欧洲社会政策的积极化转型

吉列诺·博诺里

文章来源于《浙江大学学报》2012年第2期

【摘　　要】从政治学的视角对过去二十年中大部分经合组织国家发生的积极化转型提出一些解释，可以更好地理解发生这一转型的原因。概括起来，主要有三个因素：在经合组织经济体中劳动力市场的后工业化发展；其他途径在解决大规模失业问题上的无能为力；政党想通过创新性和现代化的劳动力市场改革来树立声名的愿望。这一观点在丹麦、英国、荷兰、瑞典、德国、法国和意大利等七个欧洲国家所经历的发展轨迹中得到展现。

【关 键 词】(积极型)劳动力市场政策/积极化转型/福利改革/失业/欧洲

　　一、引言

　　在过去二十年中，大部分经合组织(OECD)国家都朝着一个更加积极的方向重新定位它们的社会政策，针对劳动年龄人口的社会政策的目标已逐渐转为促进人们快速地进入或重返工作岗位。这一目标并不是一个全新的概念，比如说，失业保险总是被定为一种短期的替代收入的津贴，领取者就应当去积极地寻求工作。然而，在过去大部分情况下仅仅是简单地提出这一目标，并未实施，如今它已被付诸实际的政策措施中，如在公共(或私营)就业服务和短期工作补贴上增加投入，或对福利受益者重返劳动力市场施加更大的压力。

　　这一趋势是普遍的，而且似乎在各种福利体制中都已经体现出来了。这一转型可能在欧洲大陆国家中最为明显，因为与之前的政策相比，欧洲大陆地区的这一转型构成了一个U形拐弯。在第二次世界大战后，欧洲大陆国家(如德国、法国、荷兰)建立了世界上最为慷慨的收入替代项目(如老年抚恤金、残疾津贴和失业保险)。在20世纪70年代石油危机之后，这些国家通过鼓励人们早日退休或者通过为求职困难的人们提供易于获得的残疾津贴(如荷兰)，进一步发展了这些相当消极的福利制度。

　　这一趋势也波及其他一些国家。英语国家在这一重新定位的过程中常常处于前列，虽然积极化与这些福利国家的自由主义特性更加一致。最后，这一趋势也蔓延到了北欧国家。实际上，跟广为流传的观念相反，北欧福利国家不总是“积极福利国家”。在20世纪80年代，丹麦曾有过一种发展不完善的积极型劳动力市场政策制度；瑞典也曾运用过自己的一种体系，而这一体系主要是为市场就业提供其他替代方案，而不是帮助人们重返工作岗位。不过，下文将说明这两个国家的确在20世纪90年代中晚期进行了转向积极范式的重新定位。这一转型也许在南欧没那么明显，即使南欧国家在过去的二十年中在积极劳动力市场政策(ALMP)上的开支有所增加，但与经合组织其他成员相比，这一开支也是非常低的。

　　本文的目标是解释过去二十年中大部分经合组织国家发生的积极化转型。本文从政治学的视角提出了一些解释，以求帮助理解为什么会发生这一转型。本文主要分为四个部分：首先提供了一些关于积极化转型的量化证据，然后阐释了为什么这一发展在很多方面都令人迷惑不解，接下来简要呈现了七个欧洲国家(丹麦、英国、荷兰、瑞典、德国、法国和意大利)的政策变化轨迹，最后从三个方面讨论了关于转型原因的猜想，以此来帮助我们理解已经观察到的政策发展。

　　二、积极化转型：量化的证据

　　图1展现的是ALMP支出的发展变化。ALMP这一概念包括很多旨在让失业个体重返岗位的不同干预手段。OECD已经针对这些干预手段开发了一种分类系统，图1就采用了这一分类系统。从20世纪90年代中期的发展趋势可以看出，对弱积极型干预手段的支出明显下降，如直接创造工作岗位和培训。这两种类型的干预手段并不是那么直接地指向就业，尤其是直接创造工作岗位，它是由为失业人口提供市场就业的替代方案构成(常常在一个有限的时期内)。而同一时期，在大部分工作取向的干预手段上的支出保持稳定。但由于图1所反映的1995—2007年间是就业一直下滑的时期，支出上的稳定实际上意味着付出的努力在增加。需要指出的是，2003—2007年间ALMP支出的整体下跌完全是因为这一时期较低的失业率。如果这张图采用失业加权的数据，那么这一下跌将会消失。

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　　图1  经合组织22个国家GDP比例中未加权的ALMP分类平均支出(1985—2007)①

　　1985—2007年间的ALMP数据有力地印证了劳动力市场政策发生了积极转型这一论断。总的来看，经合组织国家倾向于重视那些能更多地促进失业者进入无补贴工作的政策，而较少重视那些偏向于成为市场就业替代方案的政策。由ALMP支出构成的这一趋势在所有主要的福利体制中都可以观察得到，不管是开放的福利体制，还是保守的，或是社会民主的(图表并没有都反映这一情况)。在南欧国家这一趋势并不是那么显而易见，因为ALMP在1985年实际上并不存在，所以直接创造工作岗位的下降是看不出来的(虽然其他干预手段的扩张是可以看出来的)。

