城市社区治理结构: 三种理论视角的探讨

隋玉杰

文章来源：《探索》2014年第4期

 

摘 要: 城市社区治理是当前社会治理的热点领域，也是我国近年来社区建设的着力点。社会系统理论、需要理论和抗逆力、充权与优势理论是现有的具有代表性的社区理论。基于这些理论对现有的社区治理结构方面的一些创新性举措进行反思，有助于探求其背后的动力机制、运作机制和良性可持续发展机制。基于理论分析，现有的社区治理结构存在功能对位型、需求满足型和自力更生型等不同类型。构建理想型社区治理结构需要关注不同类型的治理结构存在的前提条件及其利弊，以便使治理结构的构建更能促进社区善治。

 

关键词: 社区治理；治理结构；社会系统理论；需要理论；抗逆力、充权与优势理论

 

改革开放以来，伴随经济、社会的转型，我国的基层社区一直在探寻一种理想型治理方式。各地出现了许多社区治理结构的创新举措，于是我们看到城市社区传统的党支部加居委会的二元治理结构在许多城市演变为党支部、居委会加社区服务组织的三元结构，许多城市在大力推动社区、社区社会组织和社会工作人才队伍的“三社联动”，更有一些城市出现了四元、五元等多元治理结构。社区治理结构调整一时成为各地政府尝试社会管理创新的切入点，也成为学界研究的热点。城市社区治理结构的这些调整在本质上是对更宏大的社会转型所带来的社区形态转变的回应，这一回应会使社区治理更富成效但也可能会陷入试误之中，进而影响到社会转型的进程与成败。毋庸置疑，探讨社区治理结构的合理建构具有积极的现实意义。

 

探讨社区治理结构的理想型离不开对于治理概念的解读。治理不同于统治，它指的是“一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”。“它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得益借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”［1］( 5)。全球治理委员会发表的《我们的全球之家》研究报告中将治理界定为: “各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使互相冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动思维持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也保留各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”基于治理的理念，社区建设的主体是多元的，其组织方式是协同合作，其实现路径是广泛的社区参与。

基于治理理念，当我们探讨一种理想型的社区治理结构时，需要回答三个基本问题: 第一，如何界定社区治理的主体推动力; 第二，社区治理的主体推动力如何纳入社区治理结构的运作机制; 第三，如何实现社区治理结构的良性可持续发展。对于这三个问题的解答或许能为我们思考城市社区建立理想型的社区治理结构提供参考。

不同的社区理论为建立理想型的社区治理结构提供了方向。社区治理结构建构的动力机制、运作机制和良性可持续发展机制可以从这些不同的理论视角加以解析，这方面的探讨有助于我们梳理现有的社区治理结构方面的创新性实践，为未来建立理想型的社区治理结构提供方向。

 

一、社会系统理论视角下的社区治理结构

 

社会系统理论对于理解社区动力机制富于启发性。基于社会系统理论，社区常被视为整个社会大系统的一部分，其治理结构要与整个社会系统其他组成部分的治理结构相契合。社区治理被视为大的社会治理的一部分，要在其框架下加以实施。

 

社会系统理论还认为社区本身也可视为一个完整的系统，由不同的人群、单位、组织等构成。社会系统理论的代表人物沃伦( Warren) 提出社区具有五大功能，包括生产、分配和消费、社会化、社会控制、社会参与以及互助［2］( 121 －125)。这些功能应由地方社区中各种群体和组织实现，这些内在的、水平的关系由那些超越社区地理边界的社区联系中的垂直关系加以补充。每个社区体系由为成员履行功能的多重互动的亚体系组成。由于群体和亚体系之间关系的多样性，社区的结构和功能的演变因而也具有了多种可能性。

 

机械论和有机体是社会系统论最常见的比喻。前者将社会体系看作是所有部分密切联系、良好协调和完美整合在一起的一部机器。当体系的一个部分发生变化时，每个部分都试图去重新建立平衡。后者将社会体系看作类似于生物有机体，社区是人类的身体，每种器官都具有不同的功能。假如社区中每个单位扮演其被分配的角色的话，那么社区将会迈向善治［2］( 121－125)。

 

以社会系统论作为分析框架，社区治理结构建构其规定性既来自社区之外宏观社会治理结构对其功能的要求，也来自社区自身对其功能方面的诉求。社区内各群体和亚体系要根据这两方面的社区功能诉求进行治理结构方面的建构。两股力量对社区治理结构的要求或许不一致，但共同点在于将社区作功能上的定位，皆强调社区功能的发挥，治理结构中要有与社区功能定位相对应的组织或单位，赋予其明确的权责。

