中国社会福利制度的改革与转型

宋士云

本文发表于《河南大学学报》2010年第五期

摘　要: 改革开放以来,随着向市场经济体制的转轨,中国传统社会福利制度也进入了改革与转型期,即中国社会福利事业正在向社会化、现代化的新型社会福利制度迈进。通过一系列改革,中国社会福利事业获得了较快发展,职工福利逐步向其原本的性质、地位和功能回归,民政福利逐步由补缺型向适度普惠型转变,社区服务成为重要的具有社会福利性的服务行业。在我国,一个以国家、集体兴办的社会福利机构为骨干,以社会力量兴办的社会福利机构为新的增长点,以社区福利服务为依托,以居家供养为基础的社会福利体系正在形成。

关键词: 社会福利;市场经济;职工福利;民政福利

在计划经济体制下,中国传统社会福利制度主要以职工福利和民政福利等形式为福利主体,呈现出明显的封闭的板块分割体系、“国家-单位”运行模式、补救性保障制度的特征。[1]这种传统的社会福利制度依靠政府与单位(集体)的力量较好地解决了城乡弱势群体的生活问题,改善了城镇居民的生活状况,它发挥了特定时期特定的历史作用;但其内在的缺陷和不可持续性也是十分明显的,主要表现在制度的封闭运行,福利分配和工资分配相混淆所带来的非效率性,福利资源主要面向城镇居民而导致城乡福利资源分配的非公平性,等等。改革开放以来,随着向市场经济体制的转轨,中国传统社会福利制度进入了改革与转型期,即正在向社会化、现代化的新型社会福利制度迈进。回顾30年的改革历程,总结其经验与教训,必将会对今后的社会福利制度改革与发展具有重要的理论与现实意义。

一、职工福利的改革:由国家无偿分配的制度逐步向其原本的性质、地位和功能回归

　　20世纪80年代中期开始经济体制的全面改革是触及计划经济体制根本的一场革命。在这场经济体制变革中,市场竞争与市场价格逐渐得到确立,经济结构也日益走向多元化。在改革中,国家逐渐减少对国有企业的补贴并努力使其恢复成为自主经营的经济实体。这样,国有企业与非国有企业一样在市场竞争中寻求生存与发展的同时,也面临着破产的风险。一旦劳动者所在单位破产,其职工所享有的各种福利待遇也会随之丧失。因此,经济体制的变革,一方面,使城镇国有单位所面临的生存的风险也成为职工及其家庭成员共同面临的风险,如果不对作为传统福利制度主体之一的职工福利制度进行改革,或者发展可以替代职工福利制度的社会化福利,那么国有企业改革不是无法实现其既定目标,就是无法避免巨大的社会风险。另一方面,经济结构的多元化作为经济体制改革的一个重要成果,使越来越多的劳动者进入到非国有单位就业,而非国有单位通常并不像国有单位那样提供全面而优厚的职工福利,其后果便是出现巨大的社会福利需求空洞,同时还出现了一个家庭中在非国有单位就业的成员分享着该家庭在国有单位就业的成员的福利,即当时俗称的“一家两制”。此外,当国有单位因支付职工福利所需费用而承担着巨大的社会负担时,非国有单位却可以不需要支付这种成本,这样两者便处于一种极不公平的竞争环境,因此是否提供职工福利和所提供职工福利的多寡直接影响着经济体制变革与市场环境改善。[2]343-344因此,在这种变革着的社会经济背景下,传统职工福利制度显然不可能适应不同职业、不同身份、不同阶层的社会成员的需要,如果不加以改革,其结局只能随着国有经济的收缩而丧失其本源功能。