　　支出数据反映出的仅仅是劳动力政策积极化转型的一部分。事实上，并不是所有的相关政策变化都会导向更多的支出。关于加强对求职者就业激励的重要改革(比如说对求职加以更严格的要求或者规定有条件地享受福利)并不一定对支出有影响，但这些改革无疑对福利受益者重新融入劳动力市场施加了压力。

　　然而，数据问题极大地限制了我们总结这一领域变化的能力。有些研究尝试收集一些可比信息，如在多大程度上失业津贴领取者被要求去求职[1－2]。他们找到的证据与20世纪90年代中期以来普遍出现积极化转型这一看法是一致的。与早期进行的一个更小型的研究相比，Hasselpflug2005年得出的研究结论是，1997—2004年间，在研究所覆盖的国家中，在大部分国家(16个国家中的12个国家)得到福利津贴变得越来越难。在各种福利体制中都可以找到控制津贴发放更加严格的国家，表明这一趋势是普遍的[1]。这些发现得到了经合组织进行的类似调查的印证。经合组织的调查发现，“各个国家似乎都增加了‘激活’求职者的手段的数量和种类，把重心放在了增强联系密度、求职确认、建立个人行动方案和(在失业者一段时间求职未果后)应用ALMP上”[2]209。

　　三、研究难题

　　积极化的出现和推广为研究提出了许多的问题或难题。首先，这一发展变化是在有重大预算压力的背景中出现的，这一背景使社会政策不太可能扩张。较低的增长率、人口老龄化和福利社会成熟化导致出现了一个以“永恒的严峻”(这一概念是由Pierson提出的)为特征的经济气候。在这一情形下，社会政策的制定应与紧缩有关，比如说减少或者至少控制支出增长[3]。相反，我们看到的却是投入到失业政策重新定位中的巨大努力。那么，该如何解释这一发展变化呢？

　　在研究积极型社会政策时会碰到的第二个难题是，不同福利体制的差异之间拉近的相关性。直到20世纪90年代中期，社会政策研究专家们一致同意的一点是，不同的福利体制采用了截然不同的策略来回应类似的社会经济问题。简而言之，面对20世纪70年代后期和80年代早期的失业和预算危机时，英语国家诉诸(新)自由主义的解决方法，如福利紧缩、撤销对劳动力市场管制和经济的普遍自由化。与之形成对比，欧洲大陆国家在应对同样的冲击时采用了福利国家制度来减少劳动力供给：早退休或者使残疾津贴易于获得就是其中的手段。北欧国家则采取了基于公共服务和积极劳动力市场政策投入的另一条途径。因此，观察家们得出这样的结论：不同的福利体制采取了不同类型的手段来应对大体类似的社会问题和经济问题[4－5]。

　　福利国家朝着积极型社会政策重新定位这一趋势已经在不同的福利体制中扩散开来，如今这一点引起了人们的注意。当然，像瑞典、英国和德国这些国家的差别仍然很大，但是这三个国家政策变化的方向却相当类似：积极型社会政策日益增多。甚至像瑞典这个被普遍视为在支持就业上出类拔萃的福利国家，也在20世纪90年代晚期和21世纪初进一步加强了它的福利国家制度中的积极性维度。经合组织的绝大部分国家正在实施积极型社会政策范式，当然它们都有不同的侧重点，也采取了不同的方式，但显然在朝着同一方向前进。关于以前的政策和福利布局对社会政策当下的采纳进程所产生的总体影响，过去我们的了解与现在的观察是相矛盾的。这一问题有待解释。

　　第三个难题和差距有关。朝着积极型社会政策转变的进程是相当普遍了，但有些国家(基本上是南欧国家)显然滞后了。虽然这些国家总体上也出现了劳动力参与率的上升，但这是放松劳动法的结果。劳动法的松管大部分是通过引入新型劳动合同的方式，这种新型劳动合同并不包括核心工人享有的所有保障。这一松管使继续受到优质社会保障和就业保障的人(常常被称为体制内人)与签订了新型合同的人(又称为体制外人)之间的分化越来越大[6－7]。

　　四、七个国家的积极化转型

　　为了找到上述三个难题的答案，下面我们来看看劳动力市场政策在欧洲七个国家的发展变化。这七个国家代表了欧洲现行的不同的福利国家模式，而叙述的顺序则反映出了不同国家发生积极化转型的不同时间。下文首先将谈到一些先行者(丹麦、英国和荷兰)；接着将谈到瑞典和德国，这两国在其失业政策中纳入明确的积极取向相对略慢；最后将考察法国和意大利，这两国在这一方面已经落后了。

　　(一)丹麦

　　丹麦是最早重新定位失业政策的国家之一。在1993年，社会民主党在一个非常不利的情况下重新掌权，当时失业率长期高达10％以上，经济也很疲软。一年后，他们实行了劳动力市场政策改革，这一改革被视为主要的分水岭。1994年的改革废除了通过参与劳动力市场项目来重新获得失业保险权益的可能性，也给失业津贴加上了一个七年的期限。这一时期被划为两个阶段：第一个阶段是四年的消极阶段，第二个阶段是三年的积极阶段。其间准备就业的要求得到了加强，同时也引入了个人行动计划[8－9]。同时，一些关于早退休的措施也被废止了。另外，这一改革也引入了就业服务的放权，让地方一级的务工办公室有可能制定因地制宜的劳动力市场方案。

