外商行。[4]413 熊希龄于北方五省大旱之年成立了国际统一救灾会中外19个慈善团体。[5]526 这些慈善组织机构的设立及运作方式，已经体现了当时的慈善行为已经具有了近代或者前现代色彩。

而且，电报、电话等现代通讯工具，火车、轮船等大型交通工具，报纸、广播等宣传工具的大量使用，使得灾荒救助的效能大大提高，也极大地推动了传统慈善向近代、现代转型的步伐。

尤为值得关注的是，当时已经有企业家将实业、慈善、教育充分结合起来了，颇有些类似于今天的慈善战略理念。比如，当时的实业家、慈善家张骞即是其中的典型。

（三）新中国成立后至改革开放初期的模糊运行，畸形发展

新中国成立后至改革开放初期的30多年间，无论官方还是民间，慈善组织及其活动几乎处于停歇状态，甚至连“慈善”这一说法也讳莫如深。

首先表现在对民间社团组织的严格管控方面。为了巩固新生政权，清算西方国家在战乱年代设立于中国的各类慈善组织，1950年，政务院颁布《社会团体登记暂行办法》，在对符合社会发展需要的社团进行严格登记的同时，对反动社团也实行了广泛取缔。由于设定门槛较高，活动管理严格，导致建国以前所存留的民间组织消失殆尽。当时，全国性的社团组织只有44个，1965年也不足100个，而地方性社团也只有6 000个左右[6]5。更主要的是，这些社团已经不再具有民间色彩，更多地承担了政府职能，比如妇联、共青团、工会、科协和工商联等。及至1966年到1976年的文化大革命期间，社团登记管理已经处于停滞状态。

其次是国家承担了几乎全部的国民福利责任，民间慈善空间狭窄。建国伊始，百废待兴。一方面，国家既要担负起经济建设、社会建设的重任，又要保障城乡居民的基本生活，尤其是城镇失业工人和农村大量饥民需要接济。但由于经年战乱，民间参与慈善救助的资源和功能几乎丧失殆尽。另一方面，借鉴前苏联的国家福利模式，政府出于“全能”、“父爱”考虑，几乎承担了国民的所有福利，慈善事业进而异化为政府福利的一部分。尽管保障水平不高，但却面面俱到。再加上当时过分强调意识形态至上，共产主义、社会主义、集体主义成为全民主要的奋斗目标。于是乎，事实上的长期平均主义和物资匮乏使公益慈善失去了发展的经济基础。

慈善的被禁锢也有其特殊的时代背景和政治要求。建国初期，社会主义、资本主义两大敌对阵营的较量十分激烈，被称为“资产阶级糖衣炮弹”的慈善很容易被贴上“毒害人民”的标签，虽然慈善本身所具有的功能特质，正是社会主义性质的具体体现和要求。而且，旧社会遗毒影响深重，土豪劣绅、地主资本家发善心被称为“大善人”，或者被称为封建残余，“慈善”也就成了贬义词，人性善受到猛烈抨击。较为典型的例子便是，宣扬通过行乞攒钱兴办“义学”的电影《武训传》受到毛泽东的愤怒批判，主人公甚至被诬蔑为“大流氓、大地主、大债主”。

还有一点，作为社会主义的新中国，要充分体现其优越性，当然不会有穷困饥饿现象发生，即使有也要通过自力更生来解决。三年困难时期，我们不但没有接受外来援助，相反仍然一如既往地实施对外援助。[②] 甚至在遭遇唐山大地震这样的巨大自然灾害时，拒绝一切善意的国际慈善援助。[③] 由于几乎不接受来自社会各界的捐赠，经费开支完全取自政府财政，此时的慈善已经完全转化成了政府的福利事业。

