孙志祥 和谐社会与流动人口社会救助
2007-05-26 作者： 孙志祥
内容提要：
弱势群体的存在和不断增加、贫富差距的不断扩大是我国构建和谐社会过程中必须高度重视和着力解决的关键性问题之一。我国农村社会保障相对更为薄弱，特别是数量众多的流动人口享受不到应有的基本社会保障，这种状况在构建和谐社会的大背景下显得尤为触目惊心。尽快建立针对流动人口遇到特殊困难情况下的紧急社会救助制度，应该是目前最迫切，也最为可行的政策选择和制度建设。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》是一项针对城市流动人口而设立的社会救助制度。本文分析论述了这项制度建立的过程与背景、进步与局限，并研究提出了面向和谐社会完善流动人口社会救助制度的建议。 ( http://www.tecn.cn )
关键词： 和谐社会 流动人口 社会救助
2005年2月19日，胡锦涛总书记在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的讲话中指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”实现社会和谐，无疑是值得不懈追求的一个社会理想和发展目标。构建和谐社会已经成为当前和今后相当长时期中国社会的重要问题。 ( http://www.tecn.cn )
一、社会和谐视角下的弱势群体与社会救助
我国20多年的改革开放取得了前所未有的经济发展成就，实现了社会财富的巨大增长。但世界各国的发展实践证明，经济的高速增长并不能够自动地消除社会问题，带来社会公平和公正。随着我国改革的不断深入，经济领域的制度变迁带来了社会群体间利益结构的变化，社会财富的增长并没有全面兼顾利益主体多元化的社会整体，致使一些社会群体承担了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革风险，这部分群体即所谓的“弱势群体”。 ( http://www.tecn.cn )
郑杭生等将弱势群体界定为“那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体”。并大致计算出目前中国弱势群体规模在1.4－1.8亿人左右，约占全国总人口的11%－14%。我国目前弱势群体达到这样的规模和比例，应该说是非常严重的。[i]郑功成认为，收入分配失衡导致的贫富差距扩大化，以及由此带来的贫富阶层之间的冲突，已经成为当前我国存在的不和谐与不协调的五个主要表现之首。[ii] ( http://www.tecn.cn )
弱势群体的存在和不断增加、贫富差距的不断扩大是我国构建和谐社会过程中必须高度重视和着力解决的关键性问题之一。在以往的理论研究和政府文件中，弱势群体问题经常与社会稳定联系在一起。例如，我国政府中的民政部门的主要职能之一是为弱势群体提供社会救助，1989年第九次全国民政会议明确提出，民政工作要“充分发挥稳定机制的作用”，1994年江泽民总书记在接见第十次全国民政会议代表时指出，“做民政工作的同志遍布各个角落，和广大群众在一起，关心群众的困难，关心群众的疾苦，缓解社会的矛盾，同时也解决社会问题，这对于促进社会的稳定，有十分重要的意义”。 ( http://www.tecn.cn )
构建和谐社会目标的确立为我们提供了新的认识弱势群体和社会救助问题的视角。社会稳定是构建和谐社会的基本条件，但稳定不等于和谐。在价值层面上，社会和谐无疑要高于社会稳定。和谐的社会一定是稳定的，但稳定的社会不一定是和谐的。通过强制性的社会控制手段至少在短时期和表面上可以达到社会稳定的目的，和谐的稳定是内在的、持续的，是真正的稳定。社会和谐则是社会内部各种关系各得其所、协调发展的良性状态。和谐社会不是没有差异、分化、矛盾和利益冲突的社会，相反，它是一个有能力解决利益矛盾和化解利益冲突，并由此实现利益关系趋于均衡的社会。它强调的是是各种矛盾和关系配合协调，在和谐中共生共长，在差异中相辅相成，也就是“和而不同”的境界。从和谐社会角度认识弱势群体的社会保障问题，除了要明确保障弱势群体对于社会稳定所具有的重要意义之外，还应该对其重新定位，提高其在实际工作中的地位，使其在构建和谐社会中发挥更大的作用。 ( http://www.tecn.cn )