　　1994年的改革标志着丹麦劳动力市场政策在方向上的明显变化。它包含了许多特征，这些特征在同一时期也成为经合组织各个国家积极型制度的典型特征。另一方面，由于失业津贴有一个七年的权益期，与现在的标准比起来，重返劳动力市场的压力仍然较低。这个改革基于一个三方团体(即Zeuthen委员会)的建议，这个委员会大部分是由工会和用工组织的代表组成的。这些社会同盟获得了重要的特许权，比如在实施劳动力市场措施中的关键位置。但与此同时，他们也认可朝着积极化的方向重新定位失业政策[8]245。

　　随后的改革进一步加强了就业激励和积极化的元素。权益期首先被缩减到了五年(1996年)，然后又被缩减到了四年(1998年)。对小于25岁的失业者来说，“消极”期先后被缩减至两年和六个月。这一“消极”期后，权益者既有权利又有义务参加一个劳动力市场项目。

　　1998年的改革意味着积极化趋势的进一步加速。首先，对青年失业者的政策又朝着更强的就业激励和人力资本投入迈进了一步。采取的措施包括对25岁以下领取标准失业津贴的人实施六个月的期限，以及规定有参加为期18个月的培训的义务(在培训期间的津贴相当于标准失业津贴的50％)。其次，随着《积极型社会政策法》的推行，积极化的原则延伸到了社会救济的权益者[8]241－243。像过去的改革一样，更多的支撑性手段与加强激励的措施一起被采用了。在一个被称为“弹性工作”(flexjobs)的项目中也一样，这一项目无限期地给予残疾人将近三分之二的劳动力成本补贴[10]。

　　与此同时，劳动力市场的情况得到了巨大改善。失业率在1993年的时候达到了超过12％的顶峰，到2001年时降到了4％。那些成本最高的劳动力市场措施被中止了，在更加有利的劳动力市场环境中它们不再被认为是必须的了。

　　更加有利的劳动力市场和2002年新自由主义—保守主义联盟政府的当选并没有改变总体的政策取向，依然以更多地偏重积极化为特征。自由主义—保守主义联盟政府推行的改革一如既往地在加强就业激励。

　　(二)英国

　　要确切地给出英国积极化转型的时间很难，因为从20世纪90年代初期以来很多积极化转型的元素逐渐被保守党政府安置到位。实际上，新工党的旗舰项目——“新政”，跟保守党政府的“就业工程”非常类似。然而，1997年工党掌权后，积极型社会政策成为了重中之重，是政府政策中大力宣传的一个方面。早在1997年的竞选纲领中，工党就强调了职责和责任为一体，职责和责任的混合体成了“第三条道路”的商标：“解决贫困问题最好的办法是帮助人们就业——进入真正的工作岗位。失业者有责任抓住培训和工作的机会，但这些机会必须是真正的机会”[11]。

　　1998年，一批称为“新政”的方案被引入到面向年轻人、长期失业者和单亲父母的政策中。这些政策在1999年连同面向失业者配偶的政策一起开始实施，随后它们在不同的场合被强化。“新政”被描述为一揽子的干预措施。大部分无业者在游离于劳动力市场外一段时间(3—12个月)后，都应该强制性地参加其中的一个项目。这些项目的方案各有不同，但都包括私人顾问的指定和个人行动计划的运用。第一个阶段由次数不等的指向求职的集中式面谈组成。如果有必要的话，这一阶段也会包括建立自信的措施以及对像药物或毒品滥用之类的社会问题的治疗。如果求职者在这一阶段后仍然没有找到工作，那么他(或她)会被分派到一个强制性的积极型劳动力市场项目中。比如说，在“面向青年人的新政”中，如果在四个月的求职后还无果的人会被指派到以下任意一个项目中：培训、带补贴性就业、志愿者工作或环境工作小组[12]。

　　除了重视ALMP以外，新当选的工党政府也推行了其他的劳动力市场政策手段，这些手段跟尽量促使更多的失业者进入工作岗位的目标是一致的。其中最重要的一个手段是国家最低工资(在1998年被引入，在随后的几年标准上升)和税收补贴项目。最低工资最初被定在收入中间值的47％左右，在2004年这一标准被提至收入中间值的52％左右[13]。税收补���项目最初被称为工作家庭税收补贴，代替了1986年由保守党政府引入的工作补贴项目。税收补贴给予了那些要抚养孩子并且一周至少工作16个小时的家庭。“新政”、最低工资和税收补贴项目在社会政策和劳动力市场政策上形成了一股合力，致力于让工作对大多数失业者来说更具吸引力和更有可能获得[14]。

　　从20世纪90年代以来，英国的积极型劳动力市场政策就一直有很强的就业取向，而其他的劳动力市场政策手段所起的作用相对较小。要回答谁在英国的积极化转变中担当起了政治责任问题很难。1997年当选的工党政府沿袭了20世纪90年代早期保守党业已推行的政策路线。当然，积极化的规模有了变化，而最大的变化可能是与其相关的大肆宣传②。