总体来看，这个时期内，中国的慈善事业处于沉寂状态。即使到了改革开放后的十几年间，自上而下仍然对慈善避而不谈。

（四）1990年代以来慈善事业上升运行，加速发展

1978年十一届三中全会拉开了全面改革的序幕，从此中国开始了从计划经济向市场经济、从传统向现代的社会转型，相继进行的经济体制与政治体制改革促使政府职能发生改变，促使国家与市场、国家与社会、社会与个人的关系也都发生改变。（李战刚，2014）即使如此，受思维定势所限，人们仍然将生产生活中遇到的各种困难交托给政府来处理，心安理得地安逸于政府的羽翼之下，哪怕是保障水平相当低下，亦无怨言。由此，慈善仍处于蛰伏状态，即使偶有提及，亦是遮遮掩掩。被禁锢了数十年之后，直至1994年随着中华慈善总会的成立，中国慈善事业才得以翻开新的一页而获得新生。

对于当代中国慈善事业来讲，1994年无疑是一个标志性的年份。1994年2月12日，《人民日报》发表题为“为慈善正名”的文章。文章指出，“社会主义需要自己的慈善事业，需要自己的慈善家。人们都心慈面善，都乐善好施，乐于助人，那么，社会中的假、丑、恶便会无容身之地，我们为之奋斗的文明祥和、丰衣足食的社会主义现代化便会早日实现。”当年4月，中华慈善总会成立。随后，各省、市、县陆续成立慈善会机构。这也标志着慈善事业已经成为各级政府的重要分内工作。

进入本世纪以来，随着新一轮全球慈善的兴起、中国经济的快速发展、贫富差距的不断拉大以及科学发展理念的日益深入，中国慈善获得了空前发展，慈善事业逐步从社会边陲走向政策中心，并步入良性运行轨道。特别是近两年社会组织登记管理双轨制逐步取消，准入门槛大大降低，各类民间组织管涌现象顿时呈现。截至2012年年底，全国共有49．2万个社会组织，比2011年的46．2万个增长了6．5％。[7]3这其中还不包括各地尚未登记的草根型社会组织。慈善公益的社会氛围也从更多的抱怨、批判甚至攻击转向更多地理解、包容与支持。借助民间组织的涌现以及慈善事业的勃兴，大规模的社会改造运动由此掀起。

从前述可以看出，与中国经济社会发展的历程大体相一致，在经历了漫长的自我演进之后，中国慈善当前正处于加速转型期。

四  慈善事业转型发展的制约因素

我国的现代慈善事业能够在近几年获得快速发展，当然有很多有利因素。但由于从上世纪九十年代起步，距今才二十来年，慈善组织缺乏成熟的管理经验和运营模式。尤其在当前社会急剧转型、经济迅速转轨的宏观背景下，必然会产生多种不利因素制约着慈善事业的正向转型和健康发展。

（一）政府主导性仍然严重挤占社会力量发展的空间

本来，慈善的主体应该是社会，但是在中国，慈善事业属于政府职能的延伸，这就难免要挤占民间组织发展的空间。政府与社会在慈善领域所承担的责任边界模糊，导致慈善主体各方权利与义务的不确定性，最终结果是扰乱了社会、市场的正常秩序，损害弱势群体的利益。明确划分责任、厘清权责利关系，已经成为慈善领域无法绕开的话题。

政府既是慈善事业发展的主要推动力又是制约其健康发展的主要因素。如果政府过多地参与慈善事业，就会与社会之间构成一种明显的居高临下的强弱关系，就会以强势身份与民争利、挤占社会资源，甚至干预和压制民间正常的经济社会活动。当前出现问题，引发争议的大都是那些带有官方印痕或胥吏染指的机构。而且，如果政府总是时时处处显示出强大的救助能力，对民间力量充满不信任，肯定不利于民间资源的充分调动和使用。