具体来说，至少应从以下三个角度重新认识和指导弱势群体的社会保障工作。第一，关注和保障弱势群体的利益是实现社会公正的重要方面。当前构建和谐社会需要面对的一个最重要的任务就是推动社会公平。社会公正是衡量社会和谐的一个非常重要的角度和标准，随着贫乏差距急剧扩大等社会问题的凸现，社会公平与公正问题显得越来越突出和重要。社会公正无论在现实意义还是在理想价值方面都成为必需追求的目标和应遵循的准则。弱势群体的存在自然有自身方面的原因，但目前我国弱势群体大量存在主要是由于社会结构的不公正和社会福利的不完备。因此，加强弱势群体的社会保障不但是社会公正的必然要求，也是实现社会公正的必备条件，弱势群体的生活状况是否得到改善，更是衡量社会发展和社会进步的重要指标。 ( http://www.tecn.cn )
第二，对弱势群体的救助和保障要突出对其人权的尊重和保障。“尊重和保障人权”已经写入我国宪法，和谐社会是一个尊重人权的社会，而弱势群体的人权保障状况是衡量社会和谐水平的一个重要标准。和谐社会不是没有差别的社会，但一定是弱势群体的基本生存尊严可以得到起码维护的公平社会。这一点应该成为我国弱势群体社会保障，特别是社会救助，政策制定中的指导思想之一，并通过具体政策设计充分予以体现。 ( http://www.tecn.cn )
第三、关注和保障弱是群体的利益也是维护社会整体利益，促进社会整体发展的必然要求。利益在分化基础上而形成的多元结构，是和谐社会中制度架构的重要内容，而多元结构的稳定性恰恰在于不同社会群体的利益均衡性。在分歧中求协调、在差异中求一致、在对立中求妥协、在冲突中求共存，已经成为现代和谐社会中重要的利益价值观，这就必须建立起抑制利益独占性的均衡机制，使弱势群体与强势群体都得到实惠。这样，社会各个群体才会对新的利益制度予以确认和维护，以此形成社会和谐的基础性力量，各个利益群体都不会轻易地去破坏这种均衡。 ( http://www.tecn.cn )
二、尽快建立和完善我国流动人口社会救助制度
社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。它是社会保障制度的重要组成部分，是对以市场机制为依托的社会保险制度的补充。[iii]社会救助是构建和谐社会不可或缺的重要内容。从世界各国社会保障的发展历程看，社会救助体系建设一般是先行的，它在社会保障体系中占有重要地位。目前我国以城市居民最低生活保障、农村困难户救济和“五保户”救济、灾害救济以及其他救济为主要内容的社会救助体系建设已经取得了很大成就，在保障最困难群体的基本生活、维护社会稳定方面发挥了重要作用。 ( http://www.tecn.cn )
长期以来，我国的社会结构存在两种独立体系，即“二元社会结构”。一个是由市民组成的城市社会，另一个则是由农民构成的农村社会，判断处于哪种结构的依据在于持有户口的类别。这种二元社会结构以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系。这一制度一直限制着农村人口向城市流动。改革开放以来，我国政策上允许农民工进入城市，从事建筑、商业及其他行业，农业耕地的有限性与人口压力迫使劳动力向非农产业转移，而工、农之间的收入差异则促使农民纷纷涌进城市谋生。这使得我国社会结构目前出现了城乡二元结构和城市二元结构并存的局面。一方面，原有的城乡二元结构虽然已经开始被打破，但户籍制度仍然发挥着十分重要的作用，“农业户口”和“非农业户口”仍标明人的身份；另一方面，农民在城市中不享有与市民等同的机会，而被称为“流动人口”。因此在城市中也区分出了“常住人口”和“流动人口”两个群体。 ( http://www.tecn.cn )