　　(三)荷兰

　　在1994年大选中，社会民主党(PvdA)作为最大的政党亮相，它的领导人威姆·科克(Wim Kok)也成为新的首相，得到了所谓的“紫色联盟”(社会民主主义者和自由主义者)的支持。新政府在社会政策上的立场是避免减少福利水平和期限，把重点放在促进就业上。“工作，工作和更多的工作”成为科克的座右铭[15]223。现实中也采用了一些紧缩措施[16]，然而积极化成为了社会政策的主旨。

　　1994年，一个为长期失业青年创造就业机会的项目在公共部门被推行，它以PvdA社会事务部大臣的名字命名，称为Melkert-jobs，其后在1998年被废止。1998年，对长期失业者和青年失业者来说，积极化被规定为强制性的，他们可能会被分派到像培训、带补贴性工作这些不同去向中的一种，而对那些被认为不太可能重返劳动力市场的人来说，他们可能会被分派到社会积极化中[17]。

　　在2001年，就业服务进行了重组，原有的服务被称为“就业和收入中心”的一站式办事厅取代。与此同时，一个提供私营就业服务的有竞争力的市场也建成了[18]。积极化的逻辑也开始被运用到残疾保险中。在1998年，一个区分不同供款率的制度被引入。在以前的法规中，所有的雇主都支付相同的供款率。在新的制度中，供款率跟“风险”或者雇员的残疾比率有关。在同一年，一项关于残疾人重新融合的法律被采用[19]。到2000年，通过推行一系列的改革，荷兰的残疾人方案已经成功地实现了转型：从最慷慨而要求较低的方案中的一种转到最具就业取向的方案中的一种。

　　在2002年，基督教民主党重新掌权，并且首次与自由党联合执政；从2006年开始，基督教民主党也与社会民主党联盟。劳动力市场政策依然沿着愈加强势的就业取向的路线发展，同时也倾向于试验更多的新手段。在2004年，社会救济相关法律的一项改革用“一般可以接受的工作”这一概念代替了“合适的工作”这一概念。在实际操作中，这就意味着社会救济受益者的资历和以前的工作经历现在并不会被考虑了。这项新的法律也减少了就业义务的豁免权[19]。

　　一系列的改革方案使整个荷兰的社会保障体系从一个典型的俾斯麦式收入保障的福利体制转型成了积极劳动力市场政策的一个鲜明代表。它所走的途径显然是以紧缩现金津贴和扩大服务的结合为特征。1985—2005年间，积极劳动力市场政策的支出仅稍有增长，但是在同一时期失业率却折半了，这表明政府在劳动力市场中重新整合失业者上所投入的力量大幅增加。

　　(四)瑞典

　　瑞典常常被视为积极劳动力市场政策的先行者，因为它在20世纪50年代时就推行了一种对冗余雇员进行再培训的制度。到了20世纪80年代和90年代早期，瑞典的劳动力市场政策表现为创造工作岗位和培训这些不导向重返劳动力市场的形式，更加倾向于为市场就业提供替代方案[20]。但从20世纪90年代中期开始，ALMP纳入了一个更加实用的取向，更加偏向于促进被排除在外的个体重返劳动力市场。比如说，劳动力市场项目的数量增加了，进行实验的此类项目也增多了。就业要求被强化，因此如果失业一百天后还未找到工作的人会被要求接受一份新工作，这份工作可能在国内的任何一个地方，它的工资也比失业津贴低将近10％[21]。

　　2001年2月的失业保险改革进一步加强了劳动力市场政策中支持就业的取向，这一点是通过许多措施来达成的。首先，通过参与劳动力市场项目来重获失业保险权益的可能性被废弃了。很多研究指出，通过参与劳动力市场项目来重获失业保险权益这一做法非常不利于增加长期失业者重新就业的几率，这实际上是鼓励这些长期失业者徜徉于劳动力市场项目和公开性失业之间。其次，这一改革为长期失业者或面临长期失业风险的人引入了一种“活动保障”。这一“保障”是由更多个性化的明确指向重新就业的活动组成[22－23]。

　　一些评论家把瑞典劳动力市场的这一重新定位诠释为回归到原有的模式。Anxo和Niklasson指出：“20世纪90年代朝着更多供给取向项目的ALMP重新定位，可以被看做是回归到ALMP干预最初的概念中，它更好地满足了技术更新日益提高的要求。实际上，在20世纪70年代和80年代瑞典把需求端放在首位的做法，可以看做是对20世纪50年代发起的原有的ALMP策略的偏离。”[24]360

　　重要的一点是，瑞典转向了一个积极激励和消极激励相结合的劳动力市场政策，这一结合也可以概括现今大部分国家劳动力市场政策的特点。虽然20世纪70年代特别是80年代瑞典实际上倾向于把ALMP当做“减少劳动力的工具”，但瑞典仍致力于回归到让劳动力市场项目更偏向于就业取向。这一回归并不是轻而易举就能完成的。比如说，参加劳动力市场项目来获得失业津贴权益的这一做法直到2001年才被逐步淘汰，这比丹麦要晚不少(1994年丹麦就淘汰了这一做法)。社会民主党在重新定位中所担当起的政治责任是很明显的，在1996年至2006年间一直无间断地在执政。

