在中国，户籍制度为一项基本社会管理体制，其功能不仅在于登记户籍和人口信息，为政策决策和社会管理提供信息，而且，还具有社会身份制的功能，以及资源配置和利益分配的功能。对户籍制度改革的呼声由来已久，且诸多地方也在逐步地摸索和探寻这一制度的改革，例如，河北省从2003年，开始试点推行户口一元化改革，所谓一元化，即取消以往户口登记中农村户口与城镇户口两类户口的区分，而是统一登记为居民户口。此外，北京市也在城市快速扩张过程中，在一些区试点推行了整体“农转非”的改革。本文根据对河北省石家庄市、邯郸市、保定市和衡水市，北京市的西城区、海淀区和延庆县户籍管理和户籍制度改革经验的调查，揭示这一制度改革中所面临的挑战及可能的对策。

一、户籍制度的演变及其社会效应

中国现行的户籍制度是在1958年人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》这一法规基础上形成的，至今，我国户籍管理体制和实践仍然依据这一法律条例。

《户口登记条例》是为了适应计划经济需要而制定的法规，这一法规的重要内容及功能有两个方面：一是将全国人口分为农业与非农业两大类，二是限制人口类别和辖地之间的转换和迁移。这一法规对于执行计划经济条件的社会分配和社会治安管理确实发挥过积极作用，因而它也一直成为中国社会管理体系中的一项基础性制度。从居民的生儿育女，到生老病死，从儿童上学，到成人就业，从粮油供给，到福利分配，都是依据这一法律法规的。

改革开放以后，随着大量农村富余劳动力向农业和农村之外寻求生计和比较利益，人口流动大幅增多，为适应改革的需要，推动小城镇建设和城镇化进程，国务院于1984年转发了公安部关于在小城镇落户问题的通知，放宽了农民从农业户口向非农户口转变的限制。在户口登记管理方面，为了便于居民外出的身份证明，1985年出台了《中华人民共和国居民身份证条例》，开始推行居民身份证制度。

1990年代以来，市场经济体制在我国全面推行，现行户籍制度的瓶颈作用越来越凸现出来。户口迁移的限制在一定程度上制约了人财物的合理流动和配置，也给民众的生活带来较多不便。在城市流动或暂住人口管理方面，虽然推行了暂住证管理等措施，但仍然不能满足市场经济发展带来的新的社会需求。

进入21世纪以后，中国经济持续高速增长，市场机制逐步完善，但作为社会管理体制重要组成部分的户籍制度改革，相对滞后。各地为深化改革开放，适应市场发展需要，推行了户籍制度改革的试点工作。在河北省和北京市，户籍制度改革主要围绕从二元户口向一元户口过渡，加快城镇化发展步伐。这些改革措施，正有条不紊地推行。户籍制度涉及国计民生，改革过程遇到了方方面面的利益调配问题，但整体上看，改革还是较为顺利的。

二、户籍改革面临的挑战

通过对试点区改革经验的调查发现，户籍制度改革在总体是受到公民拥护和欢迎的，并没有造成较大的社会振荡。在深化和细化改革方面，还面临一些问题，它们主要包括：

第一，认识上的问题。现行户籍制度是在计划经济背景下确立的，逐渐成为行政管理、执法和社会分配的重要基础。如今，户籍制度的改革，意味着以往的行政管理和执法的依据改变了，要求行政和执法部门适应改革需要，调整管理和执法的方式方法，在改革中不断提高管理能力和执法能力。但是，一些部门习惯了以往的做法，对改革并不积极，或是瞻前顾后，缩手缩脚，所以，改革进展缓慢。出现这些问题，主要是部门和单位领导对户籍制度改革的重要性认识还存在忧虑，对户籍制度改革在构建和谐社会中的作用持迟疑态度，地方和部门仍指望中央提供政策保护，而不是积极在改革中探寻适合新形势的社会治理、行政管理和执法措施。

第二，立法滞后问题。目前，户口仍牵涉到生产及人民生活的诸多方面，人为附加在户口上的功能太多，而相应的户籍立法一直没有跟上，给户籍制度改革增加了难度。由于缺乏统一的立法，也使各地的户籍改革难以统一，产生出一些新问题和新矛盾。

第三，管理手段的技术含量不高。在市场化、全球化时代，人员的频繁流动是大势所趋，如何适应新时期的户口管理，发挥其在社会管理、经济服务和政治决策中的积极作用，就需要利用现代的信息技术手段，提高户口管理的效率。

