健全统筹城乡经济社会发展体制机制的若干政策建议
李剑阁 　 　

    内容提要：健全统筹城乡经济社会发展的体制机制是现阶段新农村建设的突破口，扎实推进新农村建设，必须在完善“少取”的基础上，加大“多予”力度，加快“放活”步伐，建立健全统筹城乡经济社会发展的体制机制。重点放在以下六方面：逐步建立健全适合我国国情的反哺农业的政策体系、建立覆盖城乡的公共财政体制、逐步推进城乡社会保障一体化、健全农民工合法权益的保障机制、建立符合农村特点和农民需求的农村金融服务体系、健全保障农民土地权益的长效机制。

    关键词：统筹城乡 体制 机制 政策体系

　　党的十六大以来，我国“三农”政策取得重大突破，农业和农村发展出现重大转机。粮食稳定增产，农民稳定增收，农村社会事业发展滞后局面有了明显改变，社会主义新农村建设良好开局和起步。但应当清醒地看到，现阶段农业基础仍很脆弱，农民收入增长仍不稳定，特别是城乡居民收入差距持续扩大，各项支农惠农政策还没有规范化、制度化，工业反哺农业、城市支持农村的长效机制还没有形成。扎实推进社会主义新农村建设，必须实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，在完善“少取”的基础上，加大“多予”力度，加快“放活”步伐，逐步建立健全统筹城乡经济社会发展的体制和机制。
　　
　　一、建立健全对农业的支持政策体系
　　
　　虽然近年来取消了农业税，并对农民实行各种补贴，现阶段农民的负担表面上减轻了，但农业生产的成本随着生产资料价格和农村劳动力价格的上涨而大幅上升。农业生产比较收益总体上处于弱势。随着农业生产成本的提高，农业生产效益有继续下滑的趋势。1996～2005年期间，从平均净收益变化情况看，除棉花、油料作物外，其他农产品的净收益均有所下降。稻谷每亩平均净收益从247.46元下降到192.71元，降幅为22.12%；小麦从92.9元下降到79.35元，降幅为14.59%；玉米从123.77元下降到95.54元，降幅为22.81%；棉花262.66元增长到331.36元，涨幅为26.16%；油料从86.57元增长到101.48元，涨幅为17.22%。有些农产品甚至出现亏本。这一轮农产品价格上涨背后有一个不容忽视的事实，这就是：农业生产成本越来越高，农业生产比较收益越来越低，农民通过农业增收越来越难。

　　从国际上看，许多国家在工业化过程中都普遍经历过由农业为工业化提供积累转向对农业进行保护的过程。现阶段我国国民经济的主导产业已经由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自于非农产业，在工业化和城镇化快速发展过程中，各种生产要素向高效益的产业流动，农业的弱质性充分表现出来。尽管我国现在农村入口还占多数，不可能像发达国家那样对农业给予大量补贴，但随着国家财政能力的提高，我国在总体上已具备了反哺农业的条件和实力，应逐步建立适合我国国情的反哺农业的政策体系。近年来，国家对农业的政策支持力度明显加大。“十五”期间，中央财政直接用于“三农”的投入11300多亿元，比“九五”时期增长了1.14倍。其中，用于农业和农村的预算内基本建设投资和国债资金3725亿元，比“九五”时期增长了1.22倍。特别是通过推进农村税费改革，在对农民“少取”方面有了历史性的突破。但国家财政用于农业的支出仍是低水平的，占财政总支出的比重实际上呈下降状态，“六五”时期为8.69%，“七五”时期为9.38%，“八五”为9.75%，“九五”为9.29%，而“十五”期间约为8%。总的来看，农业在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位。

　　建立对农业的支持政策体系，应从以下五个方面着手：

　　一是合理调整国民收入在工农业之间分配格局，提高政府运用财政手段支持农业的能力。近几年国家财政收入幅度较大，但新增财力用于支持“三农”的比重仍偏低。要增加政府财政支农资金投入总量，保证财政支农支出的增长幅度高于总财力的增长幅度，政府新增财力要向“三农”倾斜。在增加国家支农资金投入的同时，要整合财政支农资金，突出重点，提高支农资金的使用效益。健全政府农业投资监督机制，防止截留、挤占挪用支农资金，防范追逐部门利益。

