陈伯君 为中国改革发展创造新经验——寄语成都统筹城乡综合配套改革
2007-07-06 作者： 陈伯君
一、为转变经济增长方式创造新经验
改革开发以来，中国经济持续高速增长，成就举世注目。但经济增长方式没有可持续性。不仅因为经济增长依赖高投入、高消耗、高污染、低效益以及经济社会不协调、基层群众没有公平地分享经济社会发展成果等，还有自然资源、社会资源“贱卖”等因素。由此在高速增长的同时，留下包括城乡之间在内的“发展很不平衡”等大量社会矛盾和问题。“转变经济增长方式”提出很多年了，由于业已成型的增长方式惯性太大，实效不大。 ( http://www.tecn.cn )
在中国众多经济增长方式中，影响全局的是城市化方式。我们过去的城市化，重在追求城市经济迅速发展。无疑，把重要的资源、稀缺资源配置给城市，肯定比配置到农村产生更大的效益。在城市经济高速发展过程中，农村不仅要贡献土地等稀缺资源，还要长期贡献税费等资金资源（主要指农产品价格与工业产品价格之间的剪刀差），而城市却获得再发展的资本。城市经济突飞猛进，农村依然步履蹒跚，城乡差距日愈拉大。这样的城市化是地区经济畸形发展的城市化，是没有可持续性、加大社会矛盾的城市化。 ( http://www.tecn.cn )
城市化的另一种方式，是成都于2003年就开始探索的“城乡一体化”的新型城市化。城乡一体化的城市化就是统筹城乡发展的城市化，重在建设农村、发展农村、破除城乡二元结构、实现社会服务、公共产品供给城乡均等化。4年多的实践，成都积累了丰富的经验，成都成为统筹城乡综合配套改革试验区，有望在继续探索和总结新经验的基础上创新经济增长方式。 ( http://www.tecn.cn )
转变经济增长方式，其指导思想就是科学发展观。胡锦涛在6月25日的讲话中指出：科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。 ( http://www.tecn.cn )
在创新经济增长方式上，自然有三条底线不能突破：1.不是以高投入、高消耗、高污染、低效益为代价的经济增长；2.不是以少数人占有大部分增长成果；3.不是“贱卖” 自然资源、社会资源以及权力资源作为经济增长的动力。由此，形成三条需要遵循的标准：1.低投入、低消耗、低污染、高效益；2.能够使基层的群众公平地分享经济增长的成果；3.公平合理地配置自然资源、社会资源。 ( http://www.tecn.cn )
选择什么样的经济增长方式，取决于政绩考核的价值取向。转变经济增长方式，强调多年收效不大，关键是传统的政绩考核要求在发挥导向作用。因而能否做到“三不三要”，取决于能否树立和落实科学发展的政绩观。这就需要成都先行一步，坚决废除单纯以经济增长、财政收入、形象工程等为主要指标考核干部政绩和选拔干部的作法，将科学发展的第一要义、核心、基本要求、根本方式分解为具体的、可量化的考核干部政绩和选拔干部的标准。能否确立科学发展的政绩观，能否创新考核干部政绩和选拔干部的标准，能否践行科学发展的政绩考核标准，是创新发展模式的关键。 ( http://www.tecn.cn )
我们必须明确，科学发展观所强调的发展，是经济政治文化社会“四位一体”的全面协调可持续的发展。经济增长、财政收入是前提，是基础，极端重要，但经济增长、财政收入不等于发展。必须明确，经济增长总是以消耗一定的资源为前提的。资源总是有限的，经济增长的速度必须与资源再生的速度大致吻合，决不能以代际矛盾为代价。而且，中国是人口大国，如果人均GDP水平达到现在发达国家水平，中国的资源难以支撑。所以，向发达国家人均GDP水平看齐，不是中国发展的终极目标，中国发展的终极目标应是体现以人为本的幸福指数的提高，是人的全面发展，是人与人、人与社会和自然的和谐， ( http://www.tecn.cn )
所以，在科学发展观指导下，创新政绩考核体系和标准，实现以人的全面发展，人与人、人与社会和自然的和谐为目标的经济增长。这样的经济增长方式，才是更适合中国实际和长远目标的增长方式。 ( http://www.tecn.cn )
二、为转变政府职能创造新经验
所谓改革进入关键时刻，进入深水区，是指我们过去的改革，主要是增量改革，也就是说，对历史遗留下来的体制，在不做大的拆解情况下，创造新体制。现在看来，中国发展中出现的重大矛盾和问题，主要是传统体制弊端造成的，因而下一步改革，是存量改革，对那些阻碍甚至破坏市场经济发展和社会主义市场经济体制完善的传统体制做彻底的拆解。 ( http://www.tecn.cn )
