我国自1980年代中期开始大规模扶贫至今已20多年了，取得的成绩举世瞩目。但是，人们发现存在的问题也不少，其中最突出的，就是宝贵的资金等扶贫资源屡屡被政府官员、富人和强势集团所使用，从而使“扶贫”变成了对富人的“造富”、“垒富”。
一、“扶贫造富”已经到了令人不能容忍的程度
这种“扶贫造富”的现象，有的称为“扶富不扶贫”、“扶官不扶民”、“扶强不扶弱”。只要不抱有成见，凡是到贫困地区走一走，都可以发现“扶贫造富”的现象到处都有。
一是中央一再强调贫困县“不准新盖办公楼“，但是在几乎所有的贫困县、特困乡里，党委和政府的办公大楼，没有不豪华的，比当今世界首富美国同等政府的办公大楼阔气多了，用的都是扶贫的钱。有的估计，一座办公大楼可帮助几千个、上万个乃至几万个贫困户脱贫。但是，住在豪华办公大楼里的官员，对于周围的贫困户的贫困并不放在心里。有时，住在豪华办公大楼里的官员们也会向上级、外界反映几句贫困情况，但是差不多都是与他们要钱解决自己的某个问题有关。在他们那里，贫困成了向上级要钱要项目的“理由”。
二是中央一再强调“贫困县不准购买小汽车”，但是几乎所有贫困县里的党委书记副书记、县长副县长，乘坐的都是很气派的小轿车。近年来，特困乡里的书记副书记、乡长副乡长也坐上了小轿车，用的也是扶贫的钱。但是这些县乡的贫困人口脱贫的成效却不令人满意，这也就是人们百思不解的扶贫投入越来越多，减贫人口越来越少的真正原因。
三是中央政府下拨的扶贫贴息贷款，几乎到不了贫困者手里，多数落地了政府官员和企业家手里。扶贫初期，我们曾经默认县级政府用扶贫贴息贷款大办工业企业，以为工业企业既可以提供就业机会，让贫困者就业；还可以提供为财政税收。但是，事情并不象我们的想象，其结果是化了不少钱，一方面这些工业企业却没有成功的，另一方面这些工业企业所提供的就业岗位，还不够党委和政府的子女、亲朋好友们使用呢，贫困者是连想都不要想。后来，我们修正了大办扶贫工业企业的作法，转而把扶贫贴息贷款发放给扶贫龙头企业，希望受扶持的龙头企业吸收一定量的贫困者就业，以此达到扶贫的目的。但是，一些龙头企业享受着扶贫贴息贷款，却有意无意的“忘记”了吸收贫困者就业，他们吸收的是非贫困者、特别是他们和官员的亲朋好友就业。
四是1994年“八七扶贫攻坚计划”后，我们把扶贫对象界定为“进村、入户”，但是在一个贫困村里，扶贫款、扶贫项目、扶贫物资和扶贫培训等，被村里并不贫困的村干部、相对富裕户使用了，真正贫困户连见都见不着。有时上级或者外来者问起这种情况，村干部们“异口同声”“口气坚定”的回答：“贫困户不愿意干”、“贫困户没有能力干”。1993年，我曾以领导小组成员的名义，检查过国际福特基金资助的“中国云南省贫困山区综合开发试验示范项目（YUM）”点，发现有个项目村里的党支部书记打着活跃村里文化生活的名义，用扶持款购买了卡拉OK机，大张旗鼓作起了赚本村青年人钱的买卖，其结果是他自己倒是先富了起来，而本村里那些小青年的家里却越来越贫困。
二、对“扶贫造富”的种种解释
“扶贫造富”现象的出现，必然有其深刻的原因。只有揭示出真正的原因，才能对症下药。我们看到，人们对“扶贫造富”曾经给出了以下多种解释。
一种说法是“贫困地区艰苦，给贫困地区干部提供好的办公大楼和小汽车，才能使他们安心在贫困地区工作。”
这种解释说对了一半。我完全赞成提高贫困地区干部的待遇，尤其是大比例的提高他们的工资，以激励、吸引优秀干部到贫困地区工作。这一主张完全是从社会主义按劳分配的原则出发的。因为，贫困地区艰苦，在贫困地区工作必然要比在非贫困地区工作多付出一些体力、智力等劳动，理应多获得工资以为补偿。但是，我们看到，在贫困地区工作不但不能多获得工资报酬，反而工资报酬低于非贫困地区，这种“咄咄怪事”多少年都解决不了。既然工资很低，又要求人们在贫困地区工作，只好诉诸于道德说教，而道德说教的软弱性是人所共知的，于是就不得不在其它方面对贫困地区党政官员们高抬贵手，给他们建盖豪华办公大楼、配备小汽车等，就也是万不得已的选择。此外，对贫困地区干部挪用、贪污扶贫款，也就只好挣一只眼闭一只眼。问题是，这样一来，一方面扶贫资源也就“造了富”；另一方面，使中央一再要求的禁止贫困地区办公大楼和小汽车的政令，成了一纸空文，大大降低了党和政府的信誉。既然党和政府的政令可以不听，那一次又一次的明令发布还什么意义？！