这种二元结构在社会保障方面表现得尤为突出。我国目前实行社会保险、社会救助、社会福利等社会保障政策中有很大一部分都是以“具有本市常住户口”为前提条件的。而且长期存在的二元经济和社会结构造成了城乡社会保障制度长期处于分割状态，城市居民的社会保障体系建设相对健全，而广大农民不但没有养老、医疗等社会保险和社会福利，甚至连保障全体公民基本生存权利的基本生活保障制度也没建立起来，还有2800多万农民生活在年均收入627元的贫困线之下。据统计，2004年全国农村外出务工人员已达9900多万人，农民收入增量中有47.8％来自打工收入。[iv]农村剩余劳动力进城务工，已经成为农民增收的一个重要渠道。但目前的一些政策限制了农民进城和公平就业，对农民工的待遇仍然带有一定的歧视性。本来农民和工人只是一种职业称谓，但现在“农民工”也成了一种身份，农民工的农村户口阻碍着其真正融入城镇社会和工业劳动者群体，他们不仅在工作选择、子女教育方面，而且在养老、医疗、住房等收入和支出保障方面都享受不到城镇职工应有的福利保障待遇和的公民权利。未来他们仍旧要回到农村，依赖家庭和个人。只有少量农民工拥有符合法律规定的劳动合同，大量的农民工只能干“脏、累、差”的临时工，而且工资极低，被拖欠工资的现象非常严重。有人研究发现，只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障，而且不是完全意义上的社会保障，其中社会保险各险种的参保率都在10%以下，其余75.2%的人没有任何形式的社会保障[v]，农民工完全处在城市社会保障网络之外，尤其在失业救助、医疗看病等方面农民工根本谈不上有什么社会保障待遇和保障机制。 ( http://www.tecn.cn )
2004年，全国流动人口数量达到的1.4亿，超过了全国人口总数的10%，约占农村劳动力的30%。[vi]农民工是我国目前流动人口的主体，他们中的大部分都属于弱势群体。数量众多的流动人口享受不到应有的基本社会保障与他们为城市经济建设和社会发展所做出的贡献完全不对称，这是绝对不合理、不公平的，这种状况在构建和谐社会的大背景下显得尤为触目惊心。 ( http://www.tecn.cn )
促进发展，从城乡分割的户籍制度入手，拆掉构成二元社会保障结构的社会基础，建立和完善包括流动人口在内的城乡一体的社会保障体系是彻底解决这个问题的根本之道，但工程浩大，短时期内难以实现。因此要分清轻重缓急，分步骤、分阶段、有重点地逐步实施。而尽快建立针对流动人口遇到特殊困难情况下的紧急社会救助制度，应该是目前最迫切，也最为可行的政策选择和制度建设。 ( http://www.tecn.cn )
首先，建立流动人口社会救助制度具有很强的紧迫性和现实性。流动人口中的弱势群体由家乡来到城市，收入低、保障弱，脱离了地缘、亲缘的社会支持系统，在城市时刻面临着找不到工作、失业、财务丢失、伤病等风险，有时候还成为偷盗、诈骗、抢夺、伤害等不法侵害的对象，而且其中不少特殊群体面临的风险更大，处境更为艰难，包括部分妇女、儿童、老年人、精神病人、患有严重疾病的人员、残疾人、流浪乞讨人员、刑满释放后无家可归人员、呆傻智障人员、走失人员、上访人员、拾荒人员等等，这些人几乎随时都有可能面临各种困境和威胁，很容易陷入身无分文、举目无亲、生活无着的境地，继续政府和社会的救助，否则其人身最基本的生存和生活权益都无法保障。 ( http://www.tecn.cn )
其次，建立流动人口社会救助制度社会效益高，在构建和谐社会中意义重大。这种救助是在受助者最为难的时候雪中送炭，施以援手，在各种社会保障措施中具有十分鲜明的兜底性特征。这种救助不但能够维护特殊困难群体基本生活权益，而且能够缩小贫富差距，缓和城乡矛盾，协调社会关系，减轻城乡二元社会结构的负面影响，树立良好的政府形象和社会风气，进而促进社会的公平、公正，消除和化解部分社会矛盾，因而成为维护社会稳定，构建社会主义和谐社会的不可或缺的重要力量。反之，如果相当多困难群众难以获得有效救助，困难得不到解决，就可能引发和加剧社会冲突，甚至影响改革开放和现代化建设的大局。 ( http://www.tecn.cn )
