培育和发展社会组织的意义和思路

中国社会学会会长 郑杭生

　　1998年—2006年我国社会团体和民办非企业单位数量变化柱状图

　　（资料来源：中华人民共和国民政部网站）  数量（万个）

　　●社会组织既能在一定程度上弥补政府失灵，又能在一定范围内弥补市场失灵，在构建社会主义和谐社会中具有不可替代的作用和独特优势。 

　　●构建社会主义和谐社会的提出，使社区建设成为全国范围的实践，各地在探索中逐步形成了各具特色的社区民间组织发展思路。

　　健全社会组织是社会建设的重要内容之一。对于社会建设，可以从正向和逆向两个维度来理解。从正向说，社会建设就是要在社会领域或社会发展领域建立起各种能够合理配置社会资源和社会机会的社会结构和社会机制，并相应地形成各种能够良性调节社会关系的社会力量和社会中介；从逆向说，就是要不断研究社会矛盾、社会问题和社会风险的新表现、新特点、新趋势，创造能够妥善处理社会矛盾、社会问题和社会风险的新机制、新实体、新主体。这里，社会组织就是一种必要的能够合理配置社会资源和社会机会的社会结构和社会机制，是能够良性调节社会关系的社会力量和社会中介，也是一种必要的能够妥善处理社会矛盾、社会问题和社会风险的新机制、新实体和新主体。

　　发展社会组织的必要性和必然性

　　社会组织存在和发展的必要性和必然性在于，它既能在一定程度上弥补政府失灵，又能在一定范围内弥补市场失灵；既能减少政府成为社会矛盾焦点的概率，又能较好处理市场不能或无力处理的问题和矛盾。相对于政府行政运行，社会组织的运行方式能够降低社会管理的成本；相对于市场调节，社会组织的调节方式能够更好地保证社会公益的目标，从而也有利于把社会公平正义落到实处，让广大人民群众共享发展成果，更好地弥合分歧、化解矛盾、控制冲突、降低风险、增加安全、增进团结。在这个意义上，培育和发展社会组织的过程，正如整个社会建设过程一样，是一个制度创新的过程。

　　社会组织存在和发展的必要性和必然性还在于，在当前社会日益分化多样和流动速度加快的过程中，迫切需要有多种形式对社会成员和社会群体进行有效整合，以理性、合法的方式，反映并满足他们在经济、政治、文化、社会生活多方面的需求，实现社会需要的组织化。社会组织就是在这种客观要求中应运而生的，它在构建社会主义和谐社会中具有不可替代的作用和独特优势。

　　社会组织所以能起到这样的社会作用，是因为它在总体社会结构中具有独特的地位和组织属性。社会组织作为社会的第三部门，相对于第一部门政府组织来说，是非政府组织；相对于第二部门市场组织来说，是非营利组织。因而，民间性、公益性、自治性成为社会组织的基本组织属性和特点。这样的社会作用，正是这些基本属性在其实际运作过程中正确展开和发挥作用的结果。从这里可以进一步理解，党的十七大报告提出“重视社会组织建设和管理”，把培育和发展社会组织纳入社会建设和社会管理的重要内容，对推进我国社会的制度创新、政策创新，对社会组织的健康发展，都是至关重要的。

　　促进社会组织健康发展的思路

　　理清促进社会组织健康发展的思路，有必要了解我国社会组织发展历程的特殊性，即它经历了“自上而下”和“自下而上”两条途径。我国社会组织的发展，走了一条政府组织（GO）—有政府背景的非政府组织（GONGO）或半官半民的社会组织—非政府组织（NGO）的途径。这条途径现在还在继续，而且由半官半民的社会组织到真正意义的社会组织的过程，还要经过很长时间才能完成。完成这个过渡就是逐步增强自治性，逐步减少行政性。我国一些全国性的社会组织，基本上就是这样形成和发展的。这与西方国家社会组织发展经历是很不一样的。

　　近年来，随着社会重心日益下移，情况又有了变化。构建社会主义和谐社会的提出，使社区建设或者说和谐社区建设成为全国范围的实践。这样，在自上而下发展社会组织的同时，自下而上地发展和扶持社会组织，就成为推进社会组织发展的重点。这对我国社会组织的发展具有基础性的意义。可喜的是，这一过程在许多地方取得了实质性的进展。社区建设搞得好的地方，社区民间组织发展进入了各方重视、有制度可依、实质性壮大、作用得到更好发挥的阶段。各地在探索中逐步形成了各具特色的社区民间组织发展思路，主要有以下几点：

　　为社区民间组织正名，提高其认知度。针对社区民间组织社会认知度低、在政府部门内部认可度也不高的情况，一些地方进一步厘清社区民间组织的内涵性质、业务范围和目的宗旨，厘清社区民间组织与社会工作者之间的关系、与社区建设的关系以及社区民间组织在构建和谐社会中的作用等，进一步统一认识。同时，广泛宣传社区民间组织在发展社区公益事业、提供社区服务、满足居民需求、创建文明城市等方面不可或缺的作用，营造培育发展的良好氛围。名正而言顺。在为社区民间组织正名之后，其他事情，包括制度建设问题，就好办了。

　　实行分类管理，努力使社区民间组织的培育走向制度化。针对目前社区民间组织存在结构不合理、发展不平衡、活动不规范等问题，有的地方提出“规范活动类、做实维权类、发展慈善类、壮大服务类”的分类指导和培育的原则：对活动类民间组织重点是规范，按照科学管理、高效规范的要求，加强指导服务，提高备案率，使活动开展做到正常、规范；对一些维权类组织重点是做实，通过督促、检查和运作机制的探索，确保经费来源、作用发挥、名副其实；对慈善类和公益服务类组织，则通过奖励、委托、补贴或购买服务等方式，重点扶持，努力增点扩面。有的还将探索建立社区民间组织发展专项基金���为民间组织发展提供长期、稳定、充足的资金来源。

　　提供发展平台，努力使社区民间组织发展壮大、发挥作用走向制度化。各地对基层民间组织，重培育发展，更重作用发挥。衡量作用是否发挥，不同地方提出了不尽相同的标准。例如，有的地方是“四看”：一看是否发挥了扩大社区居民参与的作用，二看是否发挥了繁荣社区服务的作用，三看是否发挥了承接政府事务的作用，四看是否发挥了协调内部利益、维护自身合法权益和合理反映成员诉求的作用。这些作用的发挥需要平台。一些地方通过制度性的规定，较好地提供了这样的平台。例如，就上面第三个作用来说，有的地方规定，政府工作进社区要交给相应的民间组织来承接，而不是直接交给居委会，从而大大促进了社区民间组织的发展壮大和作用发挥。

　　提供配套支持，努力形成共同推动社区民间组织发展的良好环境。社区民间组织并不是孤立存在和发展的，它时刻都在与各种政府组织、社区内的企业组织发生这样那样的关系。因此，各地还进一步做了几项配套的制度建设工作：一是探索建立委托授权机制，对照行政许可法，明确政府事务移交的内容、程序和方式。二是建立合作联动机制，使基层民间组织与社区其他组织平等沟通、协商合作，推进社区治理多元化。三是建立对基层民间组织的评估监管体系，明确谁来监管，解决监管的主体问题；明确监管什么，建立民间组织的评估指标；明确怎么监管，完善监管的方式和渠道。

   《人民日报》 ( 2007-11-24 第07版 )