阻碍甚至破坏市场经济发展和社会主义市场经济体制完善的传统体制，主要反映在大型国有企业、金融和政府职能三大领域。重庆成都既不是大型国有企业最集中的地方，也不是金融最集中的地方，因而重庆成都在政府职能改革上应该有所建树。 ( http://www.tecn.cn )
目前，中国地方政府的职能表现为“二元经济政府职能”。经过长时间的改革后，政府的市场经济职能有重大发展，同时，计划经济配置资源的职能仍在发挥作用。由于计划经济配置资源的政府职能和市场经济调控市场的职能交差融合，使得政府权更容易受到“经济人”的诱惑，谋取自身利益。“二元经济政府职能”使政府在调控市场的公正性大打折扣，毁誉参半。一方面政府在推动经济增长方面成就斐然，另一方面政府权在分享经济增长成果上也得天独厚，腐败屡禁不止。这样的经济增长，是不受群众欢迎的增长。这样的政府，既不为市场经济健康发展所需要，也不为社会主义市场经济体制的完善所需要。 ( http://www.tecn.cn )
转变政府职能，关键是以适应市场经济发展、完善社会主义市场经济体制为尺度。政府应最大限度地退出经济利益领域，让市场发挥配置资源的基础作用，凡是有重大经济利益的领域，统统退出，绝不与民争利。发挥市场配置资源的基础作用，能够很大程度地削弱政府权的含金量；退出有重大经济利益的领域，将进一步削减政府权的含金量，才可能建成一个清廉的政府。一个清廉的政府，才能充分发挥市场经济政府职能。 ( http://www.tecn.cn )
政府职能能否转变，还有一个关键环节，就是构建新型的党政关系。十六大通过的《党章》明确指出：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，“党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”这里所要求的党政关系，是以领导和被领导为前提，行政机关相对独立负责地工作的关系。在计划经济体制下，随着党委“一元化”领导的强化，政府相对独立负责地工作名存实亡，即使在今天，地方党委深度介入具体经济事务，还是普遍现象。党政关系难以调整到位，执政权之所以迷恋行政权，替代行政权，其中奥妙在于行政权是配置资源的权力，有巨大的寻租空间。一些担任地方要职的党委书记，如上海原市委书记陈良宇、贵州原省委刘方仁，郴州原市委书记李大伦等，都是执政权替代行政权酿成的恶果。腐败成为顽症，追究到体制上，就是执政权与行政权交差融合。这样交差融合，既降低了执政权的政治地位，也不利于执政党对政府的领导和监督。执政党有向政府推荐重要领导干部的权力，对政府权执行不力、执行不好的领导干部，可以通过正常的组织程序给予党纪处分，甚至撤消职务，就是不能干涉具体经济事务，介入具体经济事务。党委介入经济工作，主要是“驾御市场经济形势”。党委必须保证行政机关“独立负责地”工作。 ( http://www.tecn.cn )
国家的政治结构总是建立在相应的经济制度和经济体制基础之上的。如今，经济制度和经济体制已经发生重大变革，所以，计划经济体制所形成的党政结构、党政关系也应发生相应的变革。以《宪法》和《党章》明确的要求为准则，建设新型的党政关系，推进政府职能转变，成都应大有可为。 ( http://www.tecn.cn )
三、为壮大农村市场经济主体创造新经验
统筹城乡综合配套改革，目标之一，就是在农村培育出市场经济要素。中国改革从农村起步，甚至中国市场经济的滥觞也可以追溯到曾经占据半壁河山的乡镇企业。但是，随着改革继续推进，随着市场经济的发展，农村市场经济始终处在萌芽状态。在市场经济体制已经初步建成，市场经济已经涵盖城市经济各个领域的情况下，农村农业经济在生产和交易方面基本上还停留在小农经济的阶段。在一个国家，市场经济是由城市经济（第二、三产业经济）与农村经济两大经济做组成。由于农业向来是弱势产业，农业经济向来是弱势经济，当改革的重心从农村转向城市后，尽管从中央到地方年年不忘关心农事，事实上各地政府都把经济发展的重心转移到了城市经济这一块上。城市经济具有远比农村经济大得多的比较效益，又是农业文明向工业文明的必然选择，各级政府自然不遗余力发展城市经济，改革的重点、建设的重点、投资的重点都向城市倾斜。这样做，本身无可厚非，甚至可以说是任何发展中国家在发展初期不可遏止的趋势。因其如此，市场经济发展初期，农业经济必然被弱化。一方面是市场经济蓬勃发展，一方面是农村经济弱化，这样的市场经济是畸形的市场经济。在这个畸形发展的市场经济里，注定了农民增收困难。 ( http://www.tecn.cn )