　　二是要突出财政支持农业的重点。加强农业基础设施建设；支持农业科技、新技术推广、农民合作经济组织、市场信息服务等农业服务体系建设：支持发展农产品加工业和农产品现代流通方式：增加农村劳动力培训等人力资本开发方面的投入；加大国家对农业机械化的支持力度。

　　三是完善对农业和农民的补贴制度。扩大农民使用良种补贴范围，加大对农民购买农机具补贴力度，完善对农民收入直接补贴政策，对农业保费给予补贴，对农业保险机构提供适当的补贴，建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度等。

　　四是完善国家支农投入法律法规体系。目前，《农业法》对农业投入的规定比较笼统，对各级政府财权和事权的划分、资金用途没有明确规定。《预算法》也没有明确农业支出在财政预算支出中的地位，农业预算支出被挤占的现象比较严重。应制定更加具有约束力的、可操作的法律条例和细则，保证支持与保护农业的政策措施落到实处。

　　五是在对外开放农产品市场过程中。支持提高我国农业的竞争力。防止农产品大量进口对国内农产品价格和主产区农业生产造成重大冲击，影响农民增收和生计。

　　农业是高度依赖自然资源的产业，在人多地少的国家，大幅度提高农业劳动生产率不易，从事小规模经营的农民消化生产成本上涨的能力很弱。在这种情况下，农产品价格上涨就成为保障农产品供给，平衡工业农业利益关系的手段，这也是工业反哺农业的重要内容。从国际经验看，劳动生产率提高较慢的行业往往是价格上涨最快的行业。各国进入工业反哺农业的发展阶段后，大都经历了农产品价格的结构性上涨。从保障市场供应、农民增收、平衡城乡关系的角度看，农产品价格上涨是有好处的。农产品价格的合理回升，有利于保护农民生产积极性和增加农民收入。这是市场对工农、城乡收入分配格局的必然调整，也是我国农业、农民和农村分享经济发展成果的必然反映。

　　增加农民收入，完善和加强各项惠农政策是十分必要的。同时，更要重视发挥市场机制配置生产要素的基础作用和调节供求的积极作用。从改革开放近30年的情况看，我国城乡居民收入差距能够缩小的时期，都是农产品价格上涨幅度较大的时期。如1978－1985年和1994～1996年这两个时期。我国城乡居民收入差距只有在这两个时期出现过相对缩小的局面，与这两个时期国家大幅度提高农产品收购价格有直接关系。除此之外的时期，农村居民的收入虽有增长，但与城市居民的收入差距呈不断扩大之势。而农民增收最严峻、城乡收入差距持续扩大的时期，都是农产品价格持续低迷的时期。如1990～1993年和1998～2002年这两个时期，是农民收入增长停滞和缓慢的时期，也是城乡收入差距迅速扩大时期。其主要原因就是，这两个时期的宏观紧缩政策导致农产品价格全面下降，农业增产不增收，甚至减收。过去的经验表明，使农产品价格保持在合理的水平上，对实现今后农民增收的政策目标至关重要，这远比政府的补贴和扶持政策效果要显著。自2006年第四季度以来，我国主要农产品价格出现了近几年少见的较大涨幅。此次农产品价格上涨，是多种因素引起的，既有成本推动的因素，也与农产品需求拉动有关，更受产业间比较收益变动的影响，也受到国际上食品、能源价格上涨因素的影响。新一轮农产品价格上涨是在农产品价格长期低迷的基础上发生的，带有明显的恢复性质。新一轮农产品价格上涨是对农业生产比较收益下滑的一种补偿，上涨幅度也在合理范围之内。新一轮农产品价格上涨与农业生产周期性波动有关，是正常的市场调节。新一轮农产品价格上涨与农产品需求拉动有关，是经济发展的一般趋势。这轮农产品价格上涨直接受世界农产品价格上涨的传导，与国��市场价格走势基本一致。对待当前农产品价格上涨问题，不能仅仅从“城里人”的角度出发考虑问题，而要着眼长远，着眼全球，着眼城乡统筹，进行综合分析和判断。
　　
　　二、建立覆盖城乡的公共财政体制
　　
　　长期以来，我国农村公共品供给遵循的原则是“自力更生为主，国家支持为辅”。公共品供给长期偏向城市、公共财政在农村缺位。这种向城市倾斜的政策延续时间过长，使城乡居民在享受公共服务方面存在过大的差距。近几年国家实施农村“六小工程”，农民生产生活设施有所改善；各级政府逐步加大了对农村教育、卫生等社会事业的支持力度，农村社会公共服务有所加强。但由于历史欠账多，农村基础设施落后和农村公共服务供给不足的状况仍然没有大的改观。突出表现在，农村行路难、饮水不安全、供水难、环境污染难治理等问题仍然突出。全国65万个行政村中，有近4万个村不通公路，农村公路中沙石路占70%。有近三分之一的农民因为长期得不到安全饮用水，身体健康受到不良影响。有9000多万农民经常受季节性干旱影响，供水困难。广大农村地区尤其是中西部地区的电力设施还比较落后，全国仍有2000万农村人口用不上电，相当一部分农村仍未实现城乡同网同价。城乡教育资源差距大，农民上学难问题突出，目前农村中小学现有危房面积3670万平方米，危房率达6.6%，占全国中小学危房面积的81%。农村公共卫生服务体系不健全，基本医疗服务城乡差距过大，农民看病难。2002年农村每干人拥有的病床数0.79张，仅为城市的32.9%。中西部地区农村乡镇卫生院危房率为33%。

