社保制度走到十字路口：“大一统”还是“碎片化”

郑秉文 齐传君

    党的十六届六中全会和十七大提出到2020年基本建立覆盖城乡的社保体系已形成全党、全国和社会的共识，农民工和农村养老保险制度的具体方案正在热议之中。

    众所周知，在如何实现“全覆盖”战略目标上一直存在争议，其焦点主要集中在两种覆盖方式的选择上：一种方式为“分派”主张的在维持现有城镇基本养老保险制度不变的情况下，为“农民工”和“农民”分别建立独立的养老保险制度，这是典型的“碎片化”养老保险制度；另一种方式是“统派”主张的重构当前的社会养老保险制度，打破城乡界限和职业界限，跨越户籍制度的樊篱，建立基于国民身份的单一基本养老保险制度，即全国一个制度，一种规则，这就是“大一统”基本养老保险制度。

    “碎片化”养老保险制度和“大一统”养老保险制度是完全对立的两种思路，是政策制定者非此即彼的选择，是两种社会模式和两种社会前途的选择。只有首先在这两个社保制度模式中作出选择，才能引领中国养老保险改革的未来方向，而不至于一开始就陷入到对制度设计细枝末节的纠缠之中。

    主张“碎片化”的“分派”最大理由就是中国目前存在着严重的二元社会经济结构，认为建立大一统制度是不现实的，既不能体现不同地区（不同人群）间发展不平衡的差距，也不能实现再分配功能，因此，当前选择“碎片化”制度即便不是最优，也是不得已而为之。本文认为，“分派”的改革主张是其陷入认识误区的结果。

    一、中国有条件建立“大一统”养老保险制度

    虽然目前中国还处在社会经济的转型时期，还要经历长期的城镇化和工业化进程，还存在着严重的二元社会经济结构，但是，这只是养老保险制度设计所要基于的社会和经济背景，而不应该成为制度模式选择上的桎梏，因为社会保障理论和实践毕竟经历了上百年的发展，在同样一种模式下我们仍然可以有不同的选择。

    第一，制度创新可以克服建立“大一统”制度中二元结构导致的道德风险与逆向选择。

    在二元结构下，地区间发展不平衡的确不利于建立一个“大一统”的养老保险制度，其主要问题在于欠发达地区在融资上必将产生道德风险，逆向选择将逐渐导致制度收入递减，最终有可能为中央财政带来风险。但是，这只是对一般意义上的、传统的DB型（待遇确定型，强调退休待遇相对平等的一种缺乏精算联系的制度）现收现付的养老保险制度而言。几十年来，世界范围内养老保险如同其他领域一样，制度创新日新月异，一些先进、现成、实用的制度创新在有些国家已经运行了十几年，它给我们的最大启示就是，只要将传统的DB型现收现付制改造成现代的DC型（缴费确定型，强调权利和义务基本对等的一种富有精算联系的制度）现收现付制就能完全克服二元结构下的道德风险和逆向选择；其要义就在于，只要在缴费和受益之间建立起密切的精算关系，就能在二元结构下建立起“大一统”的社保制度，这相当于将一个商业寿险公司“等比例地放大”到全社会，这时，大一统的社会保险制度就完全可以跨越经济发展不平衡的鸿沟。  

    从经济发展水平来看，DC型现收现付完全适用于低收入国家建立一个“大一统”的社保制度。例如，蒙古国2005年GDP为19亿美元，人均715美元，城镇化率与我国情况相差无几，仅为50%，但由于蒙古国2000年社保改革中引入的是“大一统”的名义账户制，在缴费与受益之间建立了完全的精算联系，至少在缴费上较好地克服了二元结构下容易导致的道德风险问题。当然，蒙古国只是一个小国案例。再来看美国这个大国案例。美国1935年通过《社会保险法案》并建立起“大一统”社保制度时，总人口为1.272亿，按1992年价格计算，当时的GDP总量为6984亿美元，人均GDP仅为5488美元；按时价计算，GDP总量为731亿美元，人均GDP为575美元。