在向市场经济转轨中,职工福利制度改革配合企业改革,主要沿着以下几种路径逐步展开。

1.理清工资与福利的关系,使部分职工福利转化为工资的一部分

在计划经济体制下,长期实行“高就业、低工资、高福利”的政策,工资正常增长机制未能形成,职工收入分配采取一种低工资收入与高福利待遇并存的形式。职工福利与企业的发展无直接关系,反而转嫁给政府和社会而成为政府和社会的责任。在计划经济体制下职工福利不是对工资的补充,而是与职工工资分配制度具有同等重要的地位,这说明职工福利的性质和地位已被异化。这种福利制度不仅直接影响了企业经营机制的转换,而且与市场化改革的目标相矛盾。它表现在以下几个方面。一是职工福利基金增长的软约束,导致职工福利超经济增长。在我国改革初期,为适应企业财务制度的变革,曾对职工福利基金的提取办法做了改变,即将企业福利基金与企业经营挂钩,企业效益好提取的福利基金就多,反之就少。这种做法,虽然把职工福利与企业发展联系在了一起,但在奖金制度的恢复背景下和攀比行为的驱动下,职工福利的增长速度大大超过了企业经济效益的提高速度,超出了企业的承受能力。二是企业职工福利基金出现了普遍严重超支的情况,影响了企业的生产发展。据全国总工会1992年对73家企业的调查可知,1991年出现职工福利基金超支情况的有66家企业,超支面为90.4%,超支率达102.4%。[3]294职工福利基金支出的巨大缺口,往往是通过挤占企业生产发展基金、流动资金、折旧基金和大修理基金、工资奖励基金来弥补的,这无疑对企业维持正常的生产和发展带来不利的影响。三是职工福利基金管理混乱。由于职工福利基金使用范围比较模糊,没有明确的、严格的规定,加上缺乏科学的管理,缺少必要的监督约束机制,致使职工福利基金“开支无边”,某些不属于职工福利范围的支出也列入职工福利基金开支。如有些地方和单位,独生子女补助费、各种不合理的接(招)待费、社会集资、摊派、罚款、赞助、城市改造、环境卫生费等均从职工福利基金中开支,而且所占比重逐年增加。因此,为解决上述问题,改革作为分配制度重要内容的职工福利制度,是与企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革相配套的重要举措,势在必行。

为了解决企业职工福利基金入不敷出,普遍严重超支的问题,1992年4月财政部发布了《关于提高国营企业职工福利基金提取比例,调整职工福利基金和职工教育经费计划基数的通知》,该《通知》规定从1992年5月1日起,将职工福利费由原来的按企业职工工资总额扣除副食品价格补贴和各种奖金后的11%提取,改为按职工工资总额扣除各种奖金后的14%从成本中提取;职工教育经费按同一口径的1.5%提取;将1985年以来国务院统一规定发给国营企业职工的各种副食品价格补贴,其中由企业福利基金负担的部分全部改为从企业成本中列支。为了解决职工福利基金管理混乱的问题,进一步理清福利、工资和保险三者之间的关系做出以下调整:一是把各种带工资性质的福利补助纳入工资分配范畴,提高职工福利收入的工资化、货币化程度。各种带工资性质的福利补贴,包括物价补贴、上下班交通补贴、洗理卫生费、书报费、燃料补贴、冬季取暖补贴等,按照一般市场经济体制下的工资构成惯例,纳入职工工资,直接进入成本,不再在企业职工福利基金中列支。二是把保险费用与福利费用严格分开,避免相互挤占、混淆不清。通过设立企业社会保险基金,把在职职工和非在职职工的养老、医疗、待业、工伤、生育等保险项目资金囊括其中。企业按法定标准提取的社会保险基金直接在工资成本中列支,并实行社会统筹。2007年1月1日开始施行的新的《企业财务通则》规定,企业依法为职工支付基本医疗、基本养老、失业、工伤等社会保险费,所需��用直接作为成本(费用)列支。

在新的《企业财务通则》中已经没有了应付福利费及其计提的踪迹,即企业不再按照工资总额的4%计提职工福利费并列入企业成本。它标志着企业职工福利基金开始在企业税利润中提取、列支,即企业要根据自身条件和经济效益等状况来设置职工福利项目、决定职工福利水平以及职工的福利待遇。