　　(五)德国

　　一般的看法是，德国在2003—2004年的“哈滋改革”(Hartz Reforms)中迎来了积极化范式。实际上，朝着这一范式改革的措施清晰地贯穿于整个20世纪90年代，重点针对长期失业津贴(Arbeitslosenhilfe)的一系列紧缩措施，让失业津贴变得不那么有吸引力。有论据可以证明，1996年的《促进就业法案》(Employment Promotion Act)是最重要的一次发展。在那一时期，长期失业津贴进一步被缩减了，而且更严格的获得条件和求职要求被引入。据一些评论家称，在德国解决劳动力市场问题的途径中，这一改革标志着范式的根本性转移。这一改革的结果是失业者符合预期地接受了工作机会，即使这些工作比他们以前的工作收入和资历要低[25]69。

　　然而这些措施并没有在制止全国劳动力市场形势恶化方面显出成效，直到1998年失业率一直在攀升。结果，劳动力市场问题成为由格哈德·施罗德(Gerhard Schroeder)总理领导的新当选的社会民主主义政府的首要议程。最初政府借助于一种临时的社团型组织——工作同盟会，这一同盟会包括来自雇主和工会的代表。然而，相互冲突的需求使同盟会不能充分提出政策方案。雇主对工资限定协议翘首相盼，而工会拒绝纳入这一条款并意欲把方案的重点放在职业培训上。由于同盟会不能就劳动力市场政策的基础改革提出方案，它最后在2003年被解散了[26]。但是这一组织也提出了几个在随后几年得到突显的概念，如“提升和强制”(foerder und fordern)这一标语[25]。

　　2001年实施的所谓《劳动力市场政策手段改革法案》(Job Aqtiv Act)进一步推进了积极化转型，使德国朝着像丹麦和英国这些国家的方向前行。这一改革包括一些普通的积极化措施：更严格地监督求职，为失业者进行登记，对合同进行重新整合以及发放工资补贴[25]72。据一些评论家称，这一改革是受到欧盟影响的结果，特别是受到欧盟的欧洲就业战略(the European Employment Strategy)的影响[27]。

　　然而，施罗德政府认为这些变化还不够深远。实际上，在实施《劳动力市场政策手段改革法案》仅仅几个月后就建立了一个委员会，它的任务是为劳动力市场的现代化提出方案。这一委员会由彼得·哈滋(Peter Hartz)领衔，他以前在大众公司担任经理；委员会的成员也是由总理办公室直接选拔。跟过去类似举措有着显著的不同，这一委员会并未纳入最为主要的劳动力市场协会——BDA(雇主协会)和DGB(工会)[26]9。在2002年大选即将来临之前，哈滋委员会提出了它的工作报告。

　　哈滋委员会提出的方案包括数项措施，既涉及为意欲自主创业的失业者提供支持，又涉及建立一个为失业者提供短期安置服务的“个人服务机构”(personal service agency)。然而，最明显且最具争议的方案是长期失业津贴和社会救济的整合(即所谓的“哈滋IV改革”)。在以前的制度下，处于工作年龄且四肢健全的失业者处在三种不同协议的覆盖范围内：面向少于12个月的失业者的失业保险、面向长期失业者的失业救济和面向不能获得失业津贴权益的人(比如说那些缴款记录缺失或不达标的人)的社会救济。这一制度普遍被认为无效。因此，为了促进失业者进入劳动力市场和安置服务，引入了“失业津贴II”(unemployment benefit II)。它取代了以前制度中面向有工作能力者的失业救济津贴和社会救济。这种新型津贴的标准反映了社会救济支付的额度，它在大多数情况下比以前失业救济津贴提供的额度要低[28]。

　　虽然这些各种各样的措施在这一政党的工人派中极度不受欢迎，但在随后的几年中得到了实施。这些措施的实施是在一个叫做“议程2010”(Agenda 2010)的改革项目的大背景中实现的，“议程2010”是社会民主党2002年十月选举险胜后在2003年初宣布的。

　　几年间，德国已经从一个以早退休和用劳动力市场项目来减少公开性失业为重点的完全消极的福利国家，转变为一个致力于激活失业者的国家。这一转变当然受到了有关问题的顽固性的影响，在这些改革实施期间，失业率一直居高不下。但相关政策可能也受到社会民主党现代主义者的信仰的影响，他们相信积极化是德国劳动力市场政策的正确取向。如果不是这样看，就很难解释为什么德国会如此接连不断地推行改革。

　　(六)法国

　　1990年，法国的劳动力市场政策强调把减少工作时间作为手段来减少失业。在“少工作一点，让大家都可以工作”(travaillermoins pour travaillertous)口号的倡导下，每周工作时间缩减到35个小时的举措相当普遍地在各地推行开来。然而，到21世纪初，一个更加积极的失业政策概念渗透到法国政策制定者的头脑中。各种角色，如社会主义者劳工部部长马丁·欧布瑞(Martine Aubry)和雇主协会，都坚持把重返劳动力市场作为失业政策的重点目标③。然而，政府和社会同盟之间总是存在的张力使这一方向上的进程步履维艰。这些社会同盟各自负责失业政策的一个或两个功能(赔偿和安置)。例如，社会主义者的政府、雇主和工会经过长达一年多的协商，才在新津贴(PARE或Plan d\'aide au retour à l\'emploi-)问题上达成一致。PARE的目标是更多地把重心放在失业津贴领取者的求职上，它纳入的措施包括积极化通常采用的一些手段、个性化的行动方案、对有效求职的强制性以及制裁。考虑到法国失业政策结构的复杂性，PARE不得不通过国家和社会同盟之间的协议来推行，继而它的实施也依赖于相应机构的合作[29]。