    城镇化率是二元结构的一个主要指标。美国1920年的城镇化率是51.2%，1940年是56.5%，由此推定1935年美国城镇化率应是55%左右。但实际上，由于美国人喜欢居住在小城镇，所以，居住人口超过2500人的小城镇均被统计在城镇化率之中。相比之下，根据2007年《中国统计年鉴》的官方数据，2006年我国城镇化率为43.9%，但我国城镇人口的统计口径是市辖区人口密度在每平方公里1500人以上的区管辖的全部行政地域人口，并且一般是以户籍来划分的，如果考虑到在城镇打工1年以上的近2亿农民工，我国今天城镇人口比例与1935年美国城镇人口比例几乎相差无几。即使按照户籍人口的口径来统计，以往年的年均1%的城镇人口增速来计算，本届政府任内城镇化率将有可能达到或超过50%。  

    二元结构的另一个标志是一经济体内发达地区与欠发达地区之间的商品交换格局。1935年美国建立“大一统”社保制度时同样也呈现出明显的二元特征。从城镇化率进程来看，美国经历了三个阶段，即殖民地时代至1810年代的“渐进期”、1820年代至1920年代的“爆炸期”、1920年以来的“成熟期”。美国1935年建立“大一统”社保制度时虽已步入“成熟期”，但其二元特征仍十分明显：发达的核心工业地带几乎集中了所有的制造业和社会财富，纺织城、钢铁城、制鞋城、陶瓷城等几乎聚集了全国三分之二的城镇人口；相比之下，欠发达地区是以提供棉花、木材、矿石、牛肉等初级产品为主的广袤的南方大平原和西部地区，由此形成了美国初级产品和制造产品的商品交换二元格局，它与今天我国的东、中、西部地区的二元结构有很多相似之处，由此看出，50％左右的城镇化水平不是建立“大一统”社保制度的客观障碍。再例如，罗马尼亚的农村人口占总人口的42.7%（2001年数据），但作为转型国家，罗马尼亚建立的也是“大一统”社保制度。诚然，欧洲大陆很多国家目前的社保制度是碎片化的，农民实行的是单立制度，但那是历史遗产的结果，他们的碎片化制度大部分起源于19世纪末和20世纪初，战后在社保制度整合与改革中，由于种种原因没有像英国那样实现改革的一步到位，基本保留了制度的原貌，法国就是一个典型案例。

    这里要强调的是，美国1935年建立的“大一统”社保制度是传统的DB型现收现付制，而非DC型的。既然传统的DB型现收现付制能够克服二元特征并建立起“大一统”的制度，那么，制度创新下的现代社保制度工具无论在理论上还是在实践上，都早已解决了这些问题。换言之，经济发展水平不是阻碍建立“大一统”社保制度的桎梏，二元结构不是为农民工建立单独制度的根据，“碎片化”制度不是当代社保制度发展的必由之路。

    第二，二元结构下建立“大一统”制度能够体现发展不平衡的待遇水平。

    二元社会经济结构是指以城市工业为代表的现代经济与以农村农业为代表的传统经济同时发展，生产力发展水平存在较大差异的一种状态；在国民收入初次分配上，城乡居民差距较大，例如，2007年我国农民人均纯收入仅为4140元，只是城镇单位在岗职工平均工资24932元的1/6。“分派”认为，在二元结构下建立“大一统”的养老保险制度，待遇给付只有两种选择：一种是按照原有城镇待遇标准，农民居民养老金收入显然提高，但是来自于农民的缴费收入必然十分有限，所以，制度财务必然是不可持续的；另一种选择是降低原有城镇待遇标准，使得全体参保人员退休的待遇水平在中间取齐，也就是说，农民的待遇水平适当提高，城镇居民退休收入却大幅下降，即认为在二元结构中“大一统”养老保险制度存在着待遇给付和财务平衡之间难以有效权衡的悖论，非此即彼，所以，只能建立“碎片化”养老保险制度，很多国家的社会保险制度都有缴费下限的规定（例如在美国，规定每年缴费400美元以上人员才能参保），这似乎进一步佐证了“分派”主张把低收入群体排斥到城镇单位职工养老保险制度之外——放弃建立“大一统”社会保险制度的必要性与合理性。  