2.单位福利设施服务的社会化

1992年6月,中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》指出:“现有的大部分福利型、公益型和事业型第三产业单位要逐步向经营型转变,实行企业化管理”,要“以社会化为方向,积极推动有条件机关和企事业单位在不影响保密和安全的前提下,将现在的信息、咨询机构、内部服务设施和交通运输工具向社会开放,开展有偿服务,并创造条件使其与原单位脱钩,自主经营,独立核算。同时,鼓励社会服务组织承揽机关和企事业单位的后勤服务、退休人员管理和其他事务性工作。打破‘大而全’、‘小而全’的封闭式自我服务体系,使上述工作逐步实现现代化”。1993年3月,经国务院批转的国家计委关于全国第三产业发展规划的基本思路,重申了上述《决定》的基本精神,强调在20世纪90年代要“逐步实现大部分事业型单位转向经营型和企业化管理,形成自我发展的动力机制。改变目前企事业单位和机关团体封闭式自我服务的状况,逐步实现大部分生产服务、生活服务的社会化”。

遵照上述精神,企业开始了以“企业后勤服务社会化、产业化”为主要内容的改革。在改革过程中,由于企业之间在企业规模、经济效益、职工工资水平以及地理位置等方面存在着明显差异,所以企业起步有先有后,改革的速度有快有慢。但是企业改革进程大体上是分三个步骤来进行的:第一步,实行独立核算和承包制。在企业中划分小核算单位,使基本具备对外经营条件的后勤服务部门成为独立核算单位;企业核定后勤服务单位的经费基数,实行经费差额承包,严格控制费用,明确责权利关系;在搞好对企业内部服务的前提下,逐步开展对外经营,即“以外补内”。第二步,逐步转换对后勤服务设施的补贴,实行对内对外双重服务,所提供的服务项目的收费向市场价格靠拢,逐步增强自我生存、自我发展的能力,成为自主经营、实行企业化管理的经济实体。第三步,全部转换对后勤服务设施的补贴,使之完全实现社会化和产业化。无论是对内服务还是对外服务,均采用市场价格收费,并在明确后勤部门与企业的资产分割和收益分配的基础上,与企业母体脱钩,成为具有法人地位的企业实体。[3]299-230通过推进企业集体福利设施的社会化和产业化发展,企业逐渐从“企业办社会”的困扰中解脱出来,轻装上阵参与市场竞争,这不仅把大多数企业原有的后勤服务设施推向社会、推向市场,成为社会化第三产业的重要组成部分,而且还使得企业福利机制与市场经济运行机制有机地结合起来,从而实现了职工福利制度由封闭福利型向开放经营型的过渡。

3.住房福利制度改革

改革开放以来,对职工福利改革幅度较大的一项就是进行城镇住房制度改革。改革之初,政府就认识到城镇住房问题症结主要是由“福利性分配”方式造成的,同时它也制约了价格体制、收入分配体制、劳动力市场和房地产市场的发展,从而导致家庭消费结构畸形化。因此,自20世纪80年代初开始,国家就对传统住房福利体制进行改革。自20世纪80年代初期推行“优惠售房”试点和1986-1988年推行“提租增资改革”,到1989年国务院颁布《关于在全国城镇分期分批推行住房改革的实施方案》后正式推进住房商品化进程,再到1992年在全国全面实行新房先卖后租、新房新租、有偿租房等改革举措,各地都在探索住房福利制度的改革之路。1994年7月,国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》,确定了以标准价售房的政策;到1998年底,中央政府宣布停止企事业单位的福利分房,公房的出售进展较为顺利。与此同时,确立了由职工和所在单位共同负责(各自承担缴费50%的责任)的住房公积金制度,推出了建设与出售经济适用房的举措,到2000年后又推出了廉租房政策。总之,住房福利制度经过近30年的改革,与传统的福利分房制度相比,已经发生了重大变化。

城镇住房制度改革的重大意义是,它改变了过去把住宅作为福利进行无偿分配的制度,将住宅作为商品纳入市场经济运行轨道,使其通过市场交换进入消费领域。这不仅对社会生产、商品流通和消费都产生了重大影响,特别是改变了城镇职工的生活消费结构,而且克服了过去高福利、低房租分配制度所带来的种种弊端,反过来又进一步推进了住房制度的改革与发展。[4]