　　农村基础设施和公共服务是改善农民生产生活条件的重要物质基础。加强农村基础设施建设，改善农村公共服务，是推进社会主义新农村建设的重要内容和关键环节。随着我国国民经济进入“以工促农，以城带乡”的发展阶段，已经具备了将基础设施建设和公共服务重点转向农村的基本条件和能力，必须调整国家财政资源和建设资金的投向，由以城市为主向更多地支持农村转变，政府切实承担起为农业和农村发展提供公共服务的责任，为农民充分享改革开放和社会进步的成果创造条件。

　　建立健全覆盖城乡的公共财政体制。应重点抓好以下三方面的工作：

　　一是明确各级政府的职责，建立投入保障机制。农村基础设施建设是各级政府共同承当的责任。当前，由于政府间财权和事权划分不清楚，投入往往得不到保证。对于政府应当承担的农村公共基础设施职责，应根据基础设施的层次性和受益范围，合理界定各级政府的责任。当地方政府因为财力限制，难以提供全国基准水平的公共基础设施和公共服务时，由中央政府给予一定的转移支付支持。在明确各级政府职权与相应责任的基础上，合理界定地方各级收支范围，理顺各级政府间的财政分配关系，使每一级政府所拥有的财权与事权相对称、支出与责任相统一，对中央安排补助投资的地方性项目，要进一步规范相应的管理方法，防止空头承诺配套投资、搞钓鱼工程。由于中西部地区财力较弱，应当降低中西部地区对涉农固定资产投资的资金配套比例。要加大中央财政对中西部地区的支持力度，新农村建设资金的分配、建设项目安排都要向中西部地区倾斜。

　　二是集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务。切实加强与农民生产和生活直接相关的农村道路、水利、能源等中小型基础设施建设。支持农村教育、卫生等社会事业发展。在实行免费农村义务教育的同时，要重视不断改善农村学校办学条件、提高教育质量，建立农村义务教育稳定投入机制。增加政府对农村公共卫生服务的投入，有针对性地解决农村人口的重大公共卫生问题。改善县乡医疗卫生条件，对乡村医生进行培训。

　　三是增强农村社区组织和农民参与农村基础设施建设的积极性和主动性。推进新农村建设，政府不能大包大揽，不能包办代替。要采取“以奖代补”的方式，鼓励农民积极组织兴修水利、修建道路、实施中低产田改造工程等。要把握好有关政策界限，严格控制标准、严格规范，防止为办公益事业再度出现乱收费、乱摊派现象，重新加重农民负担。
　　
　　三、建立覆盖城乡的社会保障和救助体系
　　
　　长期以来，农村实行的是以家庭保障为主、政府、社区适当扶助的制度。改革开放以来，农村在扶贫救济方面取得了很大成就，但总体上看，还未建成比较成形的社会保障制度框架，一些重大类型的社会保障目前仍处于探索阶段。农村社会保障制度发展的现状和特点是：农村最低生活保障制度试点和参保的范围进一步扩大。目前，农村低保人数已达1152万。农村养老保险制度在衰退后重新进入新的探索试点阶段。到目前为止，全国已有31个省、自治区、直辖市的1900个县（市、区、旗）不同程度地开展了农村养老保险工作，5442万农民参保，积累保险基金310亿元，有301万参保农民领取养老金。失地农民和农民工参与社会保障的工作有一定进展。新型农村合作医疗试点进展顺利，已经覆盖我国农村40%多的农业人口。农村社会救助体系建设范围扩展。在特殊困难群体方面，包括“五保”对象、孤儿和流浪乞讨未成年人等，也建立了有关的专门机构和相关援助制度。