　　随后几年，一些以加强失业政策中支持市场的就业取向为目标的举措得到了采用。比如说，在2005年，偏右派政府通过了一项新的法令，试图将各种不同相关角色，如法国工商就业联合会(UNEDIC)、法国官方就业指导网站(ANPE)和国家继续教育机构之间的合作制度化。它也摈弃了ANPE在安置服务上的垄断[29]。这一趋势在2008年的一项决议中达到了顶峰，这项决议决定将两个关键机构——UNEDIC和ANPE合并为一个机构(被称为{C42W602.JPG} Emploi)。在同一年，也有决议决定对主要社会救济项目——最低生活保障津贴(RMI)进行整改，将它转型为积极互助收入津贴(RSA, Revenu de solidarité active)，把强制大部分受益者求职的义务纳入进来[30]。

　　自21世纪初以来的改革使法国在迎向积极化范式方面跟欧洲其他国家更加接近。有两个因素似乎可以解释法国在重新定位上的延迟：第一，由社会同盟管理的保险和依赖于政府的就业服务之间的脱节；第二，法国社会主义者在积极化改革方面缺乏热情。无论是在20世纪80年代当权时还是在1997—2002年间当权时(在总理利昂内尔·若斯潘的统治下)，社会主义者并没有像欧洲其他国家的社会民主主义者一样为积极劳动力市场政策的事业而奋斗。在这一方面，法国显然是一个局外者。20世纪90年代和21世纪初，“第三条道路”标签下的思想在欧洲大部分地区广受欢迎，而在法国，这些思想却被当做是本质上的新自由主义，从而被认为不适合一个社会主义党派[31]。法国在另一方面也是例外，在本文所论述的七个国家中，它是唯一一个社会主义者在20世纪80年代的大部分时期掌权且对紧缩取向的第一批改革担当责任的国家[32]。因此，当他们在1997年重新掌权时，法国社会主义者既需要把他们自己与偏右派的前任区别开来，也需要把他们自己与20世纪80年代的社会主义政府区别开来。这也许有助于解释为什么若斯潘政府不太情愿采纳“第三条道路”的问题。

　　(七)意大利

　　在本文所回顾的七个国家中，意大利是唯一一个没有明显经历“积极化转型”的国家。在过去二十年中，以促使人们重返工作岗位为目标的改革并不是这个国家的重点话题。然而劳动力市场政策也并非一直无所作为。20世纪90年代和21世纪初是进行重要改革的年代，这些改革从根本上撤销了对劳动力市场的非常严格的管制。改革采取的措施包括推行一系列有时间期限的劳动合同、对兼职工作放松管制以及废止国家对就业服务的垄断。1997年的改革也引入了一些受保障程度最低的就业形式；期限固定的合同和基于项目的合同，后一种合同形式基本上是把被雇佣期限固定的人当做是一个自我雇佣的人[33]169。

　　另一件值得注意的事是1998年推行的在全国范围内提供一个终极安全网的试验性方案。直到那时，意大利在国家层面还没有一个普遍的社会救济方案。一些自治区已经提供了社会救济，但是这些自治区大部分在北方。中左联盟的普罗迪政府在39个自治区引入了最低收入方案，并打算把这一方案扩展到全国。然而，下任偏右派政府在2002年逐渐废除了这一项目，当时工会已有一系列更广泛的社会方案[34－35]。

　　世纪之交以来推行的最为根本的劳动力市场改革是所谓的《2003比亚乔法》(2003 Biagi Law)④。通过这一法令的实施，许多不同类型的劳动合同被引入，雇主可以把这些劳动合同当做是那些受到过分保护的开放型的标准合同的替代。这一改革的目标是为弱势工人提供更易获得的就业机会、向非正规就业宣战，也包括加强对1997年引入的一些最不稳定的合同的保护。此外，部分以前引入的合同也被附加了一些颇为严格的规定，加起来一共有35种不同类型的工作合同。

　　意大利放松劳动力市场管制的路径显然是以劳动力市场强劲的二元化运动为特征的。劳动力市场的体制内人继续享受着战后模式的全面保障，然而体制外人(大部分是青年工人、妇女和移民)则在极度不稳定的合同下工作。比起失业来，短期就业当然是走向开放型合同的更好的垫脚石，但是长期陷于其中的风险却很高[33]。

　　五、对积极化转型的诠释

　　如上所述，从20世纪90年代中期到21世纪头十年的中期，像丹麦、德国和英国这些各不相同的国家都经历了类似的政策转变。这一转变可以用积极化转型来概括其特征，从很多方面来看它都是出乎意料之外的。首先，它发生的时期是在欧洲福利国家处于紧缩过程的时期。其次，它相当普遍(除了南欧以外)。与之相反，过去不同福利体制的劳动力市场政策都遵循着截然不同的轨迹。下文将提出三个不同的猜想，以帮助我们理解为什么会发生这一转型。