通过上述一系列的改革,不仅清除了传统职工福利制度中妨碍企业改革和发展、不适应市场经济运行的种种弊端,而且使职工福利逐步成为单位的内部事务,并逐步向其原本的性质、地位和功能回归。一个适应现代企业制度和市场经济体制的新的职工福利制度正在形成。

二、民政福利的改革与发展:由补缺型逐步向适度普惠型转变

　　经济体制改革及其所带来的经济结构多元化,促使社会结构发生了重大变化,传统民政福利制度所处的整体社会环境也正在不断地发生着变化。平均主义分配模式被打破,居民收入分配差距逐渐拉大;人口老龄化,家庭规模的小型化,人们工作的快节奏与竞争的加剧,都促使残疾人、儿童、老人等弱势群体对社会福利的需求更加强烈。同时,随着国民经济的持续、快速、稳定增长,绝大多数城乡居民的收入水平与生活水平也持续提高,他们对社会福利的需求尤其是对社会服务的需求也日益增长。这一切都要求社会福利事业真正走向社会化、普遍化,实现由补缺型向适度普惠型的转变。

1.社会福利机构的改革与发展面对城市综合体制改革不断深入、社会福利需求日益增长和广大群众举办福利事业的积极性不断高涨的发展趋势,1984年11月,民政部在漳州召开了“全国城市社会福利事业单位改革整顿经验交流会”,会议提出了“解放思想,勇于改革,因地制宜,依靠社会力量,积极发展城市社会福利事业,全心全意为孤老残幼服务”的指导思想,确定了社会福利事业要进一步向国家、集体、个人一起办的体制转变,实现社会福利事业由救济型向福利型转变,由供养型向供养康复型转变,由封闭型向开放型转变(简称“三个转变”)的发展战略和改革目标。1989年,民政部在湘潭市召开了“全国城市社会福利事业单位深化改革工作座谈会”,会议要求社会福利事业单位深化改革,提高效益,增强活力,并提出了深化改革的四条措施:一是改革管理体制,实行福利院院长负责制,进一步推行和完善以岗位责任制为主要内容的承包责任制,引进竞争机制;二是增加服务内容,强调面向社会,开展社会化服务,推进公共福利事业社会化;三是提高服务质量;四是增强自我发展能力。这次会议之后,全国城市社会福利事业的改革主要改变了以往由国家包办的社会福利事业体制,出现了国家、集体、个人一起办社会福利事业的新格局。据1991年统计,全国由民政部门举办的社会福利事业单位达1086所,收养人员78400多人,与1978年相比较分别增加了49%和37%。街道、厂矿、企业等兴办的集体性质的社会福利事业单位(包括敬老院、敬老楼、幸福院、残疾儿童日托站等)的床位达64.8万张,收养人员达49.9万人,分别是国有社会福利单位的5.5倍和5.3倍。北京、广东、四川、辽宁、吉林等省市还出现个人举办福利院的事例,据统计,个人举办的福利��到1995年全国已达到100余家。[5]135

1993年4月、8月,民政部先后发布《国家级福利院评定标准》、《社会福利业发展规划》,具体提出了社会福利院和社会福利企业的发展规划与相关标准。1999年12月,民政部先后颁布《社会福利机构管理暂行办法》、《关于开展民办非企业单位复查登记工作意见》,这标志着我国将各种福利机构与公益机构纳入到了统一、规范的轨道。根据国家技术监督局《行业标准管理办法》的规定,2001年3月,民政部颁布实施了《老年人社会福利机构基本规范》、

《残疾人社会福利机构基本规范》、《儿童社会福利机构基本规范》等3个强制性行业标准,以加强对老年人、残疾人、儿童社会福利机构的规范化管理,依法维护老年人、残疾人、儿童的合法权益,促进老年人、残疾人、儿童社会福利事业健康发展。