另一种说法是党政官员“对穷人缺乏同情心”。
对穷人缺乏同情心，这是中国党政官员、村级干部和富人的鲜明特点。例如，江泽民在任总书记时，曾多次要求对贫困者具有同情心。1996年9月23日，在中央扶贫开发工作会议上的讲话中，江泽民说“我在西南、西北一些地方看到，有些农民家徒四壁，连玉米糊糊都喝不饱有的吃盐、喝水都相当困难。看到这些，心里很不安！”，那么为什么政府官员、村干部和富人们就没有同情心呢？为什么政府官员、村干部和富人们不但不象江泽民要求的“寝不安席、食不甘味”，而且“花天酒地、醉生梦死”呢？
第三种说法是政府、社会和扶贫者对贫困者的歧视。
政府、社会和扶贫者之所以会产生对贫困者的歧视，这是由深刻的文化根源。在许多人看来，贫困者中大多数由于营养不良而身材不魁梧、面黄饥瘦，身着肮脏，怕多接触传染上疾病；贫困者不会花言巧语，不讨人喜欢；贫困者文化水平低，怕让他们作项目失败了自己面子上不好看。如此等等。因此，本来要给贫困者的项目和经费，也就给了村里的干部和富裕者。
第四种说法是扶贫者在政绩的驱使下对富裕者的偏爱。
对富裕者的偏爱，这是许多扶贫者自觉不自觉犯的老毛病。试想，怀着崇高的道德情操，扶贫者进入贫困地区村庄后，在一般的规律下，迎接他们的是村里的干部和相对富裕的农民，而真正贫困户却往往不会向他们做出欢迎姿态；向他们介绍情况的也是干部和相对富裕的农民，而真正贫困户在许多时候讲话并不积极；招待他们喝水、吃饭的更是干部和相对富裕的农民，而真正贫困户虽想招待却“羞于”家庭贫困。于是，扶贫者也就陷入了富裕者“陷阱”。
第五种说法是“富人搭穷人的便车”。
“富人搭穷人的便车”，这是亚洲开发银行中国代表处首席经济学家汤敏博士总结中国现象，而提出的一个忠告。汤敏博士指出：“在我们的周围，特别是公共政策上，不乏富人及中产人士搭穷人便车的现象。很多是以穷人的名义来制定的政策，但是穷人没有得到太多的好处，而富人却搭了便车。”这一观点的确描述了现象，问题是穷人的“便车”怎么就叫富人搭了呢？原因在于，穷人是弱势集团，在党政机关里没有自己的代理人，没有人替他们说话，这就出现了富人随心所欲的、理所当然的、心安理得的、大言不惭的“抢占”本该属于穷人的扶贫项目、扶贫资金。我的同事曾经经历过官员们对“搭穷人的便车”“理由充足”的解释。在一次某地方政府讨论大型项目的会议上，有人提出大型项目和扶贫关系不直接的问题，立即遭到政府官员的“白眼”：“大型项目和扶贫关系虽然不直接，虽然当地政府得了好处，要知道当地政府就代表了穷人！”“当地政府代表穷人”，这作为一个道义上的要求提出来，是没有错的，问题是在实际上，当地政府不但很少、甚至于没有代表了穷人，而且正是打着“代表穷人”的旗号，来大上快上基本只有自己利益的大型项目。
第六种说法是被扶持单位的强势者对贫困者的排斥。
被扶持单位的强势者对贫困者的排斥，这确实是一个普遍的现象。凡是从事农村工作与扶贫的人们，都可以发现农村里的干部和富裕者无时无刻都在排斥贫困者。例如，进村开会、办培训，如果有补贴费，村干部往往不喊贫困户参加，而只有无补贴费时才喊贫困户参加。我曾经调查过许多村庄里的培训，结果发现参加的总是村里的那几个干部与富人。2000年，我主持的一个国际援助项目在昆明召开启动会，通知项目村里来两个农民代表，其中一个项目村里来的是支部书记的女朋友，后来我们按照设计的民主选举方法选举村民共管组织，这个支部书记落选了，原因就是村民们觉得他不经大家讨论，私自决定自己的女朋友到昆明开会，是以权谋私。这个案例给我几个启示：一是干部一有机会就可能以权谋私；二是在真正的民主选举下，干部好坏将可以很容易的区别出来；三是贫困地区农户的民主意识确实是很高的。
三、最根本的在于解决制度缺陷问题
其实，造成“扶贫造富”现象的根本原因，主要还在于我们扶贫的体制与机制设计方面，存在着明显的缺陷
