论公共危机管理中的干部应对能力 

 谢志强

 文章来源于：人民网-理论频道 2010年07月19日

　　摘要：社会转型期在许多方面是不确定的，就公共危机而言，认清公共危机的特征，加强公共危机管理，营造良好的公共环境，对于社会发展意义重大。在公共危机管理中，应当着重提高领导干部的危机应对能力。

　　关键词：社会转型；公共危机；管理；领导能力

　　社会转型是整个社会系统的一种结构性变迁，是旧平衡的打破和新秩序的建立。在转型的过程中，突发事件、公共危机可能成为一种常态。因此社会转型期，怎样在更宽广的视野里来认识和解决公共危机问题，需要作更深入广泛的思考，其中构建公共危机应急预防体系，切实提高公共危机管理能力是一个非常重要的方面。

　　我们知道，自人类社会诞生以来，就面临着各种各样的危机，可以说，人类社会的发展历程就是不断回应各种危机的挑战过程。目前我国已进入公共危机多发时期，“非典”、深圳龙岗火灾、吉林石化爆炸及污染、南方冰灾、汶川大地震、三鹿奶粉事件等各种公共危机事件严重威胁着人类的生命安全和社会稳定。为此应当加强应急救援工作，切实保护人身财产安全。

　　一、公共危机的主要特征

　　公共危机是由相对于人类生活中正常的社会关系秩序而引入的一个概念。公共危机，可以从“公共”和“危机”两个方面理解。“公共”在《辞海》中的解释是：“社会的共同领域，共同利益”，在《现代汉语词典》中的解释为：“属于社会的；公有公用的。”其基本词义是“共同”。“危机”在《现代汉语词典》的解释：“一是指危险的根由；二是严重困难的关头。”研究危机管理的先驱美国学者赫尔曼于1972年提出，危机就是“一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料。”可见，公共危机就是一个事件突然发生而对大众和社会构成威胁的状态。它意味着一系列终止事物正常进程和瓦解社会正常秩序（如海啸、地震、极端气候现象、恶性疾病流行、恐怖事件、种族冲突等）的事件正在迅速展开，对社会稳定的破坏力大大超过了正常水平，迫使以政府为核心的公共管理主体系统必须在时间、人员、物力、信息、策略等应对资源稀缺的压迫性约束条件下做出反应，采取控制或调节行为，以维持社会系统的生存与正常运转。

公共危机事件根据不同的划分标准，可以分为不同的类型。根据发生的原因，最简单的划分是由自然原因造成的和社会原因造成的。自然原因造成的有地震、洪水、雪灾等自然灾害等，如2008年汶川大地震；人类社会自身原因造成的，比如说人为纵火、社会骚乱、战争、恐怖袭击等，如2009年发生在乌鲁木齐的“7.5”事件。根据公共危机事件的发生过程、性质和机理为标准，可以将公共突发事件分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全以及经济危机等五大类。

尽管各种公共危机在产生原因、发展过程、影响机制、作用结果等诸方面存在很大差异，但所有公共危机，也都表现出某些共同的特征，概括而言，主要体现在以下几方面：

　　1．公共危机具有突发性和紧急性

　　公共危机往往是在意想不到、毫无准备的情况下突然爆发，这种突发性可能是因为危机发生之前人们对它一无所知，或者是虽然人们长期以来一直关注其发展，却一时疏忽大意而酿成的。公共危机的突发性，看似突然，其实并非空穴来风，它的爆发是一个从量变到质变的过程，有一个危机积累渐进的过程，通过潜伏期的隐藏和埋伏后，如果未能得到有效的控制，就会继续膨胀，最终爆发，并迅速蔓延，产生连锁反应。同时，由于人们无法及时地获得危机发生的时间、地点等全面的相关信息，也就难以进行有效的危机预警，致使危机不期而至。比如，美国在“9?11”事件发生之前，虽然其情报部门已经获得了一些零乱的信息，但这些信息还不足以证实，所以，当第一架客机撞上世贸大楼后，美国决策层普遍认为这是一起偶然事故，并非危机已经降临。可见其突发性完全出乎了人们的预料。正由于公共危机往往是突发的，因此它就具有紧急性，其巨大的冲击力和危害性需要决策者和当事人在第一时间内做出及时准确而有效的回应，否则将给社会带来巨大的生命和财产的损失。面对突如其来的公共危机，决策者和当事人可以利用的有效时间、资源极为有限，这些都体现了公共危机的紧急性。