市场经济所需要的基本要素，农村都不具备，或者说不成熟。比如，市场主体，生产资料的产权等。如今，市场经济已经长足发展，市场经济体制已经建成，这一切，可以说与农村太远，农村难以充分分享市场经济体制的优越性。 ( http://www.tecn.cn )
统筹城乡综合配套改革，很大一块应该是培育和壮大农村市场经济主体，改变农民在市场经济活动中基本上仍是自然人的状况。这些分散的自然人，由于不具备法人的资质，迎接市场竞争、市场博弈，不堪一击，更难以实现理性经济人的利益最大化。所以，统筹城乡发展，在城市市场经济主体已经非常成熟、非常强大的现实面前，重要的是培育和壮大农村市场主体。通过多种方式、多种形式将农户组织起来，如以农户平等投资、平等分享利益的经济组织，以产业大户为主、其他农户介入的经济组织，或以产品为纽带的经济合作组织，等等。总之，利用各种方式、各种形式将尽可能多的农户组织起来，形成强大的、成熟的市场主体和利益同盟。为了加快农村市场主体的培育，政府的资金扶持、政策扶持应该主要放在这些市场主体上。至于难以组织起来的老弱病残，政府设立专项资金帮助。 ( http://www.tecn.cn )
土地是农户最大，也是最重要的生产资料。培育农村市场主体，最大的难点是如何组织农户土地的集约化生产。因此，农村土地的市场化改革，与农户的组织起来是唇齿相依的两大难题，作为综合配套改革的试点，理应要闯出一条新路。 ( http://www.tecn.cn )
四、为农村土地市场化改革创造新经验
我之所以把农村土地市场化改革单独提出来，是因为能否在这方面取得重大突破，将很大程度影响推进统筹城乡综合配套改革试验的成效。 ( http://www.tecn.cn )
农村土地市场化改革，第一步是确立农民对土地使用权的产权主体地位。这是《宪法》和国家相关法规允许范围内的改革。《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地属于集体”，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。《农村土地承包法》规定：“赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益”。 ( http://www.tecn.cn )
历史上太多的教训告诉我们，凡是权属不清的东西，都容易被强势力量轻易夺走。理论上讲，中国现有法律条款对农村土地的权属界定是清楚的，土地所有权属于集体，使用权属于农民，使用权拥有者同时也是所有权拥有者（集体）的组成部分。虽然所有权是最基本、最核心的产权，但使用权更具有实际意义。特别是在国家赋予农民土地承包权长期不变的情况下，土地使用权的实际意义更大。然而，几十年来形成的利益关系是先国家，再集体，后个人，当这种利益关系被强势力量主宰后，现实中农民的土地使用权的权属利益就非常脆弱。又由于土地所有权与使用权既有联系，又相分离，强势力量往往刻意模糊农民与集体之间对土地权属的界定，以利于在强征农村土地时降低行政成本和经济成本。2003年1月1日《农村土地承包法》正式实施以来的这些年，农村土地继续流失，农民的权益不仅没有得到相应的法律保护，而且利益受损程度更加严重，根本原因就因为农村土地使用权的产权主体缺位。所以，农民土地使用权的市场化改革，不过是借助完善社会主义市场经济体制之东风，强化现有法律条款对农村土地的权属界定。同时，确��农民在土地使用权权属方面的主体地位，也是治理土地供给混乱、正本清源的根本方略。 ( http://www.tecn.cn )
农村经济市场化程度不高，一方面是单家独户的农民作为市场主体太弱小，另一方面就是农民的最主要、最基本的产权——土地使用权、经营权、收益权长期模糊不清。农业土地具有农村市场经济核心要素地位，而产权模糊，是农村经济难以融入市场经济大潮的根本原因。 ( http://www.tecn.cn )