（一）现有的制度设计的最大缺陷，就是假设政府机关和富人的道德水准很高，而实际上他们的道德水准和老百姓差不多
经济学有个研究前提，即假设现实中的行为人都是“理性经济人”。所谓理性经济人，是指没个人都在一定约束条件下实现自己的效用最大化。理性经济人假设是现代经济分析和把握经济规律的重要工具。运用这一重要工具分析政府机关官员、村干部和富人，可以得出他们也都是符合“理性经济人”的假设条件。而从政府机关和富人都是“理性经济人”的假设前提出发，我们的扶贫乃至一切公共政策，都要对他们提防一手，或者说在交给他们资金、项目的时候，一定要有相应的预防、监督等配套措施。而不能象现在这样，认为政府机关和富人都是经过层层选拔出来的，都具有很高的道德水准，因而完全相信他们，而一旦出了事，又没有正确的应对。
但是，理性经济人这个假设的却遭到了一些人的批评和质疑。例如，刘国光就反对理性经济人假设，主张我们研究问题、制定政策不要从理性经济人这个假设出发，而要反其道而行之，即从人人都是“大公无私人”出发。按照刘国光这个命题，政府机关和富人都是道德水准很高的人，那就无法解释政府机关、村干部和富人“抢夺”、贪污、挪用本该属于贫穷人的资源、项目，也就不会存在“富人搭穷人的便车”的问题了。其实，马克思主义经济学也是不排斥理性经济人这个假设的，马克思在分析经济社会问题中也说过，人奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。
近几年来，理论界中那些坚持斯大林式社会主义的精英们，并不认真研究现代经济学，却一个劲的、不加分析地反对现代经济学，他们把理性经济人这个假设偷换成主张自私自利的价值导向和政策趋向，并且又大棒一挥，把研究现代经济学的经济学家扣上“主张人们都自私自利”的吓人帽子。这里边的偷梁换柱手法我们暂且不说，就理性经济人这个假设来看，他们也陷入了误区。用理性经济人这个假设来分析经济问题，并不意味着经济学家是主张人人自私的。这正如茅于轼先生所说，从理性经济人这个假设出发，才能够建立足够防范坏人的体制机制。
（二）政府机关紧紧抓住具体的扶贫项目的实施，而不愿意放权退出
长期来，我国的扶贫乃至其它政府举办的项目，都是政府自己制定项目建议书，自己审批，自己造预算、自己拨款，自己运作，自己化钱，自己审计监督，自己验收结束项目，自己对自己评功摆好，开动为自己服务的媒体宣传，而且许多信息都是自己掌握，并不对外公布公开，基本上是“布袋卖猫”。在这样的体制和机制运作过程中，相当多的扶贫项目和扶贫资金，就不能不被有关政府机关的官员们“近水楼台先得月”了。对于这些“近水楼台先得月”的钱，有的被政府机关盖了办公大楼，有的被买了小轿车，有的被作为福利发放给了单位职工，有的被充作接待上级官员的“庞大”费用，当然更有相当一部分进入了“分管”官员们自己的腰包。
（三）不放心、不放手让民间组织从事具体的扶贫项目
政府机关退出扶贫等公益事业项目的具体实施，放手让民间组织从事具体的扶贫项目，这是世界上现代国家所通常的作法。实践证明，这一作法的好处实在多得很：一是政府机关可以专司并做好政策制订、规划部署、监督检查等本来属于自己本职范畴内的工作；二是民间组织通过招投标，中标者从事具体的扶贫项目，其动力、责任感、荣誉感都很强；三是更重要的，在于中标的民间组织如果不好好做、做不好，政府机关将可以随时随地的监督、纠正。
早在2000年，我在主持对德国政府无偿援助中国某省造林项目进行评估时，发现德国政府的作法就非常的好：德国政府代表与中国政府代表签字后，德国政府并不直接、具体的作项目，而是把援助款（1200万马克）拨到德国复兴银行，由德国复兴银行代办管理援助款；德国复兴银行收到款后，也不直接、具体的作项目，而是在全德国招标���最后选择了一家民办的咨询公司中标，由中标的着家民间组织派出专家来中国具体作项目。这样的机制，一是专家们来中国作项目，保证了项目的成功；二是德国政府机关不直接、具体的作项目，他们的官员想腐败也没有条件；三是招标选择作项目的民间组织及其专家很负责，因为如不好好作，将会受到处罚，重则就将“失去饭碗”，这对于他们可是生命攸关呀！
