风险社会背景下福利国家的合法性及危机

张奇林 张兴文

本文发表于《广西经济管理干部学院学报》2010年第2期

摘要：文章以风险社会为背景，分析了福利国家的合法性及危机，认为福利国家有着坚实的合法性基础，能够适应风险社会条件下民众的需求。但是风险社会的深化给福利国家带来了深刻的制度危机，威胁着福利国家的合法性基础。福利国家需要适应新的社会条件，以新的发展来化解自身危机。

关键词：风险社会；福利国家；合法性；危机

随着现代性和全球化的快速推进，人类社会在飞速发展的同时，也面临着不断膨胀的风险，可以说人类已经进入了一个风险社会。在风险全球化的条件下，福利国家制度在防范和化解人类全球化风险，提高人类生活质量，带给人类幸福等方面仍然起着非常重要的作用。但风险的转换也使福利国家面临前所未有的危机。如何认识风险社会背景下福利国家的合法性及其危机，不仅有助于应对风险社会的挑战，而且也从另一个角度回应了关于福利国家向何处去的争论。

一、风险社会背景下的福利国家合法性

德国社会学家乌尔里希·贝克面对全球化带来的深刻变化，把现代社会的风险同现代性和全球化问题联系起来，提出了风险社会理论。他认为，人类正生活在一个“风险社会”之中，“作为一种社会理论和文化诊断，风险社会的概念指现代性的一个阶段；在这个阶段，工业化社会道路上所产生的危险开始占主导地位。”①比较工业社会与风险社会的最大差异，贝克用一个对比来说明，前者的“推动力可以概括为这样一句话：我饿！”②而后者的“驱动力则可以表达为：我害怕！”。③风险社会理论正是在反思现代性的基础上提出的关于工业社会的诊断、批判和重建的社会理论。

与工业社会相比，风险社会具有以下特点：（1）风险的复杂性和多样性。随着人类现代化的不断发展，人类社会已经建立在一个科学理性和技术理性的基础之上，而正是人类的科学和技术缔造了风险社会。现代风险不仅来源于自然，更多地是人为风险。例如知识技能的缺乏往往就是失业和贫穷的源头之一。（2）风险的隐蔽性。由于人类活动的复杂性和高度的信息化、技术化，其携带的风险往往是潜在性的，隐蔽得很深。由于风险隐藏得很深，难以预知，因而风险有时会突然发生，令人猝不及防。例如2008年的世界经济危机，银行信贷风险在金融衍生产品的层层包装下，不断扩大，终而导致华尔街金融风暴。（3）风险的快速传递性。人类生存在同一个地球上，世界经济全球化使得风险可以很快传递到世界的每一个角落。20世纪以来的几次资本主义经济危机的发生方式，充分表现出世界各国无法在现代风险社会中独善其身，任何一处风险的爆发，都有可能快速地传播到世界各地。（4）风险可能的平等性。风险社会里，风险分配有其特定的逻辑，面对不断恶化的环境，我们很难说有哪一个人群不会被影响。在这一点上，风险社会也区别于工业社会。（5）风险后果的不平等。世界范围内的平等风险状况并不意味着风险产生的后果或者说损失是平等的。由于不同人群的阶级地位、财富多寡、生存环境等因素的差异，应对风险的能力则千差万别。在风险分配的场域里，存在着“马太效应”。越是贫穷的人群，其生存环境越恶劣，风险的不确定性也就越多，造成损失的相对程度也越大。

现代社会进入风险社会后，关于福利国家的讨论一直未有停止。站在新的时代背景前，重新审视福利国家的合法性问题显得很有必要。哈贝马斯认为，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认。④如果说，一项社会政策或制度面临着合法性危机，则意味着它不能给公众带来价值满足，从而失去公众的认可。作为一种制度安排和国家形态，福利国家的合法性包含着公众对该制度的价值认可。我们认为，在风险社会背景下，福利国家的合法性依然存在。

