中国老年人长期照护：需求、 服务与制度建设

杜鹏

来源：《中国社会科学报》2013年4月26日第444期

【核心提示】中国老年人长期照护问题已经成为制约养老体系发展的新瓶颈，迫切需要国家和社会采取积极行动在支持性服务和长期照护制度建设上寻求突破。

《中国老龄事业发展报告（2013）》指出，2013年中国老年人口数量将超过2亿，预计到2050年60岁及以上老年人将达到4.8亿人，80岁及以上老年人将超过1亿人，并将在21世纪下半叶保持这一规模。在这样的背景下，老年人口中需要长期照护的人数将持续增长，以老年人口中9%需要长期照护的比例推算，预计到2050年将有4000万以上的老年人口需要相关服务。中国面临的挑战是：我们如何满足如此庞大的老年人口长期照护需求；如何有效地在家庭、社区和养老机构提供长期照护服务；如何尽快建立和完善老年长期照护制度与服务体系，为长期照护服务提供制度保障。

    1 2011年末养老机构仅收养老人260.3万

    从中国老年人长期照护服务的现状看，目前还远不能满足老年人的基本需要，主要表现在以下几个方面。

    第一，需要长期照护的老年人难以找到合适的养老机构。从入住机会、服务内容、服务质量、服务价格、机构地点等方面考虑，都不能使老年人比较满意和及时地得到相应的机构照护。

    第二，在家庭照护方面，社会政策比较关注空巢老年人，缺少对“老伴”或子女长期照护老年人的支持。空巢老年人的长期照护应当关注，但同时也必须认识到，大部分需要长期照护的老年人是与子女同住的，在家庭中由“老伴”和子女提供照护的，长期的照护压力不仅影响其配偶的健康和生活，也影响其子女家庭生活和职业发展，许多家庭在重压之下得不到社会的帮助，没有喘息的机会。从照护质量上看，由于不是专业照护者，在没有相关培训的情况下，家庭成员的照护质量也存在一定问题。

    第三，社会养老服务体系建设仍在发展初期，居家养老、社区养老、机构养老的联动配合机制还未形成。2011年国务院发布《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，提出“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”。2011年全国各类养老服务机构40868个，拥有床位353.2万张，当年年末收养老年人260.3万人，其中只有约1/5是生活半自理和不能自理的老年人。由此可见，养老机构老年长期照护的保底职能还未有效发挥。

    2 大力发展社区为老服务缓解机构养老压力

    相对于养老保险与医疗保险体系建设，老年长期照护服务和保障制度在我国才刚起步，远远落后于社会发展需要，从而形成了养老问题的新热点。从家庭和个人的角度来讲，长期照护需求的满足有利于提高老年人及其整个家庭的生活质量，最终促进代际和谐与社会和谐。从政府的角度来讲，为老年人提供照护服务满足所需，使其在遵行国家政策少生孩子后，能够享受到充足的照护资源，这是社会政策的一种延续。事实表明，中国老年人长期照护问题已经成为制约养老体系发展的新瓶颈，迫切需要国家和社会采取积极行动在支持性服务和长期照护制度建设上寻求突破。

    从支持性服务看，由于我国的家庭越来越趋于小型化，依靠传统的家庭成员长期照护老年人的方式已经难以持续，必须以社会作为后盾，发展长期照护服务，建设长期照护保障体系，以弥补家庭长期照护功能的不足。首先，在养老机构数量短期内难以迅速增加的条件下，政府应充分发挥养老机构的作用，让养老机构为长期照护老年人的家庭提供具体支持，切实帮助家庭成员在家里为老年人提供照护。这方面的经验包括：如新加坡培训需要长期照护的老年人家庭成员以相关的专业知识与技术、开展服务咨询，德国和芬兰对在家长期照护老年人的家庭成员提供资金补贴，一些国家普遍开展的利用养老机构和社区日间照料中心为老年人提供的短期代为照护服务，使老年人的家庭照护者每月可以有几天休息的机会等。其次，大力发展社区为老服务，通过城乡老年日间照料中心充分配置养老机构所拥有的老年照护能力。城乡老年日间照料中心是居家养老和机构养老长期照护服务的缓冲区，发挥着就近提供双向服务的功能。实现各种养老照护服务协调配合的目标应当是老年人可以就近到日间照护中心得到照护服务，也可以由中心服务人员到老年人家中提供长期照护支持，同时将无法在家庭或社区中满足长期照护需要的老年人及时转往合适的专业养老机构。最后，从长期来看，政府应大力支持各类养老服务机构建设，提高我国养老机构的照护能力。

    3 建立长期照护保险制度应对经济压力

    从制度看，中国老年人长期照护问题的解决，其关键在于制定相关法律法规和建立长期护理保障制度，最终实现为老年人及时有效地提供长期照护服务。中国面临的老年长期照护问题并非特有，在较发达国家已经普遍显现并有一些国家采取了制度性的应对措施，许多有效的做法值得借鉴。首先，要建立长期照护保险制度以应对老年长期照护的经济压力。荷兰和以色列在20世纪60年代和70年代建立了长期照护保险，德国、日本、韩国分别在1994年、2000年、2008年建立长期照护保险。长期照护保险的一般形式是工作者缴纳长期照护保险，在老年阶段需要长期照护时，从照护保险中得到资金和服务支持、在家或者养老机构得到照护服务。这种做法有利于每个人在年轻阶段为老年照护风险进行资金储备，在老年照护阶段减轻或者完全不依靠家庭成员的照护费用支持和照护支持，在低生育水平和子女不与老年人共同生活的情况下，有明显的制度优势。其次，要制定相关的长期照护法律法规以应对老年照顾中的各种问题。建立长期照护保险需要工作者强制性参与到保险计划中，这就需要法律上的支持，因此，实行相关的长期照护保险制度需先推动相关法律法规制度的制定。此外，在长期照护服务需求的评估、服务的提供和服务质量的监督方面也需要有明确的法律规定。

    2012年新修订的《老年人权益保障法》首次明确规定“国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求”，在老年长期照护保障制度化上迈出了重要一步。在社会保障制度不断完善的前提下，我国还需尽快出台长期照护法律和制度，在老年照护人才培养、家庭成员照护支持政策、老年照护和服务的科学研究、长期照护需求的常规统计制度、老年照护需求与服务的评估机制等方面全面推进，缓解每个人在老年阶段可能遭遇长期照护的焦虑，保障失能老年人及其家庭的生活质量。

    （作者单位：中国人民大学老年学研究所）