然而，我们国家的做法却完全相反，与德国政府代表签字后，中央政府和地方层层成立了指挥部、办公室，在国家林业局、省林业厅、地州市林业局里抽调大批官员组成项目办，来直接、具体的实施项目。这样一来，一是政府确实高度重视了，难免行政指挥、行政干预；二是政府机关官员包揽并垄断着作项目，别人难以监督，为腐败提供了机会和条件。
四、现有的非政府组织进行的扶贫试验的经验值得总结
值得欣慰的是，国务院扶贫办已经看到了这个问题，在国际组织的支持下，正在试验解决的办法。就现有的试验来看，一个重要的方向就是政府机关退出扶贫项目的具体实施，而专门抓好属于自己本职职责内该管的诸如制订政策、部署规划、选择实施者、监督检察等事情；扶贫项目的具体实施，则交给竞标中标的民间组织。
依据上述标准，我们不妨对我国现有的非政府组织进行的扶贫试验，进行初步分析。
第一个试验 ，亚行援助江西省的扶贫项目
亚行和国务院扶贫办联合在江西省进行的扶贫项目“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，就不再由政府机关包办运作，而是通过竞争性招标中标的非政府组织者（第二批中标的是宁夏扶贫与环境改造中心、江西省山江湖可持续发展促进会、昆明思瑞德自然资源可持续发展研究院、北京梁漱溟乡村发展中心、宁都县社区扶贫研究会等5家非政府组织），与地方政府部门、贫困地区农户和江西省试点项目参与各方共同合作开展扶贫工作。
这一实验的大方向无疑是值得鼓舞的，美中不足的有两点：一是选择的非政府组织多数是江西省外的，其运作成本将是一个了不得的数字。不过，作为亚行和国务院扶贫办也是万不得已。因为我国的非政府组织太少了，找不到合适的中标者。当然，亚行肯定认为这一实验的高成本是值得的，因为万事开头难，而且这也是培养江西省外的非政府扶贫组织所必须付出的。二是我尚没有发现这一实验中如何把项目村的村民组织起来、而且由村民组织来运作项目的作法。我一直认为，既然大家都承认贫困村的村民是脱贫致富的主体，主体没有组织起来，脱贫的动力、凝聚力、组织力、抗风险力和维权力，便无从谈起。
第二个试验，世界银行援助的“社区主导型发展试点项目”。
世界银行援助的“社区主导型发展试点项目”，由国务院扶贫办外资项目管理中心分别与国际计划、国际行动援助、世界宣明会等国际非政府组织签订合作协议，就提高陕西省白水县、广西壮族自治区靖西县、内蒙古自治区翁牛特旗及各项目乡（镇）、村工作人员和社区协助员实施项目的能力，探索建立社区自我组织、自我管理和自我发展的可持续机制，以及政府与非政府组织合作的有效模式等。 政府与非政府组织共同承担同一项扶贫开发任务，分工协作，资源互补，相互促进，相互监督。这种思路和模式充分考虑了政府和非政府组织的特点和资源优势。
实际上，国际非政府组织进入中国从事扶贫等公益事业，早在1980年代中期我国决定大规模扶贫，便开始了。最有名的，要算福特基金了。1991年，福特基金援助云南省扶贫项目，总援助额达500多万美元，特别是在中国最早把国际上流行的参与式、社区林业、性别分析等理论与方法，绍介给中国。世行的这一实验也是引入国际非政府组织，包括国际计划、国际行动援助和世界宣明会等，他们将根据商定的计划，对试点县（旗）、乡、村相关的项目管理人员和社区协助员进行培训，包括参与式方法、财务管理、记账方法、项目操作程序和原则等；协助开展各项项目活动并解决社区必要的活动费用；协助试点县（旗）项目办对社区协助员的招聘和考核；监督县（旗）项目办工作开展情况，特别是资金管理和支持服务的完成情况。
总的看，世行和国务院扶贫办的这一实验，重视了对试点县（旗）、乡、村相关的项目管理人员和社区协助员的培训，但是仍然没有脱出政府是扶贫具体项目的具体实施者的传统模式，现有扶贫的弊端将无法从体制与机制上加以避免。
第三个试验，杜晓山等人的“扶贫经济合作社”。