　　总体上看，农村社会保障覆盖的人口范围有限，保障水平低，保障项目少，保障具有应急性，缺乏制度化，与构建和谐社会发展的需要相比。与农村居民发展的需要相比，还有较大的差距。农村居民社会保障的内容、范围与城镇社会保障相比差距悬殊。2006年中央“一号文件”明确提出：逐步建立农村社会保障制度，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。这不仅是对近年来各地探索发展农村社会保障制度的肯定，而且对今后加强农村社会保障制度建设提出了新的要求。

　　我国还是一个发展中国家，经济不发达，尤其是农村的社会经济发展水平不高，发展农村社会保障制度，必须从长计议，长远目标是逐步推进城乡社会保障一体化。目前发展的重点在六个方面：

　　一是建立农村最低生活保障制度。建立农村最低生活保障制度。从制度上解决农村人口的基本生存权问题，可以极大地减少和避免因温饱问题解决不当引起的社会问题，有利于缩小城乡间和农民之间的收入差别。从目前情况看，建立农村最低生活保障的时机已经成熟，要加快建立这一制度。

　　二是加快普及新型农村合作医疗制度。目前实行的新型农村合作医疗明显存在补偿不足的问题，农民仍需自费负担高额的医疗费用，化解大病风险的能力低。应逐步增加财政支持力度，提高筹资标准，提高农民的受益程度。

　　三是积极探索农民基本养老保险制度。各地可根据经济社会发展水平，试行低水平、广覆盖的农村养老保险制度。解决农民的后顾之忧。
　　四是加快解决失地农民社会保障。对完全失地的农民，应鼓励加入城镇居民社会养老保险体系。对部分征地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障。

　　五是解决好农民工的社会保障。根据农民工的需求与目前的条件，按照低水平、广覆盖的方针，积极探索多种形式，分步骤地把农民工纳入社会保障体系。所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险。探索建立农民工大病医疗保险。推进将正规稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险体系。

　　六是完善农村社会救济救助制度。“五保户”作为一个特殊群体，在农村社会化养老体系尚未建立之前，对他们进行特殊的眷顾，使他们老有所养是文明社会的一个根本道德义务。要对“五保户”实施“能保尽保”的原则，将其全部纳入农村基本养老体系，实现集中供养。随着义务教育阶段“两免一补”政策的稳步推行，义务教育阶段的负担已逐渐退居次要地位，非义务教育阶段的费用已构成当前农民家庭的沉重负担。解决农村贫困问题，除了实行贫困救济，要完善非义务教育阶段的教育扶助、救助制度，保证农民的子女不因交不起学费而辍学。
　　
　　四、健全农民工合法权益的保障机制
　　
　　改革开放以来，包括在本地从事非农业的劳动力和外出务工的农民工，大约有2亿农村劳动力转入非农产业。从农村劳动力供给的趋势看，新增劳动力的数量已经呈现下降的趋势。农村劳动力总量从1985年的37065万人，增加到2005年的50387万人，年平均增长率为1.5%。80年代后期劳动力的年均增长率在2.5%左右，90年代至今农村劳动力总量的年均增长率维持在1.1%。2002年开始，我国劳动力市场出现了熟练技术工人全面供不应求的现象。2003年以来，东部沿海经济发达地区开始出现普通劳动力短缺现象。2004年这种现象更凸现，特别是在珠三角、闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区，重点地区估计缺工10%左右。2005年用工短缺现象开始蔓延到内陆一些地区。种种迹象表明，我国农村劳动力的供求关系正在从长期以来的“供过于求”逐步转向“既过剩，又不足”。“过剩”是指总量上农村劳动力按劳动力时间衡量仍然是供大于求的：“不足”是指结构上有技能的、青壮年劳动力正在逐步向供不应求转变。根据国务院发展研究中心农村部与中央党校中青班“新农村建设课题组”最近对分布在全国17个省，20个地级市，56县共2749个村（其中东部1151个，中部759个，西部839个）的调查，近一半农村劳动力从事非农产业，其中本地非农就业和外出务工各占一半。已转出的劳动力中近90%都是青壮年劳动力。74.3%的村认为本村能够外出务工的青年劳动力都已经出去了，只有四分之一的村认为本村还有青壮年劳动力可转移。这个比例在东部、中部和西部地区分别为71.6%，76%和。76.4%。赋闲在家的青壮年劳动力全国平均比例为17.8%。分东中西部来看，东部赋闲率最低。为11.3%，中部其次，为20.4%，西部赋闲率最高。为26.1%。由此可见，虽然总体上青壮年劳动力仍存在过剩的现象，但经过二十多年的持续转移，越来越多的地区农村青年剩余劳动力的存量正在被吸纳殆尽。在这种背景下，劳动力市场制度和政策环境将向着有利于劳动者的方向转变。这也正是建立农民工权益保护机制，促进城乡劳动力市场一体化的最好时机。