2005年11月,民政部发布了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》,指出:“社会福利社会化是在社会主义市场经济条件下发展社会福利事业的必经之路,推进社会福利社会化必须广泛动员社会力量多渠道、多层次参与福利事业、兴办福利机构,开展形式多样的系列化服务。”“鼓励和支持社会办福利机构的发展有利于较快地增加福利服务设施数量,扩大福利事业的覆盖面,对于有效缓解人口老龄化、家庭规模小型化和城市化所带来的日益突出的社会福利服务供需之间的矛盾具有重要的作用。”该《意见》的实施进一步调动了社会力量参与社会福利事业的积极性,维护了社会办福利机构的合法权益,改变了传统福利事业投资主体和机构种类单一的局面,推动了社会福利社会化进程,并极大地促进了以居家为基础、以社区为依托、以福利机构为骨干的社会福利服务体系的建立和完善。同时,各地民政部门积极争取各级财政资金的投入,并辅之以社会捐助和彩票公益金,不断改善社会福利机构条件,促进了敬老院、福利院、光荣院、优抚医院、救助管理站、精神病人福利院等福利事业单位的建设和发展(如图1)。截至2008年底,收养性社会福利单位4.0万家,床位279.4万张,收养221.9万人。其中,全国各类老年人福利机构35632家,床位234.5万张,收养各类人员189.6万人,有效缓解了老年人福利服务的供需矛盾;儿童福利院290家,床位4.0万张,收养救助儿童3.4万人。各类收养性单位共收养儿童9万余人。民政部等国家相关的15个部门《关于加强孤儿救助工作的意见》的出台,使孤儿社会福利完成了由养育向教育、医疗、康复、成年后的住房和就业拓展。[6]“残疾孤儿手术康复明天计划”使3.5万多名残疾孤儿获得了手术矫治,并建立了长效机制。

2.社会福利企业改革

社会福利生产是对国家、集体和社会各界为帮助残疾人劳动就业而组织的各项生产经营活动的统称,从事社会福利生产的单位被称为社会福利企业。改革开放以来,民政部门对残疾人的安置工作坚持贯彻分散安置与集中安置相结合的方针,在积极发动全社会做好残疾人劳动就业工作的同时,大力发展社会福利生产。在发展社会福利生产的过程中,各级民政部门以多层次、多渠道、多种形式为原则,坚持走小规模、分散、多样生产的道路,采取由民政部门、城镇街道、厂矿企业、乡镇、村委会举办福利企业等各种形式,以促进集中安置残疾人主渠道的社会福利生产发展。1981年5月,国务院批转了民政部发布的《关于保护和扶持社会福利生产的请示报告》,要求根据其性质和任务,给予必要的保护和扶持,切实解决社会福利生产中出现的问题。1984年10月,财政部发布了《关于对民政部门举办的社会福利生产单位免征税问题的通知》,该《通知》发布后直接刺激了社会福利生产的迅速发展;1986年2月,民政部等6部门发布了《关于进一步保护和扶持社会福利生产的通知》;1992年1月,民政部发布了《关于加强社会福利生产管理工作的决定》;同年5月,国家计委、劳动部、民政部和中国残疾人联合会共同下发了《关于在部分城市开展残疾人劳动就业服务和按比例就业试点工作的通知》。到1992年底,全国共有福利企业49783家,其中民政部门举办的国有和集体所有制企业6798家;就业人员达到190.1万人,其中有70万残疾人。[7]

由于福利企业受自身条件和社会经济环境的影响,加之1994年以后减免税政策很不稳定,社会福利企业的发展陷入困境。[8]335为进一步做好残疾人劳动就业工作,确保按期完成《中国残疾人事业“九五”计划纲要》规定的残疾人就业任务,以推动残疾人就业持续、稳定发展,1999年9月,国务院办公厅转发了劳动社会保障部等部门联合发布的《关于进一步做好残疾人劳动就业工作若干意见》。各地民政部门及福利企业管理部门不断加大改革创新力度,以使福利企业适应市场经济的客观要求;福利企业的改革、改制、改组的步伐明显加快,优惠政策和扶持保护措施相对稳定,福利企业管理得到加强,两个效益明显提高。[9]11同时,残疾人的就业也由过去的只能安置于福利企业而走向安置于福利企业与分散安置并重的格局。

2007年,民政部门参与调整和完善福利企业优惠政策,出台了《福利企业资格认定办法》,进一步拓宽了残疾人的就业渠道。截至2008年底,全国共有福利企业23780家,残疾职工61.9万人。全年实现利润118.4亿元,年末固定资产达1412.7亿元。[6]