我国慈善组织受到政府业务主管部门及登记机关双重管理体制的制约，在加强管理、提高准入的同时也削弱了慈善组织的自治性。许多慈善组织为了免受政府的过多干预，不在监管部门登记注册，长期游离于监管体系之外。找不到合适的主管部门或者主管部门认为多一事不如少一事，不予认可，为了挣得一个合法的名分，一些慈善组织便在工商部门注册，这又面临着缴费以及增加运营成本的问题。徐永祥（2007）的研究证明,在市场经济快速发展、单位化社会体制瓦解的背景下,中国社会的组织化程度正在日益走低,社会领域的去组织化问题相当严重。

（二）民众对政府充满着矛盾的社会心理，既过分依赖又充满不信任

一方面，长期以来，国家对社会资源的全面掌控，早已固化了人们的思维与行为模式。在全能政府、国家父爱主义思维定势的驱动下，普通民众仍然习惯于让政府出面实施救助活动，“有困难找政府”仍然是主流社会心理。比如，近日家住武昌的成功人士曾少峰拿出多年积蓄，经过民政部门批准，开办了供500老人就餐的“道能幸福食堂”，每位老人只要10元钱，就可以全天在这里随便就餐。在曾先生的义举赢得社会的普遍赞誉的同时，也有网友表示不解：民政局长的脸还不红么？本来应该民政局做的事情却推给了民间来做！这说明还有不少民众一直坚持认为类似这些扶弱助困的事情都应该由政府来做，允许民间做是政府失职的表现。

另一方面，由于慈善组织的官僚背景色彩导致慈善活动的不效率，有限的公益资源在暗箱之内又滋生了许多腐败和不公，民众对之又产生了很强的不信任感。总体来看，慈善事业发展的体制机制就像国民的慈善意识一样显得不够成熟。人们对公益慈善事业始终抱以一种审视、挑剔的眼光和心态。再加上社会上普遍的仇富、仇官心态，稍微有所闪失，公众就会把所有的脏水泼向他们所指向的目标。随着社会转型的加速，理性化、法治化程度增强，与此同时人治化、情绪化日渐式微，慈善事业运行机制正逐步由幼稚走向成熟。

（三）公民慈善意识普遍淡薄

市场型社会在促进资源合理配置的同时，也导致了“去道德化”、“陌生化”倾向的加剧。再加上慈善事业的路径依赖，官本位意识依然浓厚，群众基础十分薄弱。

当前，无论是先富群体还是工薪阶层，其慈善意识与公益理念均与时代格格不入，与西方发达国家和地区的慈善现状相比，不得不承认我们差距的存在，与中华民族几千年来的“仁”文化也不能相对应。“人之初，性本善”、“仁爱之心，人皆有之”，这里所讲的性善和爱心，与慈善还不是同等意义上的概念。前者强调的是发于心，未必现于行；后者则是慈心善举的概言。

现代意义上的慈善应该是公民慈爱之心的自然流露，就像渴了就喝、饿了就吃一样的本能需求，而不是靠外界的强制干预，也不是靠政府的动员和要求。中国当前能够体现现代慈善实质的“公众日常的、自主的捐助和志愿者行为的比率”十分低下。目前的慈善活动仍然属于特定情况下的应急捐赠，而日常性、自觉性的捐赠少之又少。

    当然，慈善的落后不能简单地归结为近现代中国的经济落后，如今国人在世界各地的炫富、斗富丑闻不断爆料。为富不仁、一掷万金的土豪比比皆是。非理性的消费、炫富、斗富其实是复杂的社会生态、社会心态的直接体现。

五  促进慈善事业健康运行良性发展的路径选择

日月星辰因能自循其道所以恒久，一旦脱轨便如流星随时陨落。社会发展亦需依规而行，否则亦有脱轨覆亡之虞。作为一个国家重要的政策体系建构，慈善事业的运行状态对于民生建设相当重要。在运行过程中，尽量加增有利于慈善事业发展的良性因素，促进中性因素向良性因素转化，坚决消除不利于慈善事业发展的恶性因素。将顶层设计和基层创新、中央经验与地方实践紧密结合起来，通过转型提升，最终形成一种规范、高效、开放、透明、科学、实用的“中国模式”。