如今，中国市场经济体制已进入完善阶段，但市场化改革仍然主要围绕二、三产业方面展开，如以“明晰产权”为主的国企改革已经接近尾声。第一产业的基本要素、核心要素——农民对土地的使用权、经营权、收益权的市场化改革还没破题。所以，无论是完善市场经济体制在农村方面的薄弱环节，还是切实保障农民利益，都需要对农民土地使用权进行市场化改革，确立农民对土地使用权、经营权、收益权等各项权属的主体地位，拥有如城市居民房屋产权那样神圣的、不可随意侵害的权力。 ( http://www.tecn.cn )
同时，确立了农民对承包土地的使用权、经营权、收益权拥有产权，将更有利于解决农村生产力，形成新的生产关系，更有利于将农民组织起来，推进农业现代化，意义重大而深远。 ( http://www.tecn.cn )
对农村土地市场化改革，第二步是统一使用权和所有权，使农民对土地这样极为重要的生产资料有更加完整的产权。 ( http://www.tecn.cn )
统一使用权和所有权，就是不仅农户承包地的使用权归农户所有，而且承包地的所有权也归农户所有，从根本上改变使用权与所有权分离的状态，改变所有权刻意淡化使用权的状态，使农村最重要的生产资料的权属适合市场经济的要求——产权明晰，进而形成新型生产关系。 ( http://www.tecn.cn )
统一承包地的所有权和使用权，理由如下：
1.是中国革命成功才建立了中华人民共和国。中国革命在很大程度上是解决土地问题。“打土豪，分田地”，实现“耕者有其田”，是中国革命的行动纲领和土地革命得以成功的保证。革命时期，在红色政权巩固的地方，都进行了土地改革，从而极大地调动了农民参加革命的热情和积极性。中国农民是中国革命的主力军，是革命得以成功的基础。中华人民共和国成立后，在全国范围内进行了土地改革，农民获得了有政权保护的土地所有权和使用权。所以，农民拥有土地所有权和使用权，在共和国历史上，有先例。 ( http://www.tecn.cn )
2.将农民对土地所拥有的所有权划归集体，既有当时客观需要的原因，也有指导思想上没有弄清楚“怎样建设社会主义”的原因。就客观需要而言，中国要搞计划经济，必然需要国家对农产品实行“统购统销”，农村土地集体化，是推行计划经济、实现对农产品实行“统购统销”的基本保证。就指导思想而言，没有弄清楚中国的社会主义，还是初级阶段的社会主义，而且这个阶段还相当长。当年土地划归集体所有的条件（搞计划经济、跑步进入共产主义）如今都不存在。“社会主义初级阶段”，是一个很现实、很深刻的论断。中国的一切制度建设，都应该立足于这一论断，已有的制度安排，都需要用这一论断来审视和完善。 ( http://www.tecn.cn )
3.社会主义的本质是解放生产力、发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。将农民应有的土地所有权还给农民，并不背离社会主义的本质要求。那种认为将土地所有权由于集体划归农民后，农民可能会流离失所，背井离乡的观点，完全站不住脚。一是混淆了过去社会制度与今天社会主义制度的性质和作用；二是仍然将农民排除在人民政府的关照之外。城市无产者有基本生活保证，农村无产者也会有相同的保证。统筹城乡综合配套改革，就是要解决农村无产者与城市无产者同等待遇的问题。 ( http://www.tecn.cn )
4.土地小规模经营，是制约现代农业发展的最大瓶颈。土地使用权与所有权统一之后，农民才是土地的真正主人，有权依法处置自己的土地。一方面，农民自己处置土地后会得到远比土地被征用要多的收入，已经进城务工并在城市安家的农民工才可能切断与农村的联系，成为真正意义上的城市人。农民自己处置土地后会得到远比土地被征用要多的收入，这些转变了身份的农民工将有一大笔资金在城市发展，有利于中国城市化又好又快发展。同时，撂荒的土地也有新主人，土地会得到更好的照应，进而从根本上改变小规模经营土地的格局，为发展现代农业提供新的生产资料。 ( http://www.tecn.cn )
确立农民对土地使用权和所以权的产权主体地位，将是一项触一发动全身的改革，是一项远比国企改革更难、更复杂的改革。重庆成都推进统筹城乡综合配套改革，农村土地市场化改革不可回避，先行先试，在实践中探索，在探索中完善，创造出一整套能够确保土地市场化改革的社会主义性质，确保有利于发展现代农业，确保农民的眼前利益和长远利益的配套政策和措施。 ( http://www.tecn.cn )