首先，福利国家是一个主权国家在应对社会风险的条件下建成的。社会福利的大发展时期是从工业革命之后开始的。如果说传统的济贫和慈善主要建立在社会伦理基础之上的话，那么以社会保险为核心的福利国家制度则更多是防范社会风险，是风险防范措施的制度化和常态化。工业革命后，由于机械化程度的提高，专业分工的细化，工人的伤残、职业病以及退出劳动力队伍等风险，造成劳工的贫困，社会贫富分化问题严重。德国最初建立社会保险制度的重要原因是要解决当时面临的严峻的劳工问题，需要通过相应的制度安排全面提高劳工待遇，为劳工提供必要的社会保护。进入风险社会后，福利国家经济增长放缓，持续的高失业率、人口老龄化危机、家庭结构核心化等新变化带来了新的社会风险，同时经济全球化将风险扩散到全球，人类面临着更大的不确定性。个人在面对诸多风险时却显得无能为力。团结起来，以集体的力量共同应对强大的社会风险，使个人风险通过社会保险以至社会福利来化解和预防，这种理念即使在个人主义盛行的时代也从未丧失过合理性。

其次，福利国家的实践传统依然存在。⑤在当今大多数福利国家，国家介入弱势群体的福利供给和服务提供有着悠久的历史。以英国为例，早在工业革命之前，英国的教会在济贫和收容流浪人员等社会救济方面承担着主要的功能。但在工业革命以后，社会经济快速发展的同时，贫富分化进一步加剧，产业工人的失业、伤残和患病无力医治等问题日益严重。对于这些问题，仅依赖宗教组织已不能从根本上解决。社会普遍认为政府应该承担起缓解贫困，维护社会秩序的责任。因此，自16世纪后期开始，英国政府逐步加大了对贫穷的干预力度。而1601年英国《济贫法》的出台更标志着国家全面干预济贫事业的开始。30年代大危机后，凯恩斯主义的盛行推动了福利国家的广泛建立。虽然20世纪70年代的石油危机使人们开始反思福利国家面临的困难和福利提供方式，但是人们很难想象一个没有国家干预的福利社会会是什么样子。

再次，福利已经成为一种不可或缺的社会权利。“社会权利的最初起源是地方性共同体和功能性组织的成员资格，后来又得到《济贫法》和一个由国家设计但由地方管理的工资管制体系的补充，后者后来逐渐取代了前者。”⑥战后西方经济发展的黄金时期，许多国家纷纷宣布建成福利国家，普遍提高了国民福利待遇，国民生活水平大幅提高，以至于英国著名学者马歇尔（T．H．Marshall）在评价福利国家的发展状况时说道：“20年前，⑦福利国家还是一桩新奇之事，……但在今天，它已成为理所当然的东西了。”⑧随着福利国家的建立，福利权已经成为一种社会权利，是现代公民权的一部分。

最后，福利国家具有深刻的理论渊源和思想基础。圣西门、傅立叶等人肯定国家在福利分配中的作用，主张国家应该统一各个生产者的生产活动，以满足社会最大多数人的需要，从而实现社会公平正义。19世纪德国新历史学派认为，劳资冲突、社会贫困等问题不能完全依赖市场的“自发”调节而得以解决，主张国家必须以最终责任者的角色来出面组织社会福利的供给，并应该对经济发展负责，对社会稳定负责，自由与权威并非对立，而应该是统一的。以功利主义哲学为基础的福利经济学从收入的边际效用递减规律展开分析，认为社会福利的大小不仅取决于国民收入的大小，也取决于国民收入在社会成员中的分配情况，因而主张政府在税收和转移支付方面进行干预，以实现社会福利的最大化。后来的福利国家正是在这些理论渊源和思想基础之上建立起来的。

随着世界经济和风险社会的全球化，福利国家在提供社会福利和社会服务方面的作用显得日益重要。作为单个个体，人们需要国家提供一系列的公共服务，从而免于在强大的社会风险中陷于贫困和无助。作为国家干预的一个方面———虽然关于政府与市场的争论依然很激烈———福利国家依然在人们生活中起着不可或缺的作用，从而依然具有其合法性。