　　近年来，国家大幅度调整了对农民进城就业管理服务的有关政策，对农民工的社会管理正在向维护权益和服务转变。特别是2006年国务院关于农民工40条指导意见的出台，标志着这方面的政策更加明确。从近期情况看，我国农民外出务工增收形势有变好的趋势。2007年以来国民经济保持快速发展势头，劳动力需求旺盛，用工需求增加，加上国家高度重视农民工问题，农民外出务工环境有所改善，有利于农民打工就业。农民工工资水平呈上升趋势。企业调查显示，2007年企业新招员工的平均工资预计为985元／月，比2006年增加了36元，增长3.8%。农村劳动力转移和农民工工资率的提高，继续成为农民收入增长的重要因素。2006年农民工资性收入对农民全年纯收入增量的贡献率为60%左右。2007年各地进一步落实政策，解决工资拖欠与工资偏低问题，保护农民工合法权益，同时积极推进乡镇企业发展。带动了农民就地就近转移就业和增收。

　　从现实情况看，当前关于农民工的政策和管理制度还没有真正摆脱城乡分隔体制的影响，距离平等就业，形成城乡统一的劳动力市场还有相当的距离：农民工合法权益受到侵害的问题比较突出，工作环境恶劣，劳动强度大，特别是拖欠和克扣民工工资的现象比较普遍；一些城市对农民工的社会管理仍沿用管制式管理的方式，而轻视为农民工提供公共服务：一些地方继续为农民融入城市设置了过高的门槛，农民工进得了城，但留不下的问题仍很突出。打破城乡就业壁垒，实行城乡劳动者平等的就业制度，是统筹城乡发展的的一个关键切入点。重点放在以下四个方面：

　　一是进一步消除对农民进城就业的不合理限制和歧视性规定。在就业培训上，做到城乡劳动力一视同仁，增强农村劳动力在非农产业的就业竞争力。

　　二是加强劳动力市场制度建设。劳动力市场制度建设包括工资形成的市场机制和集体谈判制度，工会作用发挥方式和程度，以及保护���动者的政府劳动立法等。要尽快制定诸如有关民工工资支付的具体法律法规，建立和完善农民工劳动合同管理制度。同时，强化各级工会的功能，提高农民工的组织化程度，发挥其在保护农民工权益方面的积极作用。

　　三是公平对待农民工，逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度。在城市建设和管理方面应当转变观念，对农民工要由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位。要以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，纳入统一的管理和服务，逐步做到权利平等。在住房、交通等城市基础设施的建设上考虑进城农民工的需要，使义务教育、公共卫生等基本公共服务逐步覆盖到农民工。

　　四是允许和鼓励长期进城务工农民尽快融入城市，完成身份的转换。
　　
　　五、建立符合农业特点和农民需求的农村金融服务体系
　　
　　我国城乡金融发展长期不平衡，金融机构对农村信贷资金投放不足的问题长期存在。客观地说，近几年来在农村金融改革方面作出了很大努力，农村金融组织为农民、农业和农村经济发展提供金融服务的状况有了明显改善。2002～2005年间，我国农民人均纯收入从2476元增加到3255元，年均增长10.49%，农林渔牧业总产值从27390.8亿元增加到39450.9亿元，年均增长14.68%，同期金融机构农业贷款余额从6888.5亿元增加到11575.86亿元，年均增长22.68%。农业贷款余额的增长速度大大快于农业总产值和农民纯收入的增长，有力地支持了农业和农村经济的发展。而且正规金融对农村的覆盖率明显提高。但农村经济仍然缺乏足够的金融资源，农户和农村企业仍普遍受到不同程度的信贷约束，同时农村资金又大量外流。根据国务院发展研究中心的一项大型抽样调查，我国农户面临的正规信贷约束非常严峻。正规信贷约束包括：一是有现实的信贷需求，但却不能获得正规贷款：二是虽然获得了正规贷款，但正规贷款的规模小于实际资金需求规模。2001～2004年有现实的借贷需求（即发生过借贷行为）的农户中，没有获得过正规贷款的农户有占41.97%；有借贷需要，且最想从正规金融借款的农户中，没有能够获得正规贷款的农户占到了40，42%。在获得了正规贷款的农户中，35，63%的农户指出正规贷款不能满足资金需求。