第三，建立流动人口社会救助制度具有良好的基础，具有很强的可操作性和时效性。我国政府中的民政部门是开展社会救助的主要力量，2003年6月20日，国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》），自同年8月1日起正式实施，同时废止了1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。这标志着我国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度正式建立。这是一项针对城市流动人口而设立的社会救助制度。将强制性收容遣送改为关爱性救助管理，建立以自愿受助、无偿救助为原则的新型社会救助制度，是我国社会救助制度的重大改革。《救助管理办法》实施以来，全国原有832个收容遣送站全部完成转制，北京、湖南等省市新设立了救助管理站，截至2004年底全国共有救助管理站909个。据统计，据统计，从2003年8月1日到2005年6月30日，全国共有111.4万余人次得到救助。其中，救助的特殊困难对象达到了一半以上，数量上呈上升趋势。2005年1月到6月，全国共有38.3万余人次得到救助，与2004年同期相比，增加了60.78%。目前，我国的流动人口社会救助制度在法规制度、机构设施、经费渠道等方面都已经初具规模，在此基础上逐步进行完善就可以发挥更大的作用。 ( http://www.tecn.cn )
与建立城乡一体的社会保障制度的其他制度安排相比，完善流动人口社会救助制度的成本低、基础好、易操作、效益高、现实作用明显，因此，目前我国应大力加强流动人口社会救助制度建设，并以此为突破口，逐步建立和完善流动人口的社会保障体系，促进社会的公正与和谐。 ( http://www.tecn.cn )
三、救助管理制度的进步与局限
建国初期，为了巩固新生政权，我国政府开始采用收容、教育、遣送回乡的办法解决城市中游民、乞丐、难民、失业者和国民党散兵游勇大量存在的问题。我国进入了有计划的经济建设时期后，针对一些农民不安心农业生产，盲目流入城市的社会问题，国务院于1954年4月发布了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》。在“大跃进”和三年自然灾害困难时期，大批灾民涌入城市。1957年12月18日中共中央、国务院就联合发出了《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求各级民政部门改进和加强收容遣送工作，切实做好自由流动人员的工作。1982年5月12日国务院发布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，该办法本质属于社会救济范畴，主要是针对家居农村流入城市乞讨的、城市居民中流浪街头乞讨的和其他露宿街头生活无着的人员，为其解决吃饭、住宿、回家等生活问题。但随着社会的发展和城市流动人口的大量增加，收容遣送的社会行政管理职能和强制性进一步增强，更多承担起维护社会治安、秩序的功能。1996，我国社会治安管理中使用最多的收容审查制度被废止，很多地方的公安机关开始利用类似于收容审查制度的收容遣送制度，用于解决管理真空。随着社会的发展，收容遣送的运行机制和管理方式已不适应实际的需要，再加上一些地方违规操作、行政执法人员队伍素质的欠缺等原因，收容遣送制度中存在的收容遣送扩大化、乱收费等问题日益突出，,使为数不少的流动人口人身自由、财产权、隐私权等合法权益受到侵犯，扭曲了其社会救助的性质。《救助管理办法》实施以前的几年中，全国每年大概收容300万人次。2003年3、4月间，收容遣送制度因“湖北青年孙志刚在广州收容后被殴打致死事件”引起了社会广泛关注，并直接导致收容遣送制度的废止和《救助管理办法》的出台。 ( http://www.tecn.cn )