　　2．公共危机具有不确定性和易变性

　　危机之所以成为危机，是因为危机是否发生、什么时间发生、发生条件是什么、发生地点在哪里、发生原因、是否会继续扩展、是否会引起其它灾害等都具有不确定性。同时，公共危机也具有易变性，也就是危机一旦发生，它的演变往往是不确定的，比如说2003年的“非典”，由于一些个案，造成那么大的危机，大家一开始也不是那么清楚。另外，由于信息时代的到来，事物之间的联系越来越呈现多元和共时的特征，环境的不确定性、人类的有限理性和资源的有限性也会导致事实上的顾此失彼，形成“连锁反应”，把危机的影响扩大，人们无法事先确定。例如，“非典”虽然是发生在公共卫生领域的危机事件，但它的影响远远超过了公共卫生领域，甚至影响到了政治、经济领域。以火灾为例，引发火灾的因素很多，就拿吸烟来说，在哪些情况下容易引起火灾呢？有人细心的做了这样的归纳：躺在床上或沙发上吸烟；漫不经心，不管场合，随手乱丢烟头和火柴梗；在维修汽车和清洗机件时吸烟；叼着香烟寻物时烟灰掉落在可燃物上，引起火灾；不看场合地点，乱磕烟灰引起火灾；在匆忙时把未熄灭的烟头塞进衣服口袋，结果引燃衣服而起火；把点燃的香烟随手放在可燃物上，如书桌、箱子上，人离开时烟火未熄，结果引起火灾，或因烟头被风吹落，引着可燃物而引起火灾；使用打火机不当引起火灾；在严禁用火的地方吸烟而引起火灾和爆炸事故，如在下井采煤的坑道里违规吸烟。公安部消防局的数据显示：从2008年的火灾情况看，电线短路、超负荷、电器设备故障等电气原因引发火灾4万起，占总数的30.1％，比重比2007年提高1.3个百分点。除电气原因外，用火不慎引发火灾3万多起，占23％；吸烟引发火灾9762起，占7.3％；玩火火灾占7.1％；生产作业不慎火灾占5.5％；另外还有自燃火灾、雷击、静电等其他原因引发的火灾等。仅火灾一项就有这样复杂，可以说公共危机有防不胜防之感，特别是在整个社会秩序重组时期，公共危机具有更大的不确定性和易变性。

　　3．公共危机具有很大的破坏性

　　公共危机事件的发生，事实上都会对社会和人们生产生活起危害和破坏作用，其危害性和破坏性有有形的和无形的、短期的和长期的之分。有形的危害和破坏包括物质财富受损、人的生命财产受到损害。如2008年发生的汶川大地震就造成遇难和失踪人员达8万多人，造成的直接经济损失近万亿元。无形的危害和破坏是指公共危机造成人们心理、精神的伤害，造成危机发生单位或地区形象的破坏，社会基本价值观受到挑战和威胁。比如说美国的“9?11”事件，对美国公众心理上打下的烙印很深，留下一个创伤。无论是有形的还是无形的危害性和破坏性，都有可能是现时的，也有可能是长远的。公共危机是危害和破坏到社会系统的基本结构或者基本价值规范的一种形式，它对过去的稳定状态构成了一定的威胁。在危机爆发期间，人们日常的生活方式和社会体系将受到威胁，如果不及时加以处理，或处理不当，这种威胁将进一步加剧。

