本文为“中国社会保障30人论坛·2010年社会保障重大事件研讨会”论文

韩克庆：中国福利改革的路径选择

2010年03月09日08:13  来源：人民网

社会福利的主要目的是改善社会成员的生活状况，提升其生活质量。国家在这种制度安排中扮演了举足轻重的角色，因为在大多数情况下，国家是福利政策的制定者和监督者。因此，社会福利的制度安排和政党政治息息相关。一方面社会福利制度是政党维护其合法性的重要手段；另一方面，社会福利制度又会对政党政治甚至整个政治制度产生重要影响。从特定意义上说，福利政治既是执政党维护合法统治的有力手段，也可以上升为一种政治意识形态，乃至整体社会价值观。

　　建国以来，中国社会福利制度大致经历了两个大的发展阶段：第一阶段是从20世纪50年代至80年代末的传统福利时期，这一时期在改造旧中国遗留下来的社会福利设施的基础上，形成了以国家劳动保险福利、民政福利、单位职工福利和农村集体福利等组成的传统福利制度；第二阶段自20世纪80年代末开始至今，是在市场经济条件下对传统福利制度进行重塑并逐渐向新型福利制度变革的时期。

　　计划经济时代的中国社会，国家权力普遍而深入地介入社会生活和经济生活，集体主义、平均主义的价值观充斥社会生活的方方面面，劳动力市场最大限度地充分就业。新中国社会福利制度建设深受苏联、东欧等社会主义国家的影响，具有如下几个典型特点：（1）福利制度服从于意识形态需要。主要表现为社会福利制度以共产主义意识形态为价值导向，是人民当家作主和社会主义优越性的具体体现。（2）平均主义的福利分配方式。虽然在计划经济时代，整个国家的经济社会结构具有典型的城乡二元分割性，但是在板块分割的二元福利体系内部，却采取极端平均主义的福利分配方式，除了“干部－市民－农民”的等级划分对福利分配有一定影响外，整个国家的福利分配相对均等化。（3）福利制度对政党统治和经济生活的影响有限。新中国成立后，“打江山坐江山”的封建传统观念和“没有共产党就没有新中国”的统治理念，是政府执政的主要基础。由于在初次分配领域基本解决了私有化和贫富悬殊问题，福利制度在政治统治和经济生活中基本上处于次要位置。（4）低水平的福利制度设计。计划经济时代的经济基础相对薄弱，物质供应短缺，各种票据制度、粮油供给制度加上无所不包的单位福利和集体福利，共同维系着一个相对平均却是低标准的国家福利制度。

　　改革开放以来，中国社会福利改革经历了从国家保险福利、单位福利和集体福利到“去福利化”改革的过程。在强大的市场力量冲击下，这个过程沿袭新自由主义主导的市场化改革路径，从最初祛除计划经济体制下依附在企事业单位身上的单位福利和劳保福利，以达到为国有企业、集体企业转型改制“甩包袱”的目的，到后来作为市场经济改革的配套制度，并最终为市场经济改革服务。改革以来，国家全力建设以企业缴费（社会统筹部分）和职工个人缴费（个人帐户部分）为基础的社会保险制度，而 “社会福利社会化”等改革思路的提出，使得新型社会福利制度近乎完全抛弃了计划经济时代下的国家福利模式，而进入一个自由主义主导的福利改革时期。我们认为，市场化改革以来，我国社会福利转型出现了过度市场化倾向，新自由主义的价值取向弥漫于社会福利制度构建的理念中，并最终影响了制度设计。近年来，随着市场经济改革的进一步深化，社会矛盾和社会风险进一步加剧，福利制度在政府统治中的地位日益重要，福利理念开始从自由主义逐步转为社会公平正义，制度建设的目标也逐步从为市场经济改革配套过渡到为政治稳定和社会建设服务。

　　从欧洲福利国家的改革方向看，国家责任逐步向“国家＋市场”责任和“国家＋市场＋社会”责任过度是社会福利改革的必然趋势。当然，这种改革的前提是政治民主、市场完备、市民社会发育成熟。当前西方发达国家倡导的从政府包揽到市民社会的积极参与、福利多元主义等福利制度改革，与中国有着完全不同的话语语境。相对于中国而言，集权传统下的政府推动是社会福利改革成功的关键，突出政府的主导责任仍然是社会福利制度改革的核心。我们认为，至少在福利改革的短期目标上，应当强调国家在福利制度中的主体责任，特别是财政责任。中央和各级地方政府要加大社会福利的财政支持力度，逐步增加社会福利的财政投入。同时，福利制度本身离不开市场经济发展，在福利设施建设和福利服务提供方面，自由市场仍然有巨大的用武之地和发展空间。中国的社会福利改革，既要在责任主体尤其是财政责任上突出国家的主导地位，又要在福利提供方式上倡导和完善自由选择和市场竞争机制。可以预见的是，中国市场经济的发展之路不会因为福利改革而停滞，社会福利制度建设也不能完全按照市场化和社会化的方式来进行。既坚持经济发展的自由主义路径，又坚持福利改革的社会主义路径，这或许是中国未来发展的主要方向。