二、风险社会视角下的福利国家危机

虽然福利国家依然在社会生活中扮演重要的角色，但是随着风险社会的深入发展，特别是自20世纪70年代石油危机以来，福利国家面临着深刻的危机。

福利国家的危机主要表现在以下几个方面：第一，普遍的社会福利和高福利制度使得政府规模庞大，效率低下，影响了公共服务提供质量。根据公共选择理论，政府也是理性人，政府失灵现象是普遍存在的，政府对福利的介入越多越广泛，政府失灵的风险也就越大。庞大的公共部门造成了对某些服务领域的垄断，扭曲了市场竞争和效率。第二，普遍的高福利使得政府财政负担沉重，并带来许多相关的经济问题。庞大的财政支出主要由高税收来支撑，这一问题以北欧福利国家尤为突出。2003年芬兰的社会支出中与社会保护相关的福利支出为386亿芬兰马克，占当年国内生产总值的26．9％。瑞典政府则将46％的国民生产总值用于维持福利支出，这一比例居世界之首。⑨高税收造成福利国家经济活力不足，国家竞争力下降的局面，在西方发达国家经济发展速度下降的背景下，导致失业和贫困问题加重，结果福利的刚性作用又反过来迫使福利支出水平提升。第三，普遍的高福利加上失业者的增多，形成了福利依赖群体，出现“养懒汉”的现象。福利制度的设计要注意规避道德风险，但是，高福利往往又是道德风险的诱发因素。“养懒汉”现象，正是高福利保障使部分人群有条件掩盖自己的工作能力和工作热情，而选择福利援助来保障生活。可见，福利国家的社会风险在经济危机、财政危机、贫困失业和福利国家制度本身的相互作用下不断增多和加重。

西方福利国家出现福利危机，并且有不断加剧的趋势，问题主要来自制度风险和风险社会的深化。

首先是福利国家本身的制度风险。福利制度具有刚性特征，而且随着社会的发展，社会福利成为人们的一项权利，而不是政府的施舍。庞大的福利国家一旦建成，就会促使国民对福利国家形成强烈依赖，从而，福利国家就像雪球一样，越滚越大。随着一系列制度的实施，制度的风险也日益显现。以财政为前提的国家主导的机制天生就具有财政风险。财政收入规模决定于国家经济的发展状况，财政收支又同时影响着经济的发展。而福利的刚性使得福利支出水平面临不断提高的压力。因而一旦国家经济停滞不前或者财政收入的增长不足以满足福利支出的增长，福利国家制度就会面临严重危机。与此同时，福利国家面临难以协调的公平与效率问题。社会福利支出很难在增进社会福利和保持人们工作热情、在经济效率和社会公平等等关系中求得平衡。另外，对福利国家中政府责任的强调，长期忽视其他合作力量的作用，使得福利国家的合法性受到质疑。随着福利国家财政危机和大规模就业危机的加深，人们开始重新认识福利提供的模式。20世纪70年代新公共管理运动和公共服务社会化思潮的兴起，推动福利国家进行改革。

其次是风险社会的加深。随着现代化和全球化的深入发展，“人类生活在文明的火山上”。⑩风险社会为福利国家的运行增加了诸多风险。

第一，西方发达国家经济增长速度下降甚至出现停滞并引发的就业危机是福利国家危机的主要原因，加上社会福利支出的刚性提升，更加凸显了制度的不平衡性。“二战”之后，特别是20世纪60年代以来，社会福利支出在国家预算和国民生产总值中的比重上升加快，并成为长期趋势。而且，即便在各国普遍削减福利开支的福利改革中，社会福利开支的绝对数额也没有出现过下降。

第二，世界经济的全球化和区域经济一体化的快速发展，给福利国家带来巨大的冲击。世界经济的全球化和区域经济的一体化带来的在国际贸易、世界金融和跨国公司等领域的深刻变革，使得各民族国家的社会经济政策日益受到全球或区域体系下的共同体制的影响。全球化和区域一体化使得各民族国家的边界日益模糊，共同的市场使得民族国家在本国范围社会政策的独立性和自主性大大减弱。当政策选择和制定无法完全自主决定时，各民族国家所面临的国内外不确定性自然就会增大。劳工工资水平、包括社会保障税在内的企业税收负担水平、养老基金的投资等等与福利国家制度密切相关的政策都将面临更大的不确定性或社会风险。