（一）政慈分开：慈善组织与政府之间的伙伴关系定位

慈善事业运行是否平稳关键在政府，转型成功与否关键也在政府。作为政策法规的制定者、推动者，政府理所当然地扮演着责任主体的角色。同时还要让渡部分职能和利益，而不能与民争利。一旦政府的执行理念与方式率先实现了转型，民众自然随之而转。当务之急，要重新定位政府与慈善组织之间不伦不类的畸形关系，由当前的支配关系逐步转变为合作伙伴、互相监督关系以及完全对等的契约关系。大幅度取消慈善组织必须有主管单位的有关规定，赋予其独立的法人地位，使其自主、自立地发展壮大。慈善组织不是依靠权力或行政审批权延伸来运作, 而是采用企业化、社会化运作方式, 具有自我造血功能, 实现可持续发展[8]。

只有社会全面参与的慈善模式才是可持续的慈善模式。一直以来政府主导的慈善模式要尽快转向“政府—社会”型的慈善模式。政府依法行政、社会组织依法运行是实现政府和社会组织良好合作的基本前提。

构建社会化、多层次、共担责的复合慈善主体。转型中的慈善主体是复杂多元的，利益格局是浮动多变的，调控机制是生硬滞后的，支持体系是薄弱乏力的。政府参与过多会改变慈善的性质，妨碍其自主发展；市场的本质是追逐利益最大���，也不可能成为慈善事业的主体。为此要平衡政府、市场与社会之间的力量对比，使其共同构成慈善事业的复合主体。慈善的主体既不是单一的，也不是多元的，更不应该是政府，而应该是社会，即社会复合主体：多元参与、联动运行、你中有我、我中有你、彼此关联、互为支撑。

国家主义、政府主义的慈善模式要尽快打破，代之以“社会主义”和民间主义模式。重建政府与社会、个人与社会、个人与个人之间的慈善义利关系。消除个人与社会、人类与自然、公平与效率等相互之间的二元对立状态，互相建构和型塑，达到正向谐变的理想境界。

    随着公民（市民）社会的兴起，政府必须为社会组织的发育成长让渡一定的空间。与此同时，社会组织也必须与政府保持密切的协同互动，进而形成一个良性发展的综合体。

（二）职能让渡：政府对慈善组织给予大力支持

政府既是我国慈善事业发展的主要推动力又是制约其健康发展的主要因素，将政府这一限制性因素转化为推动性因素，对慈善事业的发展至关重要。如果能够将政府社会福利和救济的部分事务性职能转移给发展成熟的慈善组织，那么既有利于政府职能转型又有利于社会组织的发展。对此，十八届三中全会提出，正确处理政府和社会的关系，加快政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合社会组织提供服务的事项，尽可能交由社会组织承担。重点培育和优先发展公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。

历史文化文明的传递是不可阻隔的，尤其是中国几千年来形成的深厚的历史文化传统。受特殊的国情所限，中国未来的慈善事业也不可能走完全市场化的路子，仍需要借助政府的积极参与。在慈善事业发展初期，政府的扶持和推动是必要的，即扶上马再送一程。而一旦走上快速发展的轨道之后，政府必须放手，给予其充分的发展自主权。从事业单位分离之后成为社会组织，其工作人员的待遇、户籍、考评等一系列人事问题都需要政府协助解决。尤其是慈善组织要想获得更大的发展空间，必须吸引、招募、留住一部分高素质的专业人才。这需要政府从政策上给予大力支持。这也是政府给予慈善组织的除了资金之外的另一项重要支持。

扩大政府购买社会组织提供服务的数量和范围，既是对社会组织的支持，也是政府职能的转变与扩展。允许慈善机构合法提取运营成本，比如工作人员的工资收入不低于当地社会平均工资，这也是确保慈善事业走向专业化、职业化重要条件。