　　(一)后工业时代转型是一个必要条件

　　积极型社会政策的出现以深刻的社会转型为前提，也就是一般来说在后工业化的标题下进行的那种类型的转型。如果充分就业是常态，那么积极型社会政策在战后时期就不会有这么大的意义了。在那样的大环境中，要建立大规模的积极化制度就没有多少道理了。

　　积极化可以看做是后工业经济中劳动力市场政策的重要特色。在这样的背景下，低技能的工作往往是低工资和低质量的，改善的前景也很渺茫[36]。这一点跟相对慷慨的福利津贴相结合，使就业对低技能者来说不那么有吸引力。在战后时期，激励问题在工业化主导的劳动力市场中并不那么严重。在那时，一直处在上升阶段的生产力和工资使工作对低技能者来说很有吸引力。除此之外，在西欧国家，去工业化和全球化也导致了对低技能职位需求的大幅下降，这造成工资下降，也导致就业机会减少。结果是低技能个体在大部分福利项目受益者中的代表人数超出比例。因此，劳动力市场政策就聚焦在这类失业者身上。

　　本文所提出的证据支持的论断是：一般在后工业化标题下的那种深刻的社会转型是发展积极型社会政策的必要条件。在20世纪60年代男性充分就业的背景下，积极型社会政策是没有意义的。如果想工作的人和应该工作的人都在劳动力市场中工作，那么政策制定者就没有动力去研究那些促进就业的政策。只有当这两个条件都没有得到满足的时候，积极型社会政策才变得有吸引力。

　　(二)社会学习的作用

　　朝着积极社会政策的重新定位可能也可以从社会学习的角度来解释。为了应对20世纪70年代中期和80年代早期出现的就业危机，不同的福利体制作出了不同的反应，但所有这些被提出的应对措施都存在一些问题。欧洲大陆国家遵循的减少劳动力的路线显然是问题最大的，中期来看是不可持续的。但是北欧和自由主义的福利国家在20世纪90年代也出现了问题。在瑞典，ALMP以公共资金的巨额开支为代价，变成了隐匿公开性失业的工具。在自由主义福利国家，紧缩和撤销管制使激励问题恶化，另一方面贫穷和不平等问题也在加剧。积极社会政策为各种不同类型的问题都提供了一个解决途径。在欧洲大陆国家，越来越多的人就业；在瑞典，就业激励越来越多；在自由主义福利国家，贫困家庭的工作收入越来越多。因此，我们可能可以得到这样的结论：朝着积极型福利国家的转变，部分是由寻求最有效的社会政策组合所引起的。然而，这样的解释还存在着一些问题。第一，虽然现在有证据可以说明ALMP在促进弱势群体就业方面很有效，但是大部分国家在这样的证据出现以前就已经重新定位了他们的社会保障体系。第二，社会学习角度的解释让我们不能对南欧国家在积极型社会政策发展上的滞后作出解释。作为欧盟和经合组织的成员国，像其他西欧国家一样，南欧国家也面临着同一类型的问题：同盟国之间的压力和同盟国之间的建议。但是，自从“战后光辉三十年”(trenteglorieuses)以后，积极社会政策几乎没有任何动静。

　　因此，社会转型和社会学习过程还不能充分解释整个转型。不管是个案研究还是统计分析，都表明政治机制也在发挥作用。下面将对此进行讨论。

　　(三)用可以负担得起的形式来树立声名

　　关于福利国家转型过程的分析常常强调这一过程的发生所处的更大的经济背景所起的作用，这一经济背景又被概括为以“永恒的严峻”为特征[3,5]。人口老龄化和下降的经济增长率对社会保障及公共预算(更普遍地来说)都产生了负面影响，也向政策制定者施加了压力，促使他们精简支出。在这一背景下，社会政策自然就会使成本控制或紧缩措施成为必需。一般来说，这样的措施在欧洲大部分人中并不受欢迎。因此，政府理所当然会采用所谓的“避免责备”的策略来减少势在必行的成本控制措施在选举中可能给他们带来的负面影响[37－38]。

　　根据这一观点，如今“永恒的严峻”背景下的社会政策制定跟战后时期的情形大相径庭。在那时，经济的快速增长和良性的人口结构为政治家扩大福利国家体制提供了激励，且用很少的可视的成本就能收获声名。在“光辉的三十年”，社会政策扩张的一个关键的驱动力就是树立声名[39－41]。

　　当然，在如今“永恒的严峻”的经济背景下，福利国家体制在树立声名的驱动下扩张变得更为艰难。寻求再次参选的政治家必然会关注树立声名的机会，而这样的机会变得越来越少。对大部分政府而言，因为预算的原因，在转移支付项目中更为慷慨是超出范围的。在这一背景下，积极型社会政策的概念就为笔者称为是“可以负担得起的声名树立”提供了机会[42]。