 

源自社区之外宏观社会治理结构对社区功能的要求有许多，一个典型例证是社区需发挥社会控制功能。防止社区发生恶性**件是社区工作的一项重要任务。由此延伸出了如网格化管理之类的社区治理方式。网格化管理延伸了政府的行政能力，有效强化了社区的社会控制功能。而源自社区内部对社区功能的要求更为多样，一个典型例证是社区需发挥消费功能。由此产生了诸如北京市大力推动的社区“一刻钟服务圈”之类的社区治理方式。

 

现有的社区治理结构常常是基于内外两股力量对社区功能的定位来加以建构，比如，我们可以看到基于党建、自治与社会服务三大社区功能而建立起的由社区党支部、居委会与服务站构成的三元治理结构。而对于社区应有哪些功能，传统上多从社区作为大的社会系统的一个子系统的角度，运用自上而下的途径加以界定，社区治理结构多为“应然”所推动构建。目前在社区工作中推行的各类政府行政系统“进社区”，基本公共服务下沉，更多的是基于这一取向。此外，我们还能看到以“包片”方式组建起来的社区治理结构。在实践中，这一理论还常与社区规划模式的社区工作相对应，政策制定者、专家常常是社区治理结构的设计师。

 

从功能的角度建构社区治理结构，往往会采用静态的社区观，将社区的功能一一澄清，梳理定位，功能对位是建立社区治理结构的基本原则。其优点是社区治理的目标清晰，无论是二元、三元还是更多元的结构，各参与方均有确切的角色定位，其职责边界清晰。在运作机制上，多是自上而下，各司其职。

 

社区功能角度的社区治理结构观的一个常见论点是要用“社区制”替代“单位制”，由社区担当起社会控制和满足社会成员生活需要的载体，但实际上这是一个误区，社区并不具备“单位制”时代的单位的属性。如同有学者指出的，单位在提供社会服务的过程中，同时给予个人成员在单位内外行为的身份、权力和地位。对于每一个单位成员来说，这同时也意味着，他必须全方位地依赖于单位才能够满足自己的基本需要，实现自己的行为目标，进而同时也取得在社会上行为的身份、地位和资格［3］。“单位制”中单位掌控了个人社会生活的资源和身份的合法性，使得个人必须借助单位和国家发生关系。典型的单位社区有条件集生产、分配和消费、社会化、社会控制、社会参与以及互助等社区功能于一身。而当今的社区不具备发挥这些社区功能的要件，它与其成员不存在资源约束或契约约束的关系，难以造成成员的路径依赖。特别是改革开放以后，社会生活方面的资源日益社会化、多元化，社会成员可以通过市场、社会团体和组织、跨区域的流动等满足社会生活方面的需要。期待“社区制”替代“单位制”既不具备现实条件，也不为社会成员所需要。社会的高流动性也使成员对于特定社区的认同感和归属感变得薄弱。

 

不容否认，社区可以具有生产、分配和消费、社会化、社会控制、社会参与以及互助等功能，但社区不应也不可能是这些功能的唯一承担者。如果以功能齐全为出发点设计社区治理结构，必然会让社区治理机构陷入超载的困境，在实践中难以履行赋予它的使命。另一个需关注的问题是，城市社区的治理一直存在两个路径，即政府自上而下带有刚性特点的行政化路径与居民合作参与的自治性路径。在我国常常是两个途径同时并存，互为依托。因此，在以功能对位为出发点进行社区治理结构设计的时候，常常需兼顾两大参与方和两种不同的实施路径。尽管政务与基本公共服务下沉有利于强化社区的功能，但也有学者以网格化管理为例指出其潜在的风险，即其所代表的行政权力扩张的趋势，其具备潜在的形成新的城市行政管理层级的可能性，蕴含着基层政权内卷化的风险［4］。

 

二、需要理论视角下的社区治理结构

 

需要理论，特别是人类需要理论，可以为解析理想型的社区治理结构提供另一个分析框架。根据这一理论，社区应满足其成员的需要。马斯洛把人的需要分为五个层次: 生存或生理需要、安全和保障需要、社会或归属的需要、自尊或自我的需要、自我实现的需要［5］(40－54)。另 外 两 位 学 者 多 伊 和 高 夫( Doyal ＆ Gough) 则把需要分为基本需要( 健康和自主) 和中介需要( 适当的营养和水、有保护功能的住宅、免于危险的工作环境、适当的健康照顾、儿童安全的成长环境、重要的基本的社会关系的建立、安全的自然环境、经济保障、安全的节育与养育、基础教育等)［6］。周健林、王卓祺对香港、天津、上海、台湾等地人群的实证研究表明，衣食住行是基本需要［7］( 155 －157)。