中国社会科学院杜晓山、刘文璞、张保民、孙若梅、李谊青等人创办的“扶贫经济合作社”，是我国最早引入并复制孟加拉国乡村银行小额信贷模式的非政府扶贫组织，从1994年开始，先后建立了6个县的小额信贷扶贫试验点，直接对贫困农户提供了信贷帮助和其他一些扶贫活动。先后共投入贷款资本金1500万元，累计发放贷款1亿多元，到2005年已获贷款支持的贫困户16000户，累计受益农户3—4万户，覆盖贫困人口约15万人。
在杜晓山等人的“扶贫经济合作社”之后，在国际组织的帮助下，我国建立了300多个小额信贷扶贫组织，其运作大都是复制或简化孟加拉国乡村银行小额信贷模式。国际组织对中国农村社区实施小额信贷扶贫作出了重要贡献，特别是由他们直接实施的一大批项目，在资金捐助、试验示范、人才培训、经验推广等方面各有特色，其共同点在于充分尊重项目区村民的意愿，强调村民参与，重视妇女贷款，突出能力培训等，不但为中国政府实施小额信贷项目作出了榜样，而且培训了一大批国内的专家学者、政府官员、非政府组织人员从事小额信贷乃至农村社区发展的积极性和能力。
我冒昧建议，包括扶贫经济合作社在内的小额信贷扶贫组织，应该及早按照国家银监会的有关规定，顺利转成村镇银行，或贷款公司，或农村资金互助社。
第四个试验，社区基金。
在我国，比较早的试验社区基金，当数贵州省草海由国际渐进组织和国际鹤类基金会实施的村寨信用基金。国际渐进组织（TUP）是一个国际性的扶贫组织，总部设在美国纽约，主要帮助最贫困的人脱贫。国际鹤类基金会（ICF）是一个以保护野生鹤类为宗旨的环境保护组织。1994年初，国际渐进组织和国际鹤类基金会，资助在贵州省草海实施渐进计划和村寨发展计划等项目，通过帮助农户发展生产脱贫，减缓自然区保护与农户生活之间的矛盾，减轻对草海湿地的压力。村寨信用基金项目，即由10至15户自愿组成的基金使用小组，向基金贷款，以发展家庭生产经营。至2001年，借款农户1499户次，基金总额已达到377，629．8元人民币，其中国际组织投入24．3万元，村民集资31，185元，平均月息为2．43%。据抽查，贷款小组成员每月每百元贷款产生的收入为25—100元。采用村寨信用基金方式贷款给贫困农户，是一个有益的探索。但是，这一模式需要解决的问题，一是村寨信用基金的来源，是由两个国际组织赠款，若国际组织停止赠款，这一试验便没有持续性；二是受益目标农户的选择，即基金这一宝贵的资源如何到达最贫困农户，仍然需要探索。据调查，后来这一基金被村里干部和富裕户“霸占”，贫困户已经无法使用。但是。解刨村干部和富裕户“霸占”基金的经验，将是极其宝贵的财富。
在社区基金中，名气比较大的，是茅于轼老先生用自己和朋友的钱，实验的龙头村扶贫基金。我建议，这个基金可以根据规定，转成农村资金互助社。
由我主持的全球环境基金（GEF）资助立项、联合国开发计划署（UNDP）执行的多边国际合作项目《中国云南省多部门与地方参与山地生态系统生物多样性保护示范项目》，自2001年8月启动以来，实验社区保护与发展基金。基金的性质定位是社区村民自己所有、自己管理、自己受益、自己监督的基金，不同于其他农村发展项目基金。一方面，它的所有权属于社区村民，为了解决农户贷款难问题而设立，因而受到村民的欢迎；另一方面，基金贷款利息的一部分用于社区共管组织的日常活动，从而解决了基层项目组织机构的活动经费这一老大难问题，因此有着长期运作的动力与机制的保证，使社区共管组织、项目、以及基金都有了可持续发展的物质保证。到2005年12月，共筹措本金92．5万元，在48个村组建了46个基金，累计向2211户农户发放贷款168．63万元，还款率为100%。据初步统计分析，年均贷款回报率（未计算人工成本）为128%。2004年8月以后，项目虽然结束了，但是社区保护与发展基金仍然存在，并且不断地发展。
中国共产党十六届四中全会曾经要求大力发展非政府组织。如果我们放手发展非政府组织，让非政府组织参与扶贫等社会公益事业，政府则专门负责监管，我想“扶贫造富”现象和问题，将大大减少，而且出现了也不难纠正。十六届四中全会过去好几年了，我国的非政府组织发展的并不理想，需要寻找原因加以解决，但这已不是本文的任务。