　　农村资金大量外流也很严重。农村金融机构的存贷差，基本上就反映了农村资金的流动状况。从1994年开始，农村存款开始超过农村贷款，而且差额不断上升，到2004年更是高达8563，57亿元，1994年到2004年15年间农村存贷差额累计达到40876，52亿元（尚不含乡镇企业存款）。以2005年为例，为农村服务的主要金融机构共从农村转移了1，87万亿元人民币。其中，农村合作金融机构（农信社、农村合作银行及农村商业银行）、农业发展银行及邮政储蓄，从农村吸收了约4，14万亿元人民币存款（农村合作金融机构的全部存款，邮政储蓄存款的65%），同时，向农村提供了约2，96万亿元人民币的贷款（包括农村合作金融机构的所有贷款、农业发展银行的收购贷款），存贷差达1，18万亿元，占吸收农村资金总量的28，5%。其中，农村合作金融机构存贷差1，06万亿元，占89，8%，邮政储蓄吸收农村存款约8839亿元，绝大部分存放央仃。

　　多项农村金融改革措施的实施将使2007年成为未来农村发展的一个重要而关键的年份。第一，银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策施行后，目前三类新型农村银行业金融机构均已成立。这三类机构分别是村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。第二，农业银行和农业发展银行改革开始提速。中央明确提出农业银行改革的基本原则是：坚持面向“三农”、整体改制、商业运作、择机上市。第三，由人民银行推动的小额信贷公司运转状况良好。截止到2006年底，试点中的5省7家贷款公司，贷款余额8778，82万元，累计放款1，2亿元。贷款利率在11%～28%，个人贷款约占83%，农户贷款接近一半左右。

　　这些措施大大推进了农村金融改革步伐，但受多种因素的影响，总体上看，目前农户和农村中小企业“贷款难”的状况仍然改变不大。农村金融不同于城市金融，农村金融机构面对的是分散的小规模农户和大量的农村中小企业。农民和农村中小企业对金融需求一般具有期限短、频率高、数额小等特点，金融机构对其服务的交易成本比较高。农村信贷市场信息不对称现象相对于城市工商贷款而言更为突出。城市工商业贷款中使用的传统意义上的抵押品，在农村严重缺乏等。农业经营受自然和市场影响具有高风险性，使得农村金融机构的运作存在高风险性。因此，农村金融服务的特殊性决定了农村金融机构必须进行金融产品和服务方式的创新。在实现自身可持续经营的同时，有效满足农村金融服务。

　　建立符合农村特点的农村金融体系，最重要的举措是引入竞争机制。随着各大商业银行纷纷从农村地区撤出，应适当放松市场准入管制，允许新设机构进入农村金融市场，特别是在兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织方面要迈出更大的步伐。现阶段。农信社在经过新一轮改革后，组建了一批农商行、农合行和县联社，在省一级成立了省联社，实力大大增强，要切实提高对农户的服务覆盖面。农业银行在贯彻商业化经营原则的前提下，如何真正把面向“三农”作为自身发展的战略而非仅仅是改制的口号，是其在改革过程中必须解决的问题。农发行要进一步转变经营机制，拓宽业务范围，积极探索农村开发性金融的新路子。银监会放开农村金融市场准入后，新生了一批村镇银行、贷款子公司和信用合作组织，这些金融组织虽然现在还比较小，但它们没有负担，前景看好，要加大对这些新生农村金融机构的支持力度。