第四，城市化和经济发展水平不平衡问题。户籍制度改革试点过程中，出现改革不配套、地区及部门之间不协调等问题，根本原因还在于城市化水平不高，经济发展欠发达以及发展不均衡。解决这些问题，关键还要大力发展经济，促进区域经济均衡发展，加快推进城市化进程。

三、改革中出现的问题

户籍制度改革是一项复杂的、系统工程，从河北省、北京市的试点改革情况来看，改革过程中遇到的问题主要有：

首先，户籍制度改革与其他改革的不配套问题。户籍制度是一项基础性社会管理体制，户籍体制改革，但以此为基础的其他措施和细则没有加以相应的改革，出现了一些管理实践与体制的脱节。例如，户口实行一元化登记后，怎样界定和区分农村人口与城镇人口等问题，没有相应权威性的细则规定，导致与此相关的社会管理，出现制度缺失。目前，在一些改革试点地区，采取了多部门信息通报和协商联动的管理机制，克服了这一问题。今后，可能需要在此经验基础上，由多部门共同参与制订相应的户籍改革实施细则，促进这种协作式社会管理方式制度化。

第二，户籍制度改革的地区之间不协调问题。从户籍改革试点来看，由于各省市之间在户籍改革的步骤、措施和指导思想等方面存在着较大差别，有些省份对实行户籍改革省市的户口不予承认，地区之间不协调问题凸显出来，而且，改革效果也因为地区不协调大大受到影响。

第三，在户籍改革过程中，计划生育工作、城市最低生活保障的推行工作，遇到了划定工作对象的困难。以往，针对农村的计划生育工作条例，城市最低生活保障政策，都是以城乡户口划分作为基础的。随着城乡户口一元化改革，农村与城市居民身份的划分便失去权威制度依据，而新的工作条例又未出台，这给具体工作带来了一些困惑，也增加难度。

四、深化户籍制度改革的对策建议

户籍制度改革试点经验表明，改革涉及方方面面，关系到千家万户的切身利益。要妥善解决改革中的问题，协调多方面利益，探寻合理对策，从以下几方面着手可能较为重要：

第一，户籍制度改革是大势所趋、势在必行，它是构建和谐社会，落实科学发展观，推进城乡协调发展的必由之路。当前，在构建和谐社会的历史进程中，我们仍面临城乡差别突出且有拉大趋势的严重挑战，缩小城乡差别、推进城乡一体化进程是今后一段时期的重大历史任务。改革户籍制度，虽然不能让城乡不协调问题马上得以解决，但至少为缓解这一问题乃至最终解决提供一个良好的宏观制度背景。因此，国家需要尽快出台《户籍法》，为促进公民身份平等、缩小社会差别奠定法制基础。

第二，推进户口一元化改革，因地制宜，逐步放开户口迁移的行政限制，积极引导公民自由、合理地迁徙流动，国家需要通过积极的经济杠杆和宏观调控政策，调节人口的迁移。从河北省改革试点情况看，取消农业户口与非农业户口的划分，统一实行居民户口的登记管理办法，已经取得一些积极的成果，没有出现大的社会震荡。户籍制度一元化改革将为城乡协调发展、和谐社会的构建提供一个法律和制度性的保障。所以，改革的利要大于弊。与此同时，户籍改革要因地制宜，逐步放开异地之间的户口迁移限制，保障公民合理的自由迁徙权和选择居住地权。政府可以通过宏观调控政策，推动区域间的均衡发展和社会福利的平等化，以此调控人口的合理流动。

第三，加快户籍管理的现代化建设，加大人口登记管理的技术投入，实现户口管理的信息化和网络化，提高户口信息的准确性和及时性，为政府科学决策和居民身份证明提供更加准确、更加便利的服务。

户籍制度改革是一项复杂系统工程，涉及诸多部门的诸多方面利益，困难重重。改革既不能知难而退，犹豫不前，也不能操之过急，一蹴而就。各部门各地区需要在一定统一原则基础上，不断创新，不断改革。同时，部门和地区之间需要协同努力，推动部门、地区之间协调一致，使户籍制度改革稳步有序地向前推进。我们相信，只要本着以人为本、坚持科学发展观，户籍制度改革就会给广大人民带来真正的福祉，就会为构建和谐社会做出巨大贡献。