第三，人口老龄化、分工专业化、家庭核心化等等社会变迁因素的影响，也给福利国家带来压力。人口老龄化危机，不但增加了养老金制度的运行风险，而且不断攀升的医疗费用也会给社会带来更高的养老费用。分工专业化是现代知识经济发展的必然结果，这使市场对劳动者的知识、技能的要求越来越高，人们面临因知识技能缺乏而失业的风险也就越来越大，这要求福利国家注重教育和职业培训的投入。家庭核心化的结构变化，带来的是人们应对风险能力的进一步弱化，家庭、邻里的互助保障功能弱化，社会成员只能更多地通过经济的、社会的方式来分散风险，求得生活保障。

三、福利国家的发展和改革方向

福利国家虽然经历着危机，但是，人们无法想象没有福利国家的世界会是什么样子。可以说，在可预见的将来，福利国家是不会消失的。但是随着福利国家的危机的扩展，势必会影响福利国家提供社会福利的方式，进而影响民众对福利国家的价值认同。因而，为了维护福利国家的合法性，提高福利供给的水平和效率，改革目前的福利国家体制是必需的。正如奥菲认为的，福利国家的政府管理本质上是一种危机管理，而福利国家进行危机管理所需的财政资源、行政理性和合法性资源得不到保障，使得危机管理本身变得具有危机倾向了。有关福利国家的发展和改革方向我们可以从以下几方面进行思考：

第一，强调转换社会福利观念，提高风险意识，建立与风险社会相一致的社会福利制度。为应对风险社会的冲击，国家的社会政策应该针对风险特性，以提高个人或者群体的风险意识和危机应对能力为主要目标。而保障每位公民的教育权利和帮助每位劳动者获得工作岗位无疑是应对现代性风险的核心要素。现代化条件下，唯有教育才能使新生劳动力获得现代工业劳动者必备的素质，只有帮助劳动者就业，才能使其自立。布莱尔在他的“第二代福利思想”中指出，社会福利不仅仅是社会发展的安全网，更应该成为助人成功的跳板。社会福利应该要使个人、家庭和社会团体足以应对这个变化的世界，使之能够独立而不需要社会的救济。福利要给生活在这个充满不确定的世界中的人以机会和安全。

第二，重新界定政府机制与其他机制的关系，引入多方主体，实现福利多元主义。这是对政府失灵的一种补救性措施，也是对政府失灵风险加上多重保险。虽然在现代社会福利的提供方面，市场、家庭、社区、志愿组织等主体从未达到政府角色的重要程度，但是正如吉登斯所指出的，“政府、国家同市场一样也是社会问题的根源……一个强大的市民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系都是必要的”。但要引起注意的是，提倡福利多元主义并不意味着政府就应该完全退出社会福利领域，事实上政府必须承担起社会福利提供的主要责任。如上文所述，市场失灵要求政府机制校正，家庭核心化正是导致社会福利需求的一个重要来源，社区和志愿组织的影响力都只局限在所在的狭小区域或领域，我们寻求的应该是以政府为主导，多元主体互为补充的福利提供格局。只有在相互补充和合作中，才能将各社会福利主体的行为风险减少到最小程度。

第三，从防范制度风险的角度出发，合理确定福利提供水平，保证民族国家内的经济和社会活力。适度的社会福利水平不仅能保障人民的生活，还能提高社会消费水平，增强经济增长动力。而失度的福利水平会扭曲支出结构，给经济发展带来风险。二战后福利国家的发展历程（从繁荣到危机）表明，福利供给与社会经济之间存在着很强的关联性。福利国家制度必然是建立在一定的经济发展水平之上的，福利制度和福利水平要与社会经济发展水平相适应，社会经济发展水平从根本上决定着福利国家的发展。福利国家的改革应该寻求经济发展与社会福利整合协调的改革路径，形成均衡而完善的福利体制，以规避高福利带来的制度风险。

第四，全球化背景下，福利国家需要有超越民族国家的国际合作机制。随着世界经济全球化和区域经济一体化，全球政治经济文化交流、人员流动等空前频繁并日益加快，民族国家的界限已经日益模糊。一方面，各民族国家间不平衡的福利制度，给高福利国家经济带来严重冲击，甚至威胁到福利国家制度的合法性基础。另一方面，由于跨国公司的发展和人员的跨国流动，一国的福利制度的外溢性明显加强。公共产品的外溢性要求更高一级的政府承担费用，但是国际社会没有超越民族国家主权的政府，“只有把民族国家的社会福利国家职能转让给能够在一定程度上弥补跨国经济缺陷的政治共同体，才能在迄今的水平上履行这种职能。因此，人们首先关注跨国机构的设立。”