　4．公共危机具有很快的传播速度

　　公共危机总是在短时间内猛然爆发，具有很强的急迫性，一旦爆发会造成巨大影响，不论何种性质的危机事件，其爆发都会立即引起媒介、公众和相关组织及个人的密切关注，它常常会成为社会各界和舆论关注的焦点和讨论的话题，成为新闻界报道的热点。由于现代传媒技术的发达，有关危机的信息的传播速度甚至比危机事件本身的发展还要快。使得一个地方的危机事件有可能在最短的时间内传遍全国乃至全世界，这也从另一个方面使危机的影响扩大化。

　　5．公共危机具有可控性

　　任何事物的产生、发展和结局都是内外部矛盾运动的必然结果。毫无疑问，危机则是事物内外部矛盾积累发展到一定程度的产物，危机管理的过程就是解决危机相关矛盾的过程，是充分发挥人的主观能动性的过程。矛盾解决得好，就可以化解危机；矛盾解决得不好，就可能进一步激化矛盾，甚至引起更大更多的危机，形成一种恶性循环。只要认识充分，措施得当，行动有力，危机在一定范围和一定程度上是可以控制的。

　　二、社会转型期加强公共危机管理的紧迫性

　　公共危机管理就是公共管理机构通过建立危机应对机制，采取一系列必要措施，防范危机、化解危机、应对危机，保证人们正常的生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展的过程。当今，随着全球化和现代化的加速发展，社会转型处于加速期，社会公共危机事件频发，能否给人们生产生活提供一个安全稳定的社会，政府进行公共危机管理是至关紧迫和重要的。

　　1．公共危机管理的紧迫性

　　全球化加速了风险社会的蔓延。1986年，德国著名社会学家乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中第一次提出“风险社会”一词，并认为：“风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的范式，风险，与早期的危险相对，是与现代化的威胁力量以及现代化引致的全球化相关的一些后果。”吉登斯在《现代性的后果》一书中这样描述：“核战争的可能性，生态灾害，不可遏制的人口爆炸，全球经济交流的崩溃以及其它潜在的全球性灾难，为我们每个人都勾画出了风险社会的一幅令人不安的危险前景。”进入21世纪以来，经济发展步伐日益加快，全球化浪潮席卷全世界，我国也不可避免地卷入其中。全球化时代的风险是不可预测的，并且任何一国范围内的政治、经济与社会性危机都可能波及其他国家。比如，暴发于墨西哥的甲型H1N1流感就向全世界蔓延。而且，风险不仅限于现在，尚未出生地人或未来数代的人都可能受到当前事件的危害。风险社会的到来，使得危机发生的数量增加，危机发生的领域扩大，危机防控的难度加大。如何应对风险社会中的危机是政府公共服务的紧迫任务之一。

　　社会转型加速导致公共危机事件增加。改革开放以来，我国进入转型加速期，经济持续高速发展的同时，环境破坏、生态恶化和多种社会问题日益突出，各种自然灾害和人为事故等公共危机事件不断发生，给社会和人们生产生活带来了巨大危害和损失。特别是2003年以来，我国人均GDP达到1000美元，按照世界的一般规律，人均GDP达到1000美元至3000美元这个阶段，经济社会发展往往面临两种前途：一种是经济快速增长，进入“黄金发展时期”；另一种是社会动荡不安，进入“矛盾凸显时期”，即人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最为严重的时期，比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡等问题，形成一些不稳定因素。我国在一段时间内将处于这样一个“非稳定状态”的发展阶段，也是进入公共危机频繁发生的阶段。我国社会发展的实践也印证了上述规律。近年来，我国公共危机事件发生的种类和频率都呈明显增加态势，如近几年发生的“非典”疫情、禽流感，以及在云南、新疆、四川等地发生的地震等。在社会安全事故等公共危机事件方面，如广西南丹煤矿爆炸事故、吉林松花江水污染事故、三鹿奶粉事件等，这些事件造成了重大的人员伤亡和损失，给社会带来了极为恶劣的影响。随着社会转型走向更深层次，在政治、经济、社会等各领域都将发生程度不同的危机事件，要有应对的充分准备。