（三）全民慈善：让慈善自觉成为一种基础信仰

积极引导善政社会与公民慈心外化之间的关系谐变，避免二者之间的逆向冲突。善政社会是道德约束与法制约束共同作用的社会，是能够激励人们将其仁心、善性充分张扬，进而转化为慈心善举的社会。在这里，除了政策的引导之外，媒体（包括网络）的作用不可低估。但也有不少的媒体及媒体人社会公德、职业道德缺失，追求眼球经济和轰动效应，在尚未洞明案由真相的前提下，动辄点燃公众情绪，制造舆论暴力，无端放大慈善事业初始阶段运营过程中出现的瑕疵和纰漏，扮演着网络事件的幕后黑手。如卢美美事件。其结果伤害的不仅是主事人，更是刚刚上路的中国慈善行业。在公信力十分脆弱的当前，媒体肆意的炒作与煽动，伤害的不仅是慈善的公信力，也是媒体自身的公信力。如何多一些理性自主，少一些浮躁情绪，以舆论的自我约束和公器善用化育民族特质，进而引导公民慈善意识的提升，助推中国慈善事业的转型发展，应该成为我们关注的重要课题。

加快推进慈善事业的全民化、平民化。公众的普遍参与是慈善事业长久发展的社会基础。一个健康的慈善运作体系，平民应该成为慈善捐赠的主体部分，常态化、定型化的日常捐赠应该成为公民的自觉、自为行为。因为，慈善的价值和意义并不在于一个人捐款的多少, 其深层意义在于慈善理念的追求和道德品格的实践, 它为有爱心的人士提供了一个奉献的平台和机会, 这才是慈善的真谛[9]。做慈善绝对不是少数富人阶层的事情，也不是知名人士的专利，凡是有行为能力的人，在举手投足之间即可完成一件善举。在慈善领域，普通人捐赠的一元钱与富豪们捐赠的100万是等值的。如果我们教化到位的话，农民、农民工等底层群体都可以成为慈善捐赠的主体。

充分发掘传统文化中德政善行的伦理精髓，从中寻找智慧和力量。中华民族正是这样伟大的民族, 正是依靠重视优秀传统, 中国文明才连绵不断, 源远流长, 中国文明才成为世界上唯一没有中断过的文明[10]。在弘扬传统文化的同时，以文化自觉促成慈善自觉，从消极被动到积极主动的慈善自觉。要让慈善成为人们的一种理性、自主、自觉行动。甚至要将公益慈善转化为人们的一种基础信仰。不过，公民慈善意识的培育是一个漫长而又潜移默化的过程，是一个润物无声、细水长流的过程。尤其在慈善公益事业尚未从舆论漩涡中走出来的情况下，在民众对政府及其他权威人士（如、警察、法官、医生、律师、记者等）的信任度仍处于低位徘徊至少是处于“将信将疑”的状态下，我们更需要对社会公信加以精心呵护。

（四）新财富观：用理念的转型引领慈善的转型

既要尊重人们的传统文化习俗，又要逐步改变人们对财富的认识。要帮助人们树立新财富观，摒弃土豪习气，过多的财富留给子孙，弊多利少。要引导企业家善用自己的两只手：一只手拼命赚钱；一只手科学撒钱。既要生财有道，又要散财有方。要形成一种“慈善光荣，吝啬可耻”的社会氛围。树立慈善楷模、标杆和灯塔，发挥慈善先锋的引领和示范作用。中国已经出现了一个规模巨大的富豪阶层，需要通过引导改变国民的财富观念。通过开征遗产税、赠与税等来促进富豪家庭将财产以慈善的形式向社会分散。

善于营造一种利于富人捐赠的社会大环境。既要看到企业家眼前积累的巨大财富，又要看到他们创业打拼时的艰辛。努力避免穷人仇富、富人移民等不利于国内慈善事业发展的社会负面现象的发生，避免富人因捐赠而无端受到猜忌甚至引火烧身，不得不戴着面具捐赠、领奖等有悖社会人伦现象的发生。避免“大财背后必有大恶”、富人捐赠是为了赎罪等一系列的原罪推定。要以宽容的心态对待慈善，做到“大事不虚，小事不拘”。