    但是，上述分析都是在实行DB型养老保险制度的前提下进行的。如果撇开DB型制度安排，采用DC型养老保险制度，那么建立“大一统”养老保险制度只不过是相当于建立一个每人都有存款的“银行”，个人在工作时被强制储蓄，退休后每月从这家“银行”领取一部分“存款”（养老金）而已。在待遇给付上，因为不变的是个人代替率，而变的是养老金水平，根本不存在向哪个标准看齐的问题。也就是说，在设定的封顶线之下（一般是相当于社平工资的300%），较高的费基便可获得较高的退休金，即城镇职工费基（工资）较高，其退休后养老金也相应较高，农民正好相反。加强精算联系就是强化DC型的制度特征，这已成为当今世界养老金改革的一个总体趋势。只要在个人缴费和未来受益之间建立起密切的精算联系，就可以体现不同发展水平、不同群体、甚至不同个人之间的收入水平，就能建立起一个各得其所、多缴多得、与个人利益密切相关的养老制度，在二元社会经济结构下就完全可以建立起一个“大一统”的养老保险制度。  

    认为二元结构下“大一统”制度难以体现发展不平衡的收入水平，可能是误将统一替代率认为是统一待遇水平。其实，这二者是完全不同的两回事。

    第三，二元结构下“大一统”养老保险制度可以实现社会互济功能和社会公平。

    “分派”认为，实行“大一统”的DC型养老保险制度将会丧失社保制度的社会互济功能，缺乏公平性。这个“定论”看上去好像不无道理，但仔细分析起来却发现它模糊了缴费型制度与非缴费型制度的界限，混淆了社会保险制度与社会保障制度的功能。

    社会保障是个大概念，包括社会保险、社会救助、社会福利等。社会保险是一个缴费型制度，也可以看作是“社会保障”概念下的一个“子制度”。作为缴费型的强制性社会保险制度，应把追求制度的财务平衡放在制度设计的首位，把扩大覆盖面作为一个重要制度目标，换言之，尽量消灭“死角”和实现最大的覆盖面应是保险制度的公平性之根本所在，甚至可将之视为保险制度是否公平的一个重要指标；否则，仅仅覆盖城镇人口的制度，那就是对农村人口的最大不公平，是目前我国社保制度的最大不公正。在当前制度起步阶段，扩大覆盖面和制度财务可持续性二者相辅相成，互为条件，只有扩大覆盖面，才能增加制度收入，提高支付能力；只有社保基金盈余才能谈得上提高待遇水平，形成良性循环，实现制度的“双赢”。希望保险制度解决所有的社会再分配问题既是不可能的，也是不应该的，并且，任何经济体的社会保险都难以承担起这个重任。尤其是，在我国二元社会经济结构下，一次分配造成的城乡居民收入差距较大的问题是无法通过二次分配彻底解决的，即使实行“碎片化”养老保险制度也是如此。

    国外几十年的改革实践证明了保险制度的这个发展趋势：在财务不可持续的压力下，养老保险制度的精算属性越来越明显，精算因素越来越多，社会互济功能趋于弱化，取而代之的是将社会互济功能逐渐剥离出社会保险制度，转移到非缴费型的社会保障制度安排中。

    非缴费型制度是指其融资来源于一般税收的补贴制度，例如在养老制度中单设“零支柱”。在我国非缴费型制度中目前只有“低保”等家计调查型制度，还没有建立基于国民待遇的养老补贴制度即“零支柱”。国家的责任、社会互济功能以及社会再分配作用等，应更多地体现在非缴费型的社会保障制度上，在全国适时建立一个非缴费型的社会保障制度。这样，第一支柱的缴费型制度和零支柱的非缴费型制度就能功能明确，责任突出，边界清晰，相互对应，互为补充，各司其责。社会保障制度这两个支柱的改革取向和发展思路在国际社保领域已基本达成共识，十几年来，既是欧美国家的改革动因，又是改革的目的，还应被视为改革的范式。将财政转移的规则与保险制度的目标混淆起来，眉毛胡子一把抓，既有可能将保险制度陷入财政风险之中，又分散了有限的财力，还漠视了保障制度的公平性原则，有悖于世界改革的潮流：保障制度要强调目标定位，承担起国家的责任；保险制度要着重制度建设，不应一味向财政伸手要钱。