由强制性的收容遣送转变为关爱性的救助管理体现了社会的进步和政府执政理念的转变，即由过去的权力政府，强调控制、管理，转变为责任政府、服务政府。 。第一、救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞讨人员，认为他们在城市生活中遇到了暂时困难，而不是他们的本性有问题，不再把流动人口作为影响社会治安秩序的不稳定因素来看待。第二，在对对象看法发生变化的基础上，工作方法也由管理转变为服务，即帮助生活无着者度过困难，帮助他们恢复正常生活，而不是管制，救助机构不再有限制人身自由的权力。第三，该制度给予流浪乞讨者向救助站求助的自由，规定他们的合法权益不能侵犯，从而把受助者的选择置于重要地位，这体现了现代社会救助制度“以人为本”的人性化理念和对人的尊重。第四，该制度反映了政府的责任意识，从经费保障到提供服务，政府基本承担了全部责任。该制度还通过对救助管理站工作人员行为准则的具体规定，进一步明确了救助站的责任义务，使被救助人员的人身权、财产权、人格权得到保障。 体现了对流浪乞讨人员进行救助是政府的责任，这在一定程度上摒弃了个人责任观，这符合现代社会救助的主流的意识形态。 ( http://www.tecn.cn )
但《救助管理办法》的形成时间较短，受到原有体制等方面的一些影响，特别是与构建和谐社会的目标、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。 ( http://www.tecn.cn )
第一、该制度延续了城市和乡村分别对待的路径，明确指出救助对象仅为“城市”中的流浪乞讨人员，但生活无着的流浪乞讨人员虽然以城市中居多，但农村里也存在，如此规定未能公平对待所有的生活无着的流浪乞讨人员。 ( http://www.tecn.cn )
第二、救助条件难以把握，没有把生活无着的人员列入救助对象，而是规定为“流浪乞讨人员”。《救助管理办法》中对什么是“生活无着的流浪乞讨人员”作出明确的界定，也没有明确“流浪”和“乞讨”应该是二者兼备还是只具其一，受助人员的范围依然模糊。按照民政部《实施细则》规定，救助对象必须同时具备四个条件：1、自身无力解决食宿；2、无亲友投靠；3、既不享受城市最低生活保障，又不享受农村“五保”供养；4、正在城市流浪乞讨度日的人员。但在北京市各救助管理站2005年4月1日前实际救助的14707人中，长期在京以流浪乞讨和捡拾废品为生的人员2224人，占救助总人数的15.1%。来京上访人员为1209人，占救助总人数的8.2%。因钱物花光、丢失或被偷、被抢、被骗等造成生活无着，自愿求助但尚无流浪乞讨行为的人员11274人，占救助总人数的76.7%。由此可见，真正同时符合上述四个条件的人员比例很小。因此，从工作实际出发，如何合理界定救助对象，做到“应该救助的得到救助，不应该救助的不予救助”还有待研究。 ( http://www.tecn.cn )
第三、对流浪乞讨人员中未成年人的救助保护和管理教育工作有待加强。大多数流浪乞讨未成年人常年脱离家庭在外流浪，历经曲折，他们的生存环境也使他们养成了一些不良行为习惯,造成心理健康状态不佳。为促使他们以健康的心态回到社会，需要进行必要的心理辅导和行为矫治。这方面应是今后我国着力加强的工作之一。 ( http://www.tecn.cn )
第四、《救助管理办法实施细则》第十三条规定：对受助人员中的残疾人、未成年人或者其他行动不便的人，救助站应当通知其亲属或者所在单位接回；亲属或者所在单位拒不接回的，省内的由流入地人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位；跨省的由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位。但在实际工作中，虽然有关部门制定下发了相关的规范性文件，但由于各省市经济发展水平差异很大等原因，还有一些受助人员家属和部分流出地省市对于此项工作比较消极，跨省联系接送难度较大，工作受到一定影响。 ( http://www.tecn.cn )