2．加强公共危机管理，营造良好的公共环境

　　公共危机管理是维护公共安全的底线。公共安全，从字面上理解是指多数人的安全，是对多数人安全的关注，具体内容是指社会公众享有安全和谐的生活和工作环境以及良好的社会秩序，公众的生命财产、身心健康、民主权利和自我发展有安全的保障，能够最大限度地避免各种灾难的伤害。人类社会发展和进步，都需要良好的公共安全保障体系与措施。公共安全强调的是对个体生命的普遍关注，公共安全问题属于公共产品范畴，是运用公共权力的政府必须向公民提供的服务。公共危机之所以受到广泛关注，就是因为公共危机对公共安全构成了严重威胁。如近年来，重大自然公共危机频繁发生。据国家统计局发布的《2008年国民经济和社会发展统计公报》，2008年大陆地区共发生5级以上地震87次，成灾17次，造成直接经济损失8523亿元，死亡近7万人。全年因洪涝灾害造成直接经济损失635亿元，死亡686人。人为公共危机也频繁发生。如，三鹿奶粉的受害人数数十万，并且造成人员死亡。2008年全年生产安全事故死亡人数达91172人。正因为公共危机的频发，公民的人身权和财产权得不到保护，公共安全得不到保障，社会正常秩序就会受到严重威胁，整个社会就会陷入一片混乱，政府的合法性就会受到质疑。只有通过政府的公共危机管理，及时预防和治理危机事件，才能使得公共安全得到保障。

　　加强公共危机管理，建立相关的预防体系，也是构建和谐社会的重要内容。社会主义和谐社会主要人与自然之间关系的和谐、人与社会的和谐和人与自身的和谐。公共危机管理能够防止或及时处理破坏生态平衡、造成资源匮乏的问题，从而保障人与自然的和谐。从人与社会的和谐来说，关键是解决人与人之间的利益关系矛盾。公共危机管理能够协调人与人之间的利益矛盾，防止引发危机事件。

　　从社会结构层面来说，社会结构是构成社会的诸要素及其相互关系所形成的相对稳定的网络。一般来说，构成社会结构的实体来划分为产业结构、城乡结构、阶级阶层结构和利益群体结构。我们要构建社会主义和谐社会，就要使这些结构内部和谐发展，就要建立健全保障这些结构内部和谐的机制，建立公共危机管理，将浅层的矛盾冲突化解，防止一般的公共危机转化为社会的结构性、系统性危机。一个科学、有序、合理、运转健康的社会结构和社会系统，可以为解决公共安全危机提供有力的环境支持。

三、应对公共危机要在提高领导干部能力上多下功夫

　　公共危机由于有不可预测性、危害性、突发性等特征，可能会给社会造成强大的冲击，给人民群众的生命和财产造成巨大损失，个人力量无法将其消除，而政府掌握着大量的资源，享有制度安排和制度实施的合法权力，具有强大的动员能力和组织能力，因此，只有政府才具有在公共危机管理中承担主要责任的能力。政府领导干部拥有紧急召集、资源配置的权力，是危机管理决策的核心。政府领导干部特别是核心领导人对危机的识别定性、决策、治理，以及领导人对待危机的心理素质对公共危机管理的成败至关重要。