 

以需要理论为分析框架，社区治理结构建构的推动力建基于满足社区居民的需要。在全国有广泛影响的沈阳市“社区组织自治模式”更多反映的是基于这一理论的社区治理结构。它的议事监督层( 社区协商议事委员会) 定位于收集和反映居民的需要，社区决策层( 社区成员代表大会) 会对居民的需要做出评判并授权予以满足，执行层( 社区委员会) 最后将需要的满足落到实处。可以简述为“需要收集－需要筛查与评估－需要满足”的自治模式。一些城市的社区治理结构建立在信息中心和信息平台的基础上，旨在对社区的需要做出快速反应，其更多反映的是以需要理论为导向的设计。这种需要满足导向的治理取向也可在基层社区工作者的评价指标中窥见一斑。许多城市对社区工作的评价都以居民或服务对象的满意度为一个重要指标。而满意度常常与需要的满足高度相关。

 

目前的城市社区居民构成大多异质性较强，需要多样化、差异化是重要特点。不同社会群体时常会发生有冲突的需要，典型事例是一度成为媒体热点的“广场舞”，该问题反映出社区居民对理想的社区生活的差异性需要。社区治理不仅要满足不同社会群体的需要，还要协调不同社会群体满足需要的途径，促进不同群体间的民主协商，实现合作共赢。建基于需要理论的社区治理，其动力源自社区居民，是一种自下而上的动力机制，其参与主体也是社区居民，在此基础上建构的社区治理结构易于赢得社区居民的支持，但也容易使社区治理机构变成“小政府”，追求无所不包、无所不能，但又难以兑现。建基于需要理论的社区治理结构其难点在于界定社区应予满足的需要，以及如何分配满足需要的权责和有限资源。

 

以需要理论为导向建立社区治理结构，其优点是自下而上，体现社区居民为本。社区居民自治组织常常成为社区治理结构中重要的组成部分。毋庸置疑，在一个社会里，一方面个人有生存权，有满足需要的权利，另一方面，社会也有义务满足人的需要，有责任让社会成员免于痛苦灾难。社会中的个人只有在基本需要得到满足之后才能履行义务和责任。但基于这一理论导向的设计也会遇到挑战。挑战之一是如何有效收集居民需要信息并以公平、公正的方式对需要做出研判。现代化的信息技术手段无疑为收集居民需要信息提供了条件，但也可能存在为社区中拥有话语权的人独占，让受数字鸿沟不利影响的老年人、残障人等社会群体无法有效表达需要。挑战之二是如何将不同需要的人群组织起来，形成有序参与需要表达与满足进程。挑战之三是如何整合并非以地理性社区为边界的能满足社区居民需要的社会资源。

 

三、抗逆力、充权与优势理论视角下的理想型社区治理结构

 

抗逆力、充权与优势视角的社区观兴起于 20 世纪 80 年代中期到 90 年代，它为认识和开展社区工作带来全新的视野。抗逆力理论认为，社区具有巨大的抗逆力，这种抗逆力随着时间的推移能保持充权状态，持续致力于改善社区生活，特别是在社区出现冲突、挣扎和挫折时抗拒放弃的诱惑，越挫越勇。抗逆力最重要的意义在于能让社区进行能力建设，强化社区的保护性因素，以应对快速的社会变迁和社区出现的种种危机，预防社区的解体和衰败。

 

具有抗逆力的社区充满人力资本和社会资本。充权的观念强调的是社区要获得掌控影响自身生活的决定，包括将受到社会排斥的人纳入决策过程、资源转由更能发挥其效用的人使用、培育社区领袖的领导力并提升对地方可以怎样实现自治的理解。优势视角注重的是在评估社区时应注重优势而不是缺陷，特别是运用资产图识别社区的优势，认为社区问题的解决方法来自社区内部而不是所谓的“服务”，社区干预应围绕问题或需要展开［8］( 33－34)。

 