第五、该制度在一定程度上还延续了收容遣送制度将救助人员送返原籍，由户籍所在地政府安置的思路，这在目前是受目前形势所限而做出的选择，因此这项制度强调政府、家庭和社会三者责任有机结合，特别是流出地政府必须切实负起责任才能保证这项制度有效实施，但目前我国流动人口的流出地多是经济落后的地区，由他们负责解决返家受助人员的生产生活困难在主观上和客观上都有一定困难，这使得一些弱势群体的权益无法得到十分有效的保障。如何建立起全国有效的救助网络还需要做很多工作。而且，强调返回原籍使救助管理站倾向于指提供其返回原籍的乘车凭证，限制了受助人员离开救助管理站后的去向。 ( http://www.tecn.cn )
此外，收容遣送制度废止后，新的替代性的社会治安管理手段没有跟上，致使职业乞讨等现象大量增加，也是各级政府十分关注的问题，但这个问题需要通过完善城市管理手段加以解决，本文不再赘述。 ( http://www.tecn.cn )
四、面向和谐社会完善流动人口社会救助制度
在某种意义上说，我国城市流浪乞讨问题是社会转型过程中的人口城市化发展过程中的中国农民问题。在社会转型期，我国大量农民流入城市的现象将长期存在，城市化进程仍将持续，因此流动人口的社会保障和社会救助具有十分重大的理论和现实意义。目前，我国应以构建和谐社会的理念全面指导流动人口社会救助制度建设，有效利用现有条件和资源，对现行的救助管理制度进行进一步改革和完善，充分发挥救助管理制度在维护流动人口基本生活权益，调整利益关系，维护社会稳定，促进社会和谐方面应有的作用。 ( http://www.tecn.cn )
第一、按照和谐社会的要求构建流动人口社会救助制度面临的一个关键问题就是要调整和转变观念。要转变对于穷人的看法和态度，不能简单地把穷人的贫穷归结为个人原因，也不能把救助穷人单纯地看作是增加政府和社会的负担，而应看作是政府和社会的应尽之责，是保障公民基本生存权利的客观需要。协调利益关系与缓解社会矛盾，是现代政府的重要职能。 ( http://www.tecn.cn )
我国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这是弱势群体有权利获得社会支持与政府有责任制定有关保护弱势群体社会政策的依据。三我国传统上长期以来习惯于将救助与慈善等同起来，提倡人道主义，这与我国传统中儒家仁义学说、佛教的慈悲观念和因果报应说以及民间的道教思想一脉相承，很容易推广和被接受。但现代社会的社会救助作为一种社会制度，仅仅以人道主义作为思想理论基础是远远不够的，因为慈善虽然是一种善心，是一种情操，却无法持久，因为它不是经常的，也不是固定的，所以很难承担起救苦救难的责任。现代的社会救助制度则应强调是一种固定的，经常性的国家责任和社会责任。 ( http://www.tecn.cn )
人道主义的救助完全出于怜悯心、同情心和慈悲心，但有一些局限性：一是这种救助行为要具有救助意愿。需要救助的施与者具有较高的道德修养，完全依靠内在的道德、情感因素和主观意愿实施救助，不具有强制性，因而救助行为具有主观性，的来源没有保证，无法制度化和规范化。二是要具有救助能力。救助多为个人行为，缺乏有效、充足的财力保障，救助者即使愿意提供救助，也要受到自身财力、能力的限制，无法持久、经常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意愿和救助能力，也会因主观因素对被救助者进行选择，无法保障遇到困难的人都得到救助，具有一定的随意性。四是救助者与被救助者不平等，救助者没有救助的义务，救助行为显得高尚，而被救助者是被怜悯、可怜、同情和施舍的对象，得到恩惠，因而有可能是救助带有一定条件。 ( http://www.tecn.cn )
现代社会救助是政府行为，是政府的一项义不容辞的社会责任，强调社会救助是每个公民的基本权利；只要是穷人，无论什么原因，只要其收入低于贫困线，就有权利申请救助，或者说，个人需要时接受社会救助是一种法定权利。建设面向和谐社会的社会救助体系，必须实现主导观念从人道到人权的转变，建立客观、系统的现代救助制度，使弱势群体的利益得到切实保障。 ( http://www.tecn.cn )