　　应当看到，如何形成城乡一体的物权体系，完善担保物权法律制度，保障农村金融体系安全有效运行，这方面还没有破题。在现行信贷政策条件下，担保抵押资产是否充足，是决定银行贷款的主要条件。由于农户和农村中小企业的经营场所、产品和经营周期的特殊性，因此在涉农融资中往往不能提供有效的抵押担保，严重制约了信贷的获取。当前农村贷款难问题突出，其根本原因在于农户和农村中小企业难以找到有效的贷款抵押资产，贷款担保难。农地抵押并非土地私有制的产物，农民拥有土地使用权也可以进行抵押。坚持农地集体所有制原则，抵押仅限于农地的土地使用权，并且不改变农地用途和性质。通过土地使用权的抵押，农户可以获得较长期限的融资，能较好地满足农户尤其是规模农户和农村中小企业的长期性资金需求。允许农地抵押利远大于弊。建立农地抵押担保制度需要在法律框架上有所突破。要尽快修改《土地管理法》、《担保法》、《农村土地承包法》等法律中有关不利于农地有效、正常抵押担保部分，使农民真正享有包括使用权、收益权、处置权（含抵押、继承权）在内的土地承包经营权。
　　
　　六、健全保障农民土地权益的长效机制
　　
　　由于推进农村税费改革，由农民负担问题引发的社会矛盾得到了很大程度的缓解，土地问题已成为当前新农村建设中不容回避的一个突出的问题。土地问题仍然是我国“三农”政策的核心问题，建立保护农民土地权益长效机制是新农村建设的一项重要制度性建设。应从以下三方面健全保障农民土地权益的长效机制：

　　一是依法保护农民的土地承包权。2000年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》用法律形式稳定了农村土地承包政策。在承包期内，农民拥有法律赋予的长期而又稳定的土地承包经营权，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整农民的承包地，不得假借少数服从多数强迫农民放弃或变更土地承包经营权，不得违反农民意愿强行进行土地流转。调查显示，中共关于稳定农村土地承包关系的政策总体上落实相对较好，第二轮承包以来全国平均仍有12，5%行政村进行过土地调整，东部调整的比例最高，达到了15，6%，中部为11，3%，西部为9，2%，其中，浙江、内蒙古等地土地调整比例较高，分别达到45，5%、36，1%。在调整土地的行政村中，85，1%村为1～2次，其中1次的比例为54，5%，2次的比例为30，6%；调整时间3年和5年为主，分别为24，5%和55，1%。

　　稳定和完善农村土地承包关系，是农村政策的基石。《农村土地承包法》等有关法律和政策。对土地承包的条件和程序、发包方与承包方的权利义务、承包经营权的流转方式和原则等进行了严格规定。必须加强执法监督，对随意改变土地承包关系、强迫农民进行土地流转、随意变更土地承包合同、侵害农民土地承包权益的违法行为，要坚决依法纠正。

　　在坚持土地承包关系长期不变和尊重农民意愿的前提下，要从各地经济社会发展的实际出发，积极探索建立“依法、自愿、有偿”的市场化的土地承包经营权流转机制。农村土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式，不得以少数服从多数为由强迫农户流转。土地流转收益全部归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留侵占。

　　二是健全对被征地农民的公平合理补偿机制，征地制度存在的主要问题是：征地补偿办法不合理，征地范围过宽，征地程序忽视农民意愿，失地农民的长远生计缺乏保障。根据国务院发展研究中心课题组对北京、江苏、山东、四川四省市范围内4个县（市、区）、13个乡、39个村的1100多户失地农民的访谈，按照普遍采用的人均耕地0，013公顷的标准计算，69，5%的家庭属于失地农户。55，4%的农户家庭完全失去了土地。征地后仍有39，8%的劳动力从事农业生产，集中于山东和四川的半失地家庭。31，5%转向二、三产业。28，6%成为无业人员或年老赋闲。农民失地后大量转向二、三产业，但拥有稳定工作的人群并没有明显增加。征地后家庭收入增加的家庭为770个，占被调查家庭的73，75%，收入不变的31个家庭，占2，97%，收入减少的243个家庭，占23，28%。总体而言家庭收入普遍提高。四川和山东两地征地后家庭收入减少的农户接近四成。而北京征地后收入减少的相对较少（17，41%），苏州几乎不存在这一情况（1，44%）。征地后生活水平的变化，农户的自我评价显示：26，55%的家庭征地后生活明显提高，39，87%有所提高，20，99%没有变化，6，75%有所下降，5，84%明显下降。总体而言，征地后生活水平降低的农户占12，59%。