以抗逆力、充权和优势视角为分析框架，社区治理结构建构的推动力建基于社区内在的资源，特别是社区蕴含的人力资本和社会资本。我国一些老旧小区的治理经验是这一理论的典型例证。北京市东城区东华门小区通过社区居民的群策群力，成立车管会，解决了社区机动车停放困难和相关的居民纠纷问题，并已成功运营 10 余年，是北京市运营时间最长的业主自治车管会。不仅如此，这一自治小组还延伸了管理职能，将小区的封闭管理、卫生打扫、安保管理等也都一并解决。以停车问题为导火索的自治努力最终不仅仅解决了停车问题，还顺带把这个小区多年无人管理的物业问题也解决了［9］。目前在全国广为推动的社区、社会组织和社工的“三社联动”，提出了社区治理的三要素，强调社区现有的正式的组织体系、新生的社会组织和社会工作人才队伍共同发力的重要性，力图构建新型的社区治理结构。这一“三社联动”机制注重运用社区自身蕴含的资源，推动社区自身的能力建设，在理论上更接近抗逆力、充权和优势视角的社区观。但在如何以此为基础建构新型的社区治理结构方面，目前尚在探索之中。广州市尝试建立的“家庭综合服务中心”、深圳市全面推行的“社区服务中心”便是这一探索的例证。

 

抗逆力、充权和优势视角摒弃对基层社区，特别是城乡结合部社区、老旧社区等一些边缘性社区的负面看法，认为任何社区都充满解决自身问题的资源。基于这一视角下的社区治理结构，强调社区问题的解决之道蕴含在社区之中，需要认识和运用社区现有资源，培育社区领袖，建立社区居民、社区组织机构间的连结纽带，畅通社区参与，特别是将遭遇社会排斥的人群纳入到社区的决策体系中，让所有社区成员都有深度参与利益相关事宜的渠道。基于该理论视角建立的社区治理结构不仅旨在回应需求和解决问题，还关注预防社区可能出现的问题。但在构建社区治理体系过程中，社区内生力量的发掘与培育是重大的挑战。

 

四、结语

 

基于不同的理论，社区治理结构的理想型会呈现不同的形态。以社会系统理论为指导会建构以功能对位为导向的治理结构，治理结构中各参与主体权责边界的刚性与弹性，以及外部要求与内部诉求的协同等会成为需要解决的重要问题。以需求理论为指导会建构以需求满足为导向的社区治理结构，治理结构中各参与主体对于应满足需求如何达成共识和建立实现途径常常是需关注的要点。以抗逆力、充权和优势视角为指导会建构以社区自力更生为导向的治理结构，治理结构中各参与主体的能力建设，特别是人力资本和社会资本的发掘与运用是核心要点。不同的社区治理结构理想型有不同的建构理念，各有其优势和不足，适用于不同的社区。在推动社会治理创新中，对于社区治理结构理想型的理论思考，应有助于为实际工作提供参考。

 

参考文献:

 

［1］［美］詹姆斯·N·罗西瑙．没有政府的治理［M］．张胜军，等，译．南昌: 江西人民出版社，2001．

 

［2］［美］F·埃伦·内廷，彼得·M·凯特纳，史蒂文·L·麦克莫特里．宏观社会工作实务: 第 3 版［M］．刘继同，等，译．北京: 中国人民大学出版社，2006．

 

［3］李汉林．中国单位现象与城市社区的整合机制［J］．社会学研究，1993，( 5) : 23－32．

 

［4］田毅鹏．城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议［J］．学习与探索，2012，( 2) : 24 －30．

 

［5］［美］马斯洛．动机与人格［M］．许金生，等，译．北京: 华夏出版社，1987．

 

［6］周健林，王卓祺．关于中国人对需要及其先决条件的观念的实证研究［J］．中国社会科学季刊，1999，( 2) : 11 －16．

 

［7］F． Ellen Netting，Peter M．Kettner，Steven L．McMurtry，M． Lori Thomas． Social Work Macro Practice ( 5th edition)［M］．Upper Saddle Ｒiver: Pearson Education，Inc．，2012．

 

［8］彭华民，等．西方社会福利理论前沿: 论国家、社会、体制与政策［M］．北京: 中国社会出版社，2009．

 

［9］侯振威．小区车管会十年自治路［N］．北京晚报，2012－08－02．

 

 

基金项目:2013 年度北京市门头沟区人民政府委托项目“门头沟地区城镇化进程中的社会服务管理创新”。

 

作者简介: 隋玉杰( 1963－)，女，中国人民大学社会与人口学院社会工作系主任、副教授，博士。