城镇独生子女父母年老（退休）奖励政策分析

陈恩 李丽

（陈恩 中国人口与发展研究中心 ；李丽 哈尔滨工业大学社会学系）

    我国在城镇实行独生子女政策已近30年，人口出生率得到有效控制，独生子女父母为我国控制人口目标的顺利实现做出了巨大贡献和牺牲。如今，相当多城镇独生子女父母已迈入年老退休阶段。政府对城镇独生子女父母的奖励承诺兑现得怎么样，存在什么问题，原因是什么，下一步该怎么办？本文将围绕这些问题进行论述。

一、           全国城镇独生子女父母年老（退休）奖励制度的现状

截至2007年6月30日，除天津、内蒙古、浙江、福建、河南、甘肃、青海、宁夏等8各地区外，全国已有22个省、市、自治区的人口计生条例对独生子女父母做出了年老奖励的规定。绝大部分地区将年老奖励对象仅限于国家机关、企事业单位领取独生子女证的退休职工，只有上海、北京、河北的条例覆盖了全部独生子女父母。奖励资金来源不一。山西、辽宁等10省区规定，奖励经费由对象所在单位负责；海南、陕西等4省市授权省或市政府规定奖励资金的承担主体；北京、湖南等8省市没有明确奖励经费的承担主体。目前各地城镇独生子女父母年老（退休）奖励形式主要有两种：一是按月增发5%或10%退休金；二是一次性奖励。一次性奖励额度一般为1000-3000元,存在地区差别和行业差别。

    关于落实情况的总体判断：财政拨款单位落实得较好，而非财政拨款单位落实不佳。但是，河北省“十一五”中期调查评估数据显示，机关事业单位职工的独生子女父母退休一次性奖励落实的也不好。截至2007年底，河北省机关企事业单位一次性奖励落实率为22.53%，其中机关事业单位落实率为24.61%，国企落实率为25.27%，民营企业落实率为5.21%；城镇无业居民独生子女父母年老奖励落实率为30.17%。[1]截至2006年底，湖南省有25.8万独生子女父母没有享受增发5%退休金的奖励，即兑现率为12.8%。[2]安徽省的兑现率53.8%，机关事业单位、国企落实较好，其他企业普遍落实得不好。[3]湖北省统计，截止2005年11月，国企和县属以上集体企业落实率为18.8%，其中停产破产及灵活就业人员落实率为5.9%。[4]

    现行奖励政策不落实或落实不好导致了大量群众上访甚至集体上访，其占计生上访量的很大比例。湖南省部分地区独生子女父母多次组织集体上访。河北省也因此引发了多起群众集体上访事件。2002年以来，青岛市制止了328起因奖励落实问题到市政府集体上访的事件。[5]2006年，辽宁省反映无业、破产改制企业独生子女父母年老奖励的信访案件达2.5万件次，占全省各级人口计生部门信访总量的80%，其中集体上访2000件次。[6]

二、           现行城镇独生子女父母年老（退休）奖励制度存在的问题

（一）   资金来源无保障

    在实行奖励制度的22个省市区中，有些没有规定明确的经费来源，有的即使做了地方财政支付的规定，也没有明确哪级财政负担。奖励经费没有明确经费列支渠道，企业难以操作。机关事业单位的奖励属于挤占其他经费，财政未列入预算，未来财政制度“预算中未设置的项目不能支付”将使机关事业单位挤占渠道失去。一些地方计划生育奖励经费没有纳入财政预算，主要依赖征收社会抚养费。

（二）   投入主体不合理

    各地现行条例没有明确规定政府作为奖励的主体。在实际操作中，省级规定由市级制定具体支付办法，市级又做出由区县财政具体支付的规定，导致层层推诿，最终推到对象所在单位，或者干脆规定由所在单位支付。在市场经济条件下，规定一次性养老补助费完全由企业承担不尽合理。一些企业法人认为，落实计划生育奖励属于政府公共服务的职责，企业已按章纳税，没有义务再承担计划生育奖励费用。

（三）   体制外人员落实难

    从全国情况来看，非公有企业，经济效益不好、面临关、停、并、转和破产、倒闭的国有企业和国有控股企业、集体企业基本上没有兑现奖励。奖励兑现依赖对象所在单位，无单位人员的奖励落实不好。条例未规定失业和无业人员可享受一次性养老补助，失业和无业人员的一次性养老补助无法落实。还有一些效益好的企业不愿意兑现，效益差的企业没有能力兑现，甚至有一些企业将独生子女父母提前辞退，以免发退休时的一次性奖励金；部分企业买断工龄的职工，由于没到退休年龄，已造成退休的事实，计划生育奖励同样无法兑现。

（四）   部门协调难度大

    奖励政策出台和执行过程中部门协调难度很大。财政部门支持具有导向作用的奖励，比如引导育龄群众放弃生育指标的奖励，而不愿对年老的独生子女父母进行补偿性奖励。中直与省直企业奖励政策落实也不好；财政厅认为，计划生育是属地管理，不予拨款；当地政府认为这些企业的税收都由上面拿走了，上面应该解决。此外，一些地方条例规定的独生子女父母退休时增发5%退休金，与劳动保障部门的法规有冲突。如，某省原先考虑把奖励纳入社保，但是社保部门认为社保不含有奖励的色彩，不能从社保资金支付计生奖励，否则属于挪用社保基金。

（五）   奖励存在不公平

同样是独生子女父母，规定的奖励标准和范围却不同。机关事业单位退休的加发百分之五退休金，企业退休的给予一次性养老补助,城镇无业和失业人员则没有此项奖励。另外，按固定比例奖励产生不公平问题。由于不同群体的工资基数不一样，5%的固定比例导致所得奖励绝对数相差很大，同样执行计生政策，所得奖励却不一样，群众相对剥夺感强烈。