第二、要适应构建和谐社会的需要，完善救助管理制度，切实保障流动人口基本生活权益。在深入调查研究的基础上，应适时进一步完善《救助管理办法》，使之具有更强的操作性和指导性。扩大救助覆盖面，将虽没有流浪乞讨行为，但因各种原因已经处于生活无着境地的求助人员都列入救助对象，积极予以救助。 ( http://www.tecn.cn )
要明确救助管理制度的定位，建立其与最低生活保障、特困户救助、教育救助、法律援助、就业帮助、医疗救助、五保供养、社会福利等其他社会救助制度的协调联动关系。应把救助管理制度建设成为面对所有流动人口进行社会救助的“总入口”，所有遇到突发危急情况需要救助的流动人口都可以到救助管理机构求助，由救助管理机构进行核实后，按照应该救助者的情况分别给予所需救助，无法由救助管理机构提供救助的，有救助管理机构将求助者转至其他政府部门或社会救助、社会福利机构，给予不同类型的救助和帮助。这样将大大方便求助者，并去能够大幅度提高救助机构的利用率和工作效率。 ( http://www.tecn.cn )
要大力发展慈善事业，建立救助管理工作的社会化参与机制。要鼓励和支持民间组织、慈善团体、宗教组织和广大市民，通过义工服务、捐款捐物、告知引导和直接救助等多渠道、多形式参与救助工作。要呼吁全社会共同关心、关注、支持、参与救助事业，建立有效而又稳妥的社会化��与机制。 ( http://www.tecn.cn )
民政部门要从特殊困难群体的特殊需求出发，逐步探索全方位、多层次的救助方式,丰富救助内容，实施人性化的救助。除日常救助外，要针对不同类型受助人员的生理、心理、文化水平、个性特征进行必要的物质帮助，特别是积极开展心理辅导、行为矫治、精神慰籍、法律援助等特殊救助，争取逐步做到“分类救助，按需施救”。要进一步完善规章制度建设，逐步实现人性化、专业化、规范化、标准化管理。 ( http://www.tecn.cn )
还应研究制定对无民事行为能力和限制民事行为能力的受助人员实施救助管理的具体政策规定。要针对流浪乞讨人员中的智障人员、精神病患者这一特殊群体制定保护性、约束性的救助服务、治疗管理方面的工作程序、工作标准和工作措施，推动工作的规范化，体现社会的温暖。同时要强调建立乞讨人员倒卧街头的危重病人救治机制，明确责任主体，制定工作程序，疏通经费渠道。 ( http://www.tecn.cn )
第三、以构建和谐是会为目标，逐步解决流动人口中的弱势群体问题。从源头上，各地必须切实负起责任，完善农村社会保障体制，加快农村社会救助制度建设，以保障贫困人口的最基本生活。同时，加大扶贫力度，通过各种途径帮助、引导有一定劳动能力的贫困人口走上自食其力的道路。在城市，应当逐步给予符合相关条件的进城农民以市民待遇，建立统一的劳动力市场，降低他们在城市就业的门槛；而当他们失业或陷于生活无着时，纳入城市社会救助制度的覆盖范围。在此基础上，我国应进一步完善流动人口的基本生活、医疗、工伤、教育、养老保险等各方面的社会保障制度，实现各种制度的有效衔接，建立起公正、积极、高效的社会救助体系。 ( http://www.tecn.cn )
解决流动人口中的弱势群体问题最根本之道，则在于加快社会结构的转型，实现工业化和城市化，从根本上解决“三农”问题，并在健全社会主义市场经济体制的同时，通过完善基于公平和公正的社会政策，普及国民待遇原则，维护农民的合法权益，将贫富差距和城乡差距控制在适度的范围内。 ( http://www.tecn.cn )
注释：
[i]郑杭生、李迎生，社会分化、弱势群体与政策选择，中国人民大学社会研究报告《走向更加公正的社会》
[ii]郑功成，构建和谐社会，人民出版社，2005年3月，第4页。
[iii]时正新等，中国社会救助体系研究，中国社会科学出版社，2002年，第2页。
[iv]孙继业委员：统筹城乡协调发展 落实农民国民待遇，中国农业信息网，http://www.agri.gov.cn/ztzl/lhnyjj/t20040309_176779.htm ( http://www.tecn.cn )
[v] 罗遐，农民工社会保障问题研究——基于苏皖四村的一项实地调查，中国博硕士论文数据库，2003。
[vi] 陶勇，13亿：中国面临5大难题，资料卡片2005年第4期。