借助宗教培育公民的慈心善举。人们通常将宗教与封建迷信链接在一起，殊不知宗教乃慈善的本源所在，或者叫做慈善之母。《圣经》云：富人进天堂犹如骆驼穿过针眼。对此，美国现代慈善之父卡内基感触颇深：我给儿子留下了万能的美元，无异于给他留下了一个诅咒。美国的大慈善家几乎都是虔诚的基督教徒，博爱、罪感、忏悔、谦卑的理念影响深厚持久。欧美等国由于受慈善意识和宗教环境的影响，公民的善行往往是慈心的自然流露，因此也往往是积极主动的。我们国家在这方面是十分欠缺的。我们有厚重的积累，但缺乏自信、发掘和弘扬。

（五）完善监督：推动善法出台，设立慈监会及第三方评估机制

熟人社会讲究伦理公德，生人社会要靠契约。在熟人社会渐行渐远，社会陌生化日益加剧的形势下，一个慈善组织面对巨额资金诱惑时，完全依靠自身的道德约束是很危险的。以健全的制度作保障，既保证了资金的安全，也免得机构自身错误的发生。为此，要完善监督机制，可以成立专门机构，比如类似银监会、保监会一样的组织——慈监会——为非营利部门提供评估、信息、咨询和培训服务的机构。

加快慈善立法。当慈善事业由社会行为逐步演变为带有普遍性的经济行为时，仅靠道德约束难免走型脱轨的风险。为确保依法施善、科学施善，加快慈善立法，依靠法律的规范显得尤为必要。我们不能借口条件不够成熟而导致善法迟迟推而不动。目前，社会各界对慈善法翘首以盼，无论经济、政治、社会、文化等各个层面，都已经初步具备了善法出台并实施的基本条件。我们完全可以先行推出，在实践中逐步完善。几乎所有的法律都要经过由不完善到完善的过程，没有任何法律一经出台就铁板一块，无需任何变动。

善法出台之后，尽快以遗产税、赠与税、累进税的配套方式实施。当前，由于这些税种没有被开征，富豪们仍然可以名正言顺把大量家产传给子女，子女们也可以心安理得地加以继承，而无需承担任何税负成本和社会责任。如果开征了这些税种，100万的遗产征收30万的税额，那么富豪们感觉到被强制性地纳税还不如光荣体面地把大部分财富捐给社会。以合理的税负机制来调动更多的民间资源，用以缓和贫富差距，这就是税收的激励功能。目前，全世界大约三分之二的国家和地区已经开征了这些税种，在我们国家仍待至闺中。

（六）效率机制：使有限的慈善资源获得最佳配置

社会资源的充分发掘与合理配置是社会政策的核心问题。近年来，如何提高慈善资本的使用效率成为新的关注点。如慈善资本主义、风险慈善以及社会责任投资等。打破传统的慈善道德观，在慈善资本中引入效率观，使慈善资本发挥最大效用。积极引导传统的慈善组织与现代化的公司治理相结合, 最大限度地提高资源的配置、利用效率。慈善项目在运作过程中要雪中送炭，而不是锦上添花，使有限的公共资源真正达到需要的群体手中。

除允许慈善机构合法提取运营成本之外，还要打破对非营利组织的误读。公益性的非营利机构不是不可以营利，而是所营之利要继续用于机构的运作与发展，或者用于公益慈善事业，而不是用于组织成员的分红。这说明慈善组织营利能力越强越好。值得强调的是，既要警惕慈善成为牟利的工具，又要慈善基金不断积累增值，如何掌握政策界限，这需要政策智慧。

以改良的“内生型”机制提高公信力与社会认同。当前慈善组织公信力不足，根源主要在于组织内部。解决的办法也在于组织本身，而不是外力的强加。一些先进的理念、科学的体制也必须是内部设定，由内向外展示效能，而不是外部植入某些条款。这样的机制才是有效的、持久的。