五、为开拓农村发展资金渠道创造新经验
国家赋予重庆成都统筹城乡综合配套改革的试验权，不单是希望重庆成都自身有跨越发展，还包括希望重庆成都成为西部地区的经济增长极，带动西部跨越发展，实现东西部区域经济协调发展。重庆成都的统筹城乡综合配套改革，既是发展机遇，更是重任压肩。 ( http://www.tecn.cn )
长期以来，西部发展遭遇资金紧缺的阻击。受GDP增长的影响，西部有限的资金大多用在比较效益更大的城市发展上，发展农村，更是资金紧缺。西部农村发展，既不能完全依靠中央财政支持，也没有东部那样对外开放、招商引资的区位优势，单靠自己那点微不足道的积累，西部农村难有重大发展。 ( http://www.tecn.cn )
“钱从哪里来？”是西部城乡统筹发展并缩小东西部发展差距将面临的难题。
将农村边远山区的土地整理后暗渡陈仓转变成城市用地指标，由此形成巨大的土地价差来积累资金，这样的做法后果太严重，没有可持续性，几乎是“饮鸩止渴”。 ( http://www.tecn.cn )
我的建议是成立“西部农村发展基金”。“西部农村发展基金”的资金来源可主要靠经营包括马彩等各种形式的博彩业。博彩业的收入按农村人口统计数在西部十二省市区公平分配。 ( http://www.tecn.cn )
改革开放以来，历次党代会报告都把解放思想作为推动中国进步的发动机。思想解放极端重要。每一次解放思想，更新观念，都是生产力的极大解放，使生产力的发展跃上新台阶。 ( http://www.tecn.cn )
市场经济曾经在中国被视为社会主义经济的洪水猛兽，理论交锋十余年。直到1992年春邓小平发表南方讲话，指出：计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。党的十四大报告才确立了中国经济体制改革是建立社会主义市场经济体制，十四届三中全会才做出建立社会主义市场经济体制的《决定》。 ( http://www.tecn.cn )
中国发展，不能受传统观念的束缚。博彩业也是休闲产业的一种形式，本身没有制度色彩。体现制度性质的是博彩业的收入如何分配和使用。如果重庆成都统筹城乡综合配套改革试验区发展博彩业，收入归西部十二省市区政府，作为“西部农村发展基金”，用于农村发展和建设，完全符合社会主义性质。 ( http://www.tecn.cn )
博彩业可能带来一些社会问题。关键在于权衡利害，利大于弊，就可以先行先试。对于弊端，重在加强管理和控制。如今旅游业已经成为最大的朝阳产业。中国西部，不能走以重化工业带动经济腾飞的老路。西部生态非常脆弱，而旅游资源极其丰富。世界旅游业发展的经验告诉我们，博彩业是旅游的重要组成部分，发展博彩业，可以使旅游产业和旅游收入上升若干档次。如澳门，博彩业的收入占了政府财政收入的很大部分；如美国拉斯维加斯，博彩收入也在政府财政收入中占很大的份额。这些发展博彩业的地方，没有听说由此社会治安问题加重，导致政府强行关闭。世界上很多有用的东西都带有致命的弊端，比如，电，对人的生命危害还轻吗？但如今人们一天也离不开电。对于有利有弊的东西，只要我们对弊端保持清醒的认识，加强管理，趋利避害，就可以利用。 ( http://www.tecn.cn )
博彩是人的天性。我们反对克隆人那样必然性的产物，更愿意遵循偶然性新生命是什么就什么，就是偶然性在发挥作用。偶然性是公平的发端。博彩就是满足人们对偶然性的需求。据一些研究专家介绍，中国每年有赌资6000千亿元外流。仅此一项，足见博彩在中国的资金基础有多大。何况中国地下博彩也没有禁止住。这是客观事实。既然禁不住地下博彩，不如放在阳光下，透明管理，地下博彩必将自然萎缩，社会还可能变得更清明些。而且，发展博彩业，又可为西部发展和建设农村积累相当可观的资金。 ( http://www.tecn.cn )
邓小平说：“改革开放迈不开步子，不敢闯，说来说去就是怕资本主义的东西多了，走了资本主义道路。要害是姓“资”还是姓“社”的问题。判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”今天重庆成都要统筹城乡发展，如果不主要依靠国家财政支持来发展落后的农村，那么，就得创新资金来源渠道，就得牢记邓小平的教诲，坚持“三个有利于”的判断标准，迈开步子闯。统筹城乡发展的新路子，是闯出来的。 ( http://www.tecn.cn )