    厘清保险与保障两个制度的责任并不意味着前者完全没有社会共济的功能，更不等于国家不承担任何责任。任何模式的保险制度都具有程度不同的共济功能，国家都是最终担保人。其实，即使在目前我国没有引入“零支柱”条件下，只要通过合理的制度设计，“大一统”养老保险制度也完全可以承担相当的社会互济功能。这是因为社会互济功能既可以体现在待遇补贴上，也可以体现在缴费补贴上。一般来说，DC型养老金制度在缴费和待遇之间具有较强的精算联系，对待遇进行补贴有违精算原则，但是可以在缴费上进行补贴，例如对农民和城镇灵活就业人员参保给予缴费补贴（缴费补贴可以有制度记账和政府财政转移支付两种形式，具体采取哪种形式要视制度财务预期状况而定），从而实现社会互济功能。另外，通过规定缴费上限和提供较高的制度公布利率，让广大中低收入者直接分享这样优厚的养老金回报也是在一定程度上实现了向弱势群体倾斜。所以，只要制度安排得当，DC型养老保险制度不难实现社会互济功能。

    二、“碎片化”养老保险制度存在巨大的制度隐患

    “碎片化”养老保险制度可以通过制度的叠床架屋实现2020年全覆盖的目标，但在财务可持续性和保持社会活力上将出现自身难以克服的两难困境。

    第一，“碎片化”养老保险制度将使“城保”陷入财务困境。

    人口老龄化的迅速发展将直接威胁基本养老保险制度的财务平衡，这是不争也无法回避的事实。毫无疑问，我们当下应该做的是通过制度变革和创新将人口老龄化对社会保险制度的财务冲击降低到最小程度。但是，“碎片化”制度安排不仅没有解决这一问题，反而还进一步人为地扭曲人口年龄结构在时间和空间上的分布，其结果必然是重蹈法国等碎片化制度的后尘，即某个制度“碎片”出现大量收支结余的同时，而另一些制度“碎片”的财务收支缺口变得越来越大，尤其目前实行的城镇基本养老保险制度将深陷财务危机的泥潭。法国碎片化制度的财务状况就是如此运行的，例如，多年来，“普通制度”不得不对“特殊制度”进行转移支付。  

    如果略去目前由地方政府建立的各种“小碎片”不计，并假定暂时不考虑机关和事业单位的制度改革，那么，目前的制度现状可抽象为“两碎片化模式”即城镇制度和农村制度并存，农民工游离二者之间。如果为农民工单独建立一个制度，就可抽象为“三碎片模式”即城镇制度、农民工制度和农村制度并存。但是，不管是“两碎片模式”还是“三碎片模式”，他们都存在严重的财务缺陷，其中，农民工这个群体是制度缺失的牺牲品，也是制度财务平衡的关键。

    先看“两碎片模式”。在目前城镇和农村两个制度并存的二元分割情况下，进城务工的年轻农民工群体一方面“稀释”了“城镇制度”人口老龄化程度，但另一方面却恶化了“农村制度”的年龄结构（尽管农村生育率水平高于城镇）。由此导致的制度财务困境便是，城镇制度普遍受益，财务可持续性得以增强，但却是以农村受到双重夹击为代价：年轻的农民工离乡进城打工本来就提高了农村赡养率，减少了当期制度收入，恶化了农村制度财务状况，几十年之后他们回乡养老时又需要当地农村支付一笔养老金。简言之，“两碎片模式”的资金流是农村流向城镇，农民补贴了城镇职工，使富者越富，穷者越穷，强化了社保制度的二元结构特征，两个碎片发展成两个极端延伸。这时，制度间的转移支付就不得不发生，政府就不得不介入，于是，法国式的社会动荡就有可能在中国上演。  

    再来看“三碎片模式”。如果按照当前决策者的思路为农民工单独建立一个制度，那么，在这个基于户籍和职业双重标准来设定的“碎片化”制度安排中，问题就显而易见了：三个制度相互割裂，资金流封闭运行，“城镇制度”赡养率将随着老龄化进程加快日益提高，财政补贴会越来越不堪重负。“农村制度”这个碎片如果一开始就实行积累制，自身倒也没有什么财务问题。但如果实行现收现付制并直接给没缴费的第一代农民发放养老金（现收现付制最原始阶段），那么，“农村制度”的财务状况将很快会入不敷出，特别是几十年后农村人口老龄化最严重阶段。“农民工制度”由于没有历史负担，养老金发放有个代际转换，必然在一段时间内积累起巨额的结余资金。于是，“三碎片模式”相当于一个天平，一端是“农村制度”，另一端是“城镇制度”，二者的制度赡养率都很严峻，“农民工制度”便成为一个决定性的筹码，放到哪一端则哪一端财务状况就好转。于是，在三个制度分割的情况下，只能由政府介入，或是对天平的两端进行转移支付，或是由“农民工制度”充当债权人的角色。