　　公共危机管理对领导干部的应对能力提出了以下重要挑战：

　　一是领导干部应具有公共危机预警和识别能力。危机如同艾滋病毒一样，预防与控制是成本最低、最简便的方法，但它常常被忽略，最终造成灾难性的后果。作为领导者，必须具备捕捉和准确判断各种危机预兆信息的能力，即预警和识别能力。预警和识别能力是指对可能引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患，或者可能导致大面积扩散趋势的个案等危机诱导因素具有敏锐的观察判断和正确的识别能力。任何危机事件都有预兆，只不过是有的预兆明显，有的预兆不明显而已。有的预兆仅凭借肉眼的观察就可以看出，而有的预兆则需要通过特定的仪器设备才能检测出来。因此，应该对各种倾向性、苗头性、全局性的因素进行监测和信息收集，能够见微知著，真正做到未雨绸缪，及时进行预防，把问题化解在初始状态。在无法避免时，也能够做好应对的准备，采取果断措施，有效地防范和避免突发事件事态的扩大，把损失降到最低限度。对潜在公共危机能否早发现、早报告、早控制，是政府能否及早采取行动、消除危机的关键。领导者能否在危机尚未全面爆发时预先识别出潜在危机，并采取相关措施将潜在危机“化解”于萌芽状态，是成本最低的危机管理方式，也是危机管理的最高境界。

　　二是领导干部应具有应对公共危机的决策和组织能力。科学决策能力是领导者根据公共危机事件的性质、发展态势及时制定和实施具有针对性、可行性措施的能力，是领导者危机管理能力高低的最终体现。领导者“需要一个既使用权威又使用民主的决策程序，在此环境中激发反应者做出一个富有弹性但又极具力度的决定”。面对突发性、紧迫性的公共危机，领导者的决策必须相对集中，因为不可能有充足的时间进行讨论协商、广泛征求意见，否则就会贻误良机，不利于危机局势的控制。在危机时刻，领导者必须根据自己所掌握的有限信息，依赖少数参谋人员的意见和自己的经验、智慧进行迅速决策。决策时需要坚持权力集中结果优先、短期目标优先、强制执行、无等级协调和承担责任等原则。

　　对领导干部来说，能否在公共危机管理中科学决策，首先，要广泛涉猎政治、经济、文化、军事、科技等各方面的知识，不断提高对事件的认知水平。当一个事件发生时，能在最短的时间内准确甄别其究竟是普通事件还是危机事件，或者普通事件有没有转化为危机事件的可能。其次，要实事求是地对公共危机的各个方面、各个层次、各个过程的基本矛盾进行多角度的理性思考，找准事件发生的根源，预测事件的发展变化，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，按照轻重缓急的原则进行科学处理，以免因找不到关键点和突破点而造成局面失控。再次，在处理公共危机过程中提出的目标要求，采取的方法步骤，出台的措施规定，必须与相关的法律法规相适应，与党和国家的大政方针相符合。这样，既能准确运用政策法规的约束性来规范自己和下属的言行举止，又能利用法律政策的强制性去说服教育、化解矛盾、平息事态，否则就会事与愿违，越搞越糟。需要强调的是，在面对危机时必须遵循内在规律，根据危机的不同类型、不同特征、不同表现方式，充分借鉴外地成功经验，运用现代化的管理理论和管理手段，创造性地开展各项工作，将公共危机引入“预定轨道”，达到实施有效控制的目的。