任何社会制度的变迁，都应结合时代特征和现有条件进行考察，不断对社会问题自身进行深入分析。将全球化条件下的风险社会及其治理同福利国家的危机和发展问题联系起来，或许能帮助我们解读和研判福利国家发展的可能趋势。

注解

①［德］乌尔里希·贝克等．自反性现代化．商务印书馆．2001．10－11．

②［德］乌尔里希·贝克．风险社会．南京：译林出版社，2004．57．

③［德］乌尔里希·贝克．风险社会．南京：译林出版社，2004．57．

④［德］哈贝马斯．现代国家中的合法化问题：交往与社会进化．重庆出版社1989．184．

⑤汪华．论“福利国家”产生的实践传统与理论渊源．改革与战略．2008．12．

⑥［英］T．H．马歇尔安东尼·吉登斯等．公民身份与社会阶级．江苏人民出版社．2008．18．

⑦即1945年。

⑧转引自：郭忠华．资本主义困境与福利国家矛盾的双重变奏．中山大学学报（社会科学版）．2007．5．

⑨穆怀中．社会保障国际比较．第二版．北京：中国劳动社会保障出版社．2007．183．

⑩［德］乌尔里希·贝克．风险社会．南京：译林出版社．2004．13．1973－75年经济危机后十年欧美国家社会支出的年平均增长率为3．4％，尽管比之前15年的年平均增长率6．5％下降了近一半（Neil Gilbert，Paul Terrell著．黄晨熹等译．社会福利政策导论．华东理工大学出版社．2003．48），但仍在增长。

周弘．福利国家向何处去．社会科学文献出版社．2006．208．

郭忠华．从危机管理到管理危机－－奥菲对福利国家政府管理的分析．武汉大学学报（哲学社会科学版）．2008．1．丁建定．布莱尔政府的社会保障改革．国际论坛．2004．1．

［英］安东尼·吉登斯．第三条道路及其批评．北京：中共中央党校出版社．2002．29．赖春华，左停．经济发展与社会福利：从对立到整合．华东经济管理．2007．2．

［德］尤尔根·哈贝马斯．超越民族国家？———论经济全球化的后果问题．马克思主义与现实．1999．5．

［参考文献］

［1］［德］乌尔里希·贝克．风险社会［M］．北京：译林出版社．2004

［2］［德］乌尔里希·贝克等．自反性现代化［M］．北京：商务印书馆．2001．

［3］［德］尤尔根·哈贝马斯．现代国家中的合法化问题：交往与社会进化［M］．重庆：重庆出版社1989．

［4］［德］尤尔根·哈贝马斯．超越民族国家？———论经济全球化的后果问题．马克思主义与现实．1999，5．

［5］［英］T．H．马歇尔安东尼·吉登斯，等．公民身份与社会阶级

［M］．南京：江苏人民出版社．2008．

［6］周弘．福利国家向何处去［M］．北京：社会科学文献出版社．2006．

［7］汪华．论“福利国家”产生的实践传统与理论渊源［J］．改革与战略．2008，12．

［8］丁建定．布莱尔政府的社会保障改革［J］．国际论坛．2004，1．

［9］郭忠华．从危机管理到管理危机———奥菲对福利国家政府管理的分析．武汉大学学报（哲学社会科学版）［J］．2008，（1）．

［10］郭忠华．资本主义困境与福利国家矛盾的双重变奏．中山大学学报（社会科学版）［J］．2007，（5）．

［11］穆怀中．社会保障国际比较．第二版［M］．北京：中国劳动社会保障出版社．2007．

［12］［英］安东尼·吉登斯．第三条道路及其批评［M］．北京：中共中央党校出版社．2002．

［13］赖春华．左停．经济发展与社会福利：从对立到整合［J］．华东经济管理．2007，（2）．

基金项目］教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“和谐社会构建与慈善事业发展研究”（08JJD840204）。

［作者简介］张奇林（1969－），男，汉族，湖北洪湖人，武汉大学社会保障研究中心教授，博士生导师，研究方向：社会保障理论与政策；张兴文（1989－），男，汉族，武汉大学社会保障研究中心本科生。