总而言之，两碎片和三碎片模式都存在制度发展失衡和城乡发展失衡的财务问题，不利于城乡统筹发展，反而会加速城乡福利分化倾向，加重城乡福利二元特征。

上述碎片化制度的分析说明，只有“大一统”制度才是我国社保的正确出路。在这方面，似乎上海认识到了碎片化制度的危害。上海是中国人口老龄化现象出现最早且老龄化程度最严重的城市，也是养老保险制度“碎片化”程度最为严重的城市之一，即分为“城保”、“镇保”和“农保”以及“综保”四个制度。上海2007年“城保”制度赡养比为1.48：1，致使当年基金收支缺口达50亿元。而全国平均的制度赡养比为3：1，尚且勉强收支平衡（实际上全国养老保险资金收支略有结余，但如果剔除1100亿元财政补贴并使养老金替代率适当提高，那么收支状况应该是基本平衡的）。如果中国城市老龄化状况进一步恶化，上海的今天就是其他城市的明天！在2007年11月6日北京举行的第三届社保论坛上，上海提出了下一步五项工作重点，其中第一条就是强调“扩大参保缴费人群”，即对上海各项基本养老保险制度进行整合，梳理各项制度的定位和边界，完善衔接转移办法，均衡不同制度间的赡养比负担。可以看出，上海已经意识到了统一制度对制度财务可持续性的重要性，并朝着这个方向开始前进。那么对于全国而言，在人口老龄化还不是那么严重的情况下，建立“大一统”养老保险制度则更具前瞻性。

    第二，“碎片化”养老保险制度将淤塞人们向上流动的渠道。

    “碎片化”养老保险制度始于欧洲大陆国家，尤以法国为甚，其基本特征是以职业或行业标准来划分，形成职业隔离，不仅造成了养老金待遇的相互攀比，财政负担连年居高不下，一有改革的风吹草动，罢工游行和社会骚乱就风起云涌，而且，也造成了职业或行业之间壁垒森严，个人一旦因为某种原因从所属行业彻底退出就很难进入其他行业，无法实现再就业，被迫成为长期失业救济的对象。从某种意义上说，欧洲长期存在高失业率乃至形成一种“失业文化”，与其碎片化的社保模式有相当大的关系。换言之，在这种福利制度安排下，社会被撕裂成不同的固定群体，失业群体相对固定，位于底层的获有“坏工作”的群体也相对固定下来，社会向上流动的渠道被“碎片化”制度所无情阻塞。

    众所周知，在目前社会矛盾凸显时期里，之所以没有形成不稳定因素，是因为目前社会流动性比较好。但是，如果农民工和农民社保制度碎片化格局一旦最终形成，长期看，不稳定因素就也将形成。法国等欧洲国家有慷慨的社会福利制度，不至于使其生存能力受到严重威胁，并还有正常的制度化罢工机制，游行示威罢工等“社会运动”毕竟是在法制化轨道下进行的。反观中国，“碎片化”社保制度再加上户籍因素，其社会割裂的后果要比法国和欧洲严重得多。户籍制度改革的一个主要问题就在于户籍背后存在的巨大福利差异。因此，我们的一切福利制度设计和改革都应该立足于缩小甚至是消除这种福利差异。但“碎片化”制度的引入和农民工制度的建立无疑将会扩大福利差异，固化户籍制度，这种画地为牢的社保改革势必导致用工制度的不平等，进一步降低社会弱势群体的当期收入，加剧这个群体其他福利缺失的现状，如此往复，社会底层改变命运的努力将难上加难，城乡的长期深度割裂将使农村居民和城镇居民成为生活在同一个社会两个相互漠视的群体，在城镇化进程中，“城市病”等“拉美现象”就必然浮现