　　征地制度改革最应该关注的是失地农民的心声，从满足农民诉求出发，土地制度和政策改革才能取得广大群众的支持。对于目前的土地政策改革方向，农民的最大希望是提高土地补偿的标准。在调查中，85，75%的农户耕地被征后用于开发性项目或商业性用地，修建厂房或进行房地产开发；纯公益性用地比例为7，19%，主要用以兴办学校、政府办公用地；城市基础设施建设用地比例为7，07%，主要用于修路。如此高比例的土地用于商业性用途，土地价值得到提升，而农民获得的补偿在土地出让价值中仅占非常小的比例。农民对提高补偿的要求非常迫切。要加快改革土地征用制度，确保被征地农民得到公平合理得补偿和安置，生活水平不下降，就业有出路，长期生计有保障。要对土地征用做法作出必要的改进，特别是对“公共利益”作出明确的法律界定，以使其更符合现代市场经济的需要。要改善征地的程序，保证农民的知情权和参与权。

　　三是依法维护农民宅基地权益。农村宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的一项重要权益，尤其是在经济发达地区和城市郊区具有很高的经济价值。在当前推进新农村建设过程中，一些地区在进行宅基地置换和引导农民集中居住方面进行了探索。各地引导农民集中居住的几种主要模式；第一种是建设农民集中居住小区。经考察的江苏昆山市，已经开始建设的农村新型社区已达60家，规划总用地面积1417，27公顷，规划总建筑面积1735万平方米，预计安置拆迁农户68817户，占到了全市农村总户数的一半以上。第二种是引导农民进小城镇居住。上海金山区每个镇都保留了一个农民动迁小区，已经有近9万农民迁入小区居住。第三种是引导农民新建住房向新规划的区域内集中，然后逐步退出原居住点。引导农民集中居住是对农村居民的住宅布局进行空间概念上的重新调整，变零乱分散为集中有序，变自然形态为规划形态，变土地零散使用为集约使用。其效果有：第一，节约土地，集约高效利用土地资源。根据调查推算，在农村居住用地面积中，住宅约占40%，庭院约占60%。作为传统的和主要的居住方式的庭院，其节约潜力相当可观；而在村落中还有一些未被利用的空间，也占相当比重。第二，节省投资，有利于基础设施及公共服务设施集约配套。第三，增加耕地，为农业生产创造有利条件。上海市金山区2个宅基地置换试点村就可以增加耕地164公顷。第四，为建设用地腾出空间。浙江省余姚市近年来通过宅基地整理引导农民适度集中居住，共整理置换农村宅基地312公顷，约占年度建设用地指标一半左右。上海市通过宅基地置换可以节省50%以上的土地，从而为寸土寸金的上海经济社会发展提供争取新的发展空间，苏州工业园区通过农民集中居住节约土地达14平方公里，按目前园区每平方公里超过17亿美元的投资强度算，相当于为250亿美元投资腾出了发展用地。第五，方便生活，进一步提高了农民生活质量。

　　从开展引导农民集中居住地区的实践看，有几个重要问题需要加以重视；一是存在片面扩大建设用地来源倾向。一些地方开始以集约利用土地为名，大力推进农民集中居住，然后将节约出的土地置换为建设用地指标，出现了为满足城市用地的需求而扩大农民集中居住的倾向。以扩大城市建设用地规模为动机让农民集中居住，容易造成侵犯农民的宅基地权益。二是对农民房产、宅基地补偿不到位。在引导农民集中居住的过程中，普遍存在对农民房产、宅基地补偿不足的问题，主要表现在：只给予农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿，对超出的面积仅仅按成本价补偿，有的甚至不给予补偿；对宅基地不给予补偿，或只给予“合法确认”面积补偿；补偿标准偏低，农民得到的补偿与同类同地段的商品房价格相比，与土地拍卖出让的价格相比，差距悬殊。

　　应看到，我国农村居民点布局总体上基本合理，要坚持“大稳定、小调整”原则，不宜大拆大建。农村居民点布局调整是一个自然的渐进过程，不能违背经济社会发展规律，急于求成。不能片面为了满足城市用地的需要而开展农村居民点调整。在农村居民点布局调整中，要保障农民的知情权和参与权，切实保障农民的宅基地合法权益。