三、           原因分析

（一）   规定不适应新形势

条例和国发〔104〕号文件关于“依法领取退休金的独生子女父母”可增发退休金的规定只适用于国家机关、事业单位和国有企业、县属大集体企业职工。而将其他所有制形式的企业、个体工商户、灵活就业人员和无业居民中符合条件的独生子女父母排除在外。随着改革进一步推进，我国发生了经济转轨、社会转型，单位制逐渐瓦解，各种非公经济成分已成为中国经济的主要成分之一；另外，企业改制破产，失业无业人员增多。这些体制外独生子女父母的奖励如何落实，由谁落实？政策不明确。在市场经济条件下，规定一次性养老补助费完全由企业承担确实不尽合理。一些企业认为，职工实行计划生育政策是为国家做出了贡献，不应当由企业承担费用。

（二）   政策统筹协调层次较低

现行奖励政策是以地方性条例为法律依据,尚未取得国家层面的法律地位。由于缺乏上位法的支撑，地方奖励政策方案出台面临着部门会签的困难。省级层面协调相关部门难度也很大，因为省级协调不了中央其他部门。国家层面没有出台奖励政策的规范文件，指导地方制定实施奖励政策，也导致了地方制定实行奖励政策的动力不足，协调困难。

（三）   城镇退休独生子女父母规模大

    1980年代初以来，我国绝大多数城镇地区实行严格的独生子女政策，城镇地区大多为独生子女家庭。累计应享受独生子女父母退休时一次性奖励的人数规模庞大，并且越来越大，奖励需要政府投入大量资金，落实也有难度。

（四）   奖励资金筹措难度大

奖励落实基本上依赖对象所在单位，对象所在单位面临着很大的资金压力。特别是企业困难，资金筹措难度大。近几年，由于受诸多因素的影响，有的企业的生产和经营遇到了困难，盈利能力和利润水平下降，不少企业处于亏损或长期亏损状态。有些企业连职工工资也发放不起，根本无力支付计划生育奖金。破产、改制企业在资产清算和改制时没有给退休人员预留这部分奖励资金，根本无从落实。

（五）   县级政府财政负担重

    我国财政实行分税制，很多地方县级财政相当困难，县级财政承担着大量“中央请客，地方买单”政策支出，财权与事权不一致。当前奖励经费主要由县级负担，也造成政策不能落实。

（六）   体制外人员成份复杂且界定难

 随着经济发展和改革不断深入，城镇灵活就业人员增加，很多过去的“单位人”变成了“社会人”，还有许多下岗、失业、买断工龄的人员因为再就业，难以分清是“单位人”还是“社会人”，这些人员应当享受的奖励政策究竟应由谁兑现，责任难以明确。另外，收养抱养现象多，领了独生子女证的人后来又生了，这些对象认定难。

四、           对策建议

（一）   国家出台统一奖励政策

建议由国家出台统一政策，建立城乡一体化的独生子女父母年老奖励制度。加大奖励经费的投入，由中央财政负担主要奖励经费。建议参照《农村计划生育奖励扶助制度》，进一步制订配套的《城镇独生子女父母奖励扶助制度》。从中央层面加强与相关部门的协调，相关部门在出台政策时，注意与计划生育政策相衔接。

（二）   明确奖励制度定位

    奖励政策的功能定位一定要明确。奖励到底是补偿性还是导向性（或者补偿本身就具有导向性）？奖励制度到底是要解决养老还是仅仅奖励补助？单纯的奖励制度是不可能解决养老问题，其定位应该是奖励那些执行独生子女政策的父母，只是象征意义而已。

（三）财政作为负担主体

独生子女父母的生育行为产生了正的外部性，这些溢出的效益由社会享受，而产生溢出效益的成本由独生子女父母承担。由于社会构成复杂，只能由社会的实体代表即政府出面解决溢出效益享受者的搭便车行为，由政府奖励独生子女父母；独生子女父母所在单位并不是生育行为溢出效益的最大享受者；另外，社会抚养费并不是留在超生父母所在单位，而是上缴政府财政；独生子女父母所在单位作为奖励的出资主体会增加其负担。所以，奖励应由政府财政承担。

（四）统一奖励形式和标准

统一奖励标准。机关、事业单位、企业要统一标准，城乡也要统一标准。奖励应以新条例实行的前一年社会平均工资为基数进行计算，统一标准，不论对象。制定的标准不宜太高，落实不了容易引起新的矛盾。增发固定比例退休金会引发群体间的不公平问题，所以亦可按固定的绝对数按月发放，即参照农村部分计划生育家庭奖励抚助制度，结合一次性奖励和5%规定的优点，既解决了5%导致的分配不公问题，也解决了一次性奖励的力度过小问题。

（五）新旧制度要相互衔接

奖励必须与国家大的社会保障政策体系捆绑起来，单靠人口计生部门难度很大，将来还会有后遗症。一定要考虑政策连续性，这关系政府诚信。当时文件已经承诺的，必须兑现，不能在搞一次性奖励的同时，取消5%或10%承诺，这会造成矛盾。5%已经兑现了的，继续执行，一次性的可叠加。原来已享受过地方性条例规定的一次性奖励且标准低于新标准的，只发放差额部分，达到标准的不再重复发放。

（六）资金来源要清晰明确

奖励资金来源可按中央或省级财政为主、所在单位承担一定份额的原则。亦可由省、市、县三级财政给予补贴；城镇无业居民的奖励资金纳入市、县财政，省级财政给予一定补助。总之，应从以基层和单位奖励为主向以国家和省政府的奖励为主转变。最好是以中央或省级财政为主的奖励资金分担机制，独立于单位之外。资金筹集亦可以参照奖抚制度。