    三、中国建立“大一统”养老保险制度的九个优势

    第一，“大一统”养老保险制度可以通过内在的激励机制保证全覆盖目标的实现。由于“大一统”制度下只有一个“资产池”，因而可以向全体参保者提供较高的固定利率，使参保的收益率明显高于银行储蓄利率甚至高于长期国债利率，让老百姓觉得参保很合算，变被动参保为主动参保。并且，为了减轻低收入者的缴费负担，可以向农民和灵活就业人员提供缴费补贴，使他们在愿意缴费的基础上也能够交得起，同时也增加了低收入者的参保收益。  

    第二，“大一统”养老保险制度可以通过完全精算联系一步到位地实现全国统筹的终极目标。之所以提高统筹层次问题成为近十年来社保改革的难点，关键在于统账结合制度的复杂性和模糊的利益边界。“大一统”养老保险制度不仅简化了现有制度而且通过精算联系消除了收支盈余地区对“杀富济贫”的顾虑。也就是说，“大一统”养老保险制度在实现全国统筹上至少不存在制度性障碍。

    第三，“大一统”养老保险制度可以通过锁定隐性债务而使财务可持续性得到保证。由较低覆盖率到全覆盖，这是一个过程，在这个过程当中，缴费人群的骤然增加和保险的代际转换，导致前期退休人口增加相对缓慢，这就打了一个时间差，保证了制度财务的中短期可持续性；在资产负债表上，精算原则使得新增缴费（制度资产）等于未来养老金权益贴现值（制度负债），隐性债务不再增加，这就保证了制度财务的长期可持续性。换句话说，只要在每个时间点上结余基金大于现有隐性债务的显性化部分，就说明制度是可持续性的。  

    第四，“大一统”养老保险制度可以通过变DB型为DC型来满足对二元结构的适应性。毋庸置疑，“大一统”和“碎片化”制度都能适应二元结构，但前者是一种主动适应，积极应对，不会对二元结构形成任何负面影响。而后者是一种被动适应，消极应对，长此以往将固化二元社会经济结构特征，不利于日后对二元结构的消除。  

    第五，“大一统”养老保险制度可以通过鼓励人们劳动参与和促进多支柱建立保证待遇水平的稳定甚至进一步提高。一方面，“大一统”制度缴费的非税收性质激励人们提高劳动参与率（或者提高退休年龄），相当于延长了缴费期并同时缩短了待遇领取的时间，年金化后的每月养老金领取额必然相应增加。另一方面，该制度缴费降低为建立职业年金留出了融资空间，再加上“零支柱”的引入，因此，退休人员的待遇水平是完全有保证的。  

    第六，“大一统”养老保险制度可以通过缴费补贴和“零支柱”的引入来发挥社会互济功能。“大一统”制度对农民和城镇灵活就业人员的缴费补贴是在更大范围内实现社会互济功能，更能体现社会互济的本质含义。如果再适时推出“零支柱”，则是对这一社会互济功能的强化。  

    第七，“大一统”养老保险制度既体现了机会公平，也在一定程度上实现了结果公平。一方面，“大一统”制度对任何人都没有进入的最低缴费门槛限制，体现的是参与机会的公平，这是当下中国最需要的公平，因为没有参与机会的公平也就无所谓结果公平。另一方面，“大一统”制度既可实现社会互济功能，也意味着具有一定的结果公平。

    第八，“大一统”养老保险制度类似银行储蓄的特征，使养老保险制度极具便携性。在“大一统”制度下，参保人无论在哪里工作或居住，只须携带一张“社保卡”，就可以随时缴费（或领取养老金）和查询个人养老金资产情况。相比较，“碎片化”养老保险制度的便携性较差。

    第九，“大一统”养老保险制度可以通过“大账户”的设计机制，具有明显的成本优势。一方面，简化了制度设计，简单明了的信息化处理过程和全国只有一个“资金池”，无疑运行成本最低。另一方面，在现有的统账结合制度基础上，只需将统筹部分缴费和资本（名义资本和做实资本）划入个人账户再建立一套养老金计算和发放的规则便可以实现制度的转型，无须大动干戈，因此转型成本也极为有限。

    载《中国证券报》，2009年1月22日第A11版