（七）国际视野：积极开展对外交流与合作

我国的慈善事业这些年之所以发展很快，除了内部的社会发展阶段需要之外，国际形势的强力推动也是一大因素。许多先进的理念、做法都是借鉴西方发达国家和地区而来。

二次大战之前世界经济的中心在欧洲，二战后移至美国。直到20世纪末期，世界基本上处于欧美双中心主义状态。在这种大的国际背景下，欧美国家和地区就拥有更多的话语权，许多思想文化、价值观涌流而至。进入新世纪，以中国为标的东亚地区正悄然成为世界经济的第三中心，中国再次成为举世瞩目的所在。虽然我们不会搞什么中国中心主义，承担相应的大国责任无疑是必然的。这就关涉到一个国际合作的问题。

我们的做法当是，将国际先进的经验引进之后，要结合国情及时地实现本土化，进而积蓄力量走向世界，参与国际合作。国际一体化是方方面面的事情，公益慈善也不例外。更何况，我国的慈善事业有着很大的上升与发展空间，利用后发优势，借鉴国际经验，避免国外慈善组织在运行过程中出现的问题，也是当务之急。

慈善无国界。民国初期众多慈善组织，如华北义赈会、国际统一救灾总会等，均有外国友人的身影。1927年熊希龄叙述中国慈善事业发展的业绩时说：“近十稔中，若法兰西之大水，俄罗斯之大旱，日本东京之大地震，我人亦尝追随行列，加入救济团中”。[2]从30年前唐山大地震后拒绝援助到2003年与国际社会积极合作共抗“非典”，这是中国灾难史上一段真实的记忆。2004年底，印度洋海啸灾难发生后，中国对受灾国家和人民给予了大力援助。这是中国政府及民间第一次对外进行如此大规模的救灾捐助。2005年8月，“卡特里娜”飓风导致美国新奥尔良地区损失惨重，中国政府向美国灾区人民提供500万美元救灾援助。这是中国首次向发达国家提供救灾援助。

当然，借鉴西方经验不等于与西方接轨，走社会化、市场化的路子也不意味着政府可以推卸责任。研究西方社会慈善模式，并不是要求我们以此作为中国慈善转型的模板，但值得我们去参照借鉴。比较理性而现实的选择，就是要确立具有科学性和人文性双重特征、中国气派世界眼光的新型慈善观，在传统文化的基础上营造既别于西方又别于传统、具有中国特色的现代慈善事业。

要树立大慈善观、大协调观。解决慈善问题，不能单纯地从慈善本身考虑问题，而是要着眼全局，要从整个社会的方方面面来统筹协调考虑。要以大慈善理念为引导，超越意识形态的分歧，跨越国家和民族的边界阻隔，推动慈善事业全球化。

参考文献：

[1]郑杭生.陌生人社会的裂痕黏合难题[J].《人民论坛》，2009(9):18

[2]周秋光,曾桂林.近代慈善事业的基本特征[N]，《光明日报》，2014-12-14(04).

[3]王振耀主编.社会福利与慈善事业[M]，中国社会出版社，2009.

[4]李文海.世纪之交的晚清社会，中国人民大学出版社，1995.

[5]周秋光.熊希龄传[M]，湖南师范大学出版社，1996.

[6]吴忠泽.社团管理工作，中国社会出版社，1996.

[7]杨团中国慈善发展报告（2013）[M]，社会科学文献出版社，2013.

[8]郑杭生,杨敏.从社会复合主体到城市品牌网群—以组织创新推进社会管理创新的“杭州经验”[J]，《中共杭州市委党校学报》，2011(4):22

[9]单玉华.中华民族的慈善传统与现代慈善事业[J]，《今日海南》，2007(1):16

[10]郑杭生.当前中国比较文明研究的任务[J]，《社会科学辑刊》,1994(2):28