　　从个案研究可以看出，促成积极化发展的关键性改革都是高调的举措。积极型劳动力市场政策在树立声名方面的潜能可能并不是不证自明的。其中的一些政策，特别是那些对失业者施加压力的政策，不大可能在它们的目标人群中受到欢迎。然而在这样的情况下，声名可能并不希冀建立在这些措施的目标人群中，而是希冀建立在那些把他们自己看做是社会保障体系网络的贡献者的就业人群中。公众民意调查支持了这一论点。在分析公众对劳动力市场政策积极化的支持态度时，Kananen等人的研究显示，在德国、英国和瑞典，介于三分之一到一半之间的人认为“失业者应该被强制赶快就业，即使工作不如以前的那么好了”⑤，对积极化中更有“能耐”的措施的支持度更高。考虑到在这些调查中往往会出现的倾向于利他主义的偏见[43]，这些数字表明积极化中存在一些树立声名的潜能。

　　积极社会政策为树立声名提供了机会，而且它花费的公共资金也较为有限。此外，积极型社会政策种类中的大部分措施都是解决它们试图解决的社会问题的双赢方案，因此也获得了广泛的支持。支持福利的团体和政党也许很欢迎在这一领域作出更大的努力；雇主们和偏右政党也许会青睐这些政策对劳动力供给所产生的积极影响，也可能会看好这些政策通过减少对转移支付项目的依赖在日后所带来的成本效益(至少在中期看来是这样的)。促进就业的社会政策跟积极化和社会投资这些概念一样，推进了“模糊协定”，这种“模糊协定”被证实有助于使艰难的改革成为可能[44]。不同的角色都支持某些措施，但他们支持的原因却大不相同。这使积极型社会政策适合用来树立声名。

　　总而言之，积极型社会政策具有很多特征j这些特征都是树立声名所需求的：建立在共同利益基础上的一个比较广泛的选民群体(分别是纳税人和父母)、一种现代特色和一种(假定的)双赢的特质。在当前“永恒的严峻”的背景下，促使积极化措施特别有吸引力的当然因为以下事实：在这些领域，即使是大规模的、高度可见的扩张，相对而言也不会耗费太多公共资金。

　　积极型社会政策虽然有树立声名的潜能，但也有一些危害。这些新政策可能跟部分选民长期信奉的行为规范观念发生冲撞，如对政府和家庭在抚养孩子中的定位的看法或正当的公民权利这些通行的观念。德国的“哈滋IV改革”最终成为对红绿联盟政府支持力的一个巨大打击，也许它也是红绿联盟政府在2005年垮台的主要原因。然而，这似乎是例外，而不是规律。其他拥护积极化的政府和政治领袖已经通过它获得了声誉并且在随后的选举中取得了胜利。这样的例子数不胜数：2001年和2005年英国工党和托尼·布莱尔；丹麦的波尔·尼鲁普·拉斯穆森主持了1994年失业政策的积极化转向改革，并且一直担任首相一职到2001年；荷兰的维姆·科克在推进荷兰福利国家朝着积极化重新定位中起到了重要作用，他在1994年到2002年间一直当政。积极型社会政策提供的树立声名的机会的确在20世纪90年代晚期和21世纪初很奏效。

　　六、为什么会发生积极化转型？

　　以上的讨论表明，积极化转型是多种因素结合在一起促成的。第一，积极化转型的前提是社会经济变化和新型失业问题的出现，即低技能工人失业问题，在这一环境下，低技能劳动力非常没有吸引力。第二个重要因素是很多国家尝试了不同的方法来解决失业问题，但结果都差强人意。不管是基于为市场就业��供替代方案的策略(在欧洲大陆国家和瑞典)，还是基于撤销管制的策略(在英国和美国)，都未见成效。第三，总是在竞争性民主国家出现的政治竞争也起到了作用。在预算紧缩的限制下，积极化为战胜失业提供了一个可行的和可信赖的新途径。积极化转型使捉襟见肘的政府追求树立声名成为可能，但它付出的成本却是可以负担得起的。

南欧仍处在落后的位置。在这些国家更为吃紧的预算限制导致积极化难以实现。此外，缺乏必要的施政基础能力也使为失业者重新设定一个有效的政策很难。然而，南欧可能已经找到一个跟积极化功能相同的低成本的方法：有选择性地放松一些曾经在劳动力市场中最为严格的管制。意大利在2005年至2008年的经济繁荣期努力实现了一些就业率增长，但是这大部分归功于前些年引入的新型的弹性合同。

　　注释：

　　①数据来源于经合组织(OECD)的统计数据，详见http://www.oecd.org。

　　②D. Clegg, "Activating the Multi-tiered Welfare State: Social Governance, Welfare Politics and Unemployment Policies in France and the United Kingdom," Florence, European University Institute, PhD Thesis, 2005, p. 195.

　　③D. Clegg, "Activating the Multi-tiered Welfare State: Social Governance, Welfare Politics and Unemployment Policies in France and the United Kingdom," Florence, European University Institute, PhD Thesis, 2005, pp. 254-259.

　　④这一法令是根据经济学家马尔克·比亚乔命名的，当时他是政府的顾问，后来他被极“左”恐怖主义团体杀害。

⑤作者用的是欧盟成员国民意调查委员会2001年收集的数据(Eurobarometer 56.1)，参见J. Kananen, P. Taylor-Gooby & T. Larsen, "Public Attitudes and New Social Risk Reform," in K. Armingeon & G. Bonoli(eds.), The Politics of Postindustrial Welfare States, London: Routledge, 2006, pp. 83-99。

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作者单位:瑞士高级公共管理研究院