三是领导干部应具有应对公共危机的协调能力。面对瞬息万变的公共危机，统一指挥是为了协调有序，协调有序是为了把个体的、分散的应对危机的人力、物力整合起来，从而发挥出整体的最大优势。首先，协调各个危机管理部门。危机一旦发生，仅靠某一部门是不可能得到有效处理的，它需要各部门的联合行动。如一次地震事故，参与救援的人员可能包括武警、公安、消防、医疗、卫生、通信、交通、搜救、物资供应等部门的加入与合作，有时还有志愿人员参加。但各个危机管理主体以及所辖部门工作性质不同、职责不同，各自的利益取向也会有差异，各自需要介入的方式和程度也不相同，如果没有协调就有可能出现自行其事的状况，不利于有效地开展公共危机管理。因此，如何协调不同的管理主体、参与管理的机构和人员的力量，就显得十分重要，协调是有序行动的前提和保证，而有序行动并不意味着一起行动，而是按照各自的职责要求，有分有合，相互配合。其次，要动员和协调各个社会力量。及时动员各种社会团体、工会、社区组织、群众组织、村民自治组织等力量进行危机救援和危机恢复，科学地协调、组织、配置社会的人力、物力、财力，以在最短的时间内达到社会资源的最优整合，快速、高效地实现公共危机管理目标。譬如，《消防法》中这样明确规定：公安机关消防机构统一组织和指挥火灾现场扑救，应当优先保障遇险人员的生命安全；根据扑救火灾的紧急需要，有关地方人民政府应当组织人员、调集所需物资支援灭火；消防车、消防艇前往执行火灾扑救或者应急救援任务，在确保安全的前提下，不受行驶速度、行驶路线、行驶方向和指挥信号的限制。再次，要安慰好危机事件中的群众。危机事件给人民群众造成了巨大的损失，往往受灾受害群众惊慌失措，可能擅自处理危机，更加增加危害，因此，领导者与这部分受害群众的沟通对于妥善地处理危机事件是极其重要的。

　　四是领导干部要有应对公共危机的信息沟通和危机公关能力。在危机管理中，信息沟通和危机公关非常重要。危机事件发生后，公众出于对事件真相不明而感到恐惧无助，就可能对事件缺乏理性分析和判断，从而流言蔓延。而在当前全球化和信息化的背景下，信息的传递、交流也更加频繁、迅速，这使得危机很容易跨越地理界限而迅速扩散。面对突发事件，当没有明确的官方消息时，人们主要通过人际传播来获取信息，这时谣言、传言就会更快速蔓延，引起社会公众恐慌，使社会危害和危机管理的难度加大。因此领导者必须具备优异的信息沟通和危机公关能力，能够主动与新闻媒体、上下级领导和人民群众进行良好的信息沟通，安抚社会公众的恐慌情绪。

　　五是领导干部应具有面对公共危机的心理素质能力。面对突然发生的公共危机事件，很多人会惊惶失措。人们不知道危机会造成什么样的后果，不清楚危机会怎么发展，不知道如何躲避危机可能带来的灾害。作为公共危机领导者承受的心理压力最大，且常常超负荷工作。危机管理中合理的担心是自然的，也是必要的，但过度的焦虑等负性情绪不仅不能有效解决问题，还会导致时间上的浪费，甚至耽误人们及时采取行动达到目标。因此，作为管理公共危机的领导人需要具有不同于常人的心理素质，做到临危不惧，能够调节自己的情绪，沉着冷静。只有这样，才能既保持清楚的头脑，正确决策，指挥得当，也才能给群众以信心，稳定人心，稳定局势，从而赢得群众的配合和支持，使危机管理工作有条不紊地进行。同时，在决策时要克服自身性格的缺陷，放弃个人的偏好，以整体大局为重，以社会公众的公共利益为出发点。

　　六是领导干部应具有应对公共危机的善后能力。危机处理工作的结束并不代表领导者的工作已经结束，从已经发生的公共危机中汲取有益的经验教训是整个公共危机管理中一个重要环节，是一个重要原则，也是领导者的一个重要能力。一个民族、一个社会、一个国家，面对危机和灾害需要勇气和智慧去抵抗，更需要勇气和智慧在事后进行反思和总结，分析造成危机的原因，评估管理危机的措施是否有效，从而把一次危机变成一次改进工作和提高公共危机管理水平的契机。作为领导者，应该认真总结危机事件中的经验教训，详细分析具有代表性的案例，做到危机处理工作规范化、法制化，从而为以后的危机处理提供宝贵经验。

参考文献：

[1]夏保成：《西方公共安全管理》，化学工业出版社2006年版。

[2]汪玉凯：《公共危机与管理》， 中国人事出版社2006年版。

[3]陈丽华等：《公共视角下的危机管理》， 中国社会科学出版社2009年版。