回顾社会福利事业的发展进程,可以发现,民政部门作为福利事务的主管部门,其职能正由传统的只能管理本部门直接经办的福利机构而变成全面管理全国福利机构与福利企业,这种转变意味着政府办的福利机构正逐步走向社会化,而本来就是社会化的民营福利机构也在成长。[2]346

3.社会福利经费来源多渠道化

在社会福利经费来源方面,逐步打破了由国家或集体单位提供的格局,社会福利经费来源多渠道的格局和福利责任分担机制正在形成。社会福利经费来源主要包括:一是政府财政拨款。财政拨款仍然是福利事业发展所必须的主要支撑力量,而且随着国家财政实力的增强国民对福利需求不断增多。其中,2007年中央财政共向各地转移支付民政事业经费517.5亿元,比上年增长28.1%,占民政事业经费的42.6%。[6]二是集体投入。城乡集体单位投入福利事业的经费也在持续增长。三是发行福利彩票。1987年4月,民政部发布《关于开展社会福利有奖募捐活动的通知》,自此我国开始发行福利彩票,通过发行福利彩票来筹集福利资金,这已成为发展福利事业的重要的经济基础。为规范这项活动,1990年12月,中国社会福利有奖募捐委员会印发了《发行销售社会福利奖券奖励办法(试行)》及实施细则的通知。1994年12月,民政部发布了《中国福利彩票管理办法》,对福利彩票的发行与销售、资金使用、监督与处罚等内容作了规定,从而使福利彩票发行和销售工作的管理与运行有法可依。2008年,民政系统彩票公益金共支出119.5亿元,用于资助福利性收养单位的有45.2亿元。[6]四是社会捐献。国家鼓励社会捐献,并通过这种渠道来发展福利事业。1999年6月,颁布《中华人民共和国公益事业捐赠法》,首次用法律的形式规范社会捐赠。2006年,我国颁布和实施《中国慈善事业发展指导纲要(2006-2010年)》,促进了慈善捐赠税收减免政策的落实。2008年,共接收社会捐款764.8亿元,其中民政部门接收社会捐赠498.8亿元,慈善会接收社会捐赠187.9亿元,在民政部门登记的各���社会公益组织共接收社会捐赠77.3亿元。[6]五是服务性收费。除孤老残幼等部分社会成员可以继续享有无偿的福利待遇外,多数福利项目需要个人承担一定的费用,如养老院向离、退休人员开放的条件即是收取适当的费用,这种服务性收费也成为福利机构的财政来源之一。

三、社区服务业的兴起与发展成为重要的具有社会福利性的服务行业

　　社区服务业是在改革开放中发展起来的新兴社会行业,它是在政府倡导下,以街道、乡镇和居委会的社区组织为依托,是满足社会成员多种需求具有社会福利性的居民服务业,是社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要行业。

1984年11月,民政部在漳州会议上提出,要坚持社会福利社会办的方向,面向社会采取多种形式、多渠道、多层次地推进各种社会福利事业的发展,强调国家办的社会福利事业单位要起示范作用;对孤老残幼的安置主要依靠社会、依靠基层来解决。之后,社区服务工作在全国大中城市普遍开展。为了总结交流各地社区服务工作的经验,民政部于1987年9月在武汉召开了首届“全国城市社区服务工作座谈会”,会议阐述了社区服务的性质、特点、内容、范围以及在城市社会保障体制中的地位;指出开展社区服务工作对调节人际关系,解决社会问题,创造良好的社会环境,保证城市经济体制和政治体制改革顺利进行具有巨大作用;强调民政部门除要扮演好自己的角色外,还要积极做好协调工作,发挥倡导、宣传和参谋作用。1989年10月,民政部在杭州召开了“全国城市社区服务工作经验交流会”,明确提出,今后一个时期城市民政工作应以居委会建设和社区服务为重点。据统计,截至1992年年底,全国共有各类社区服务设施11.2万件,[4]形成了以社区服务中心为骨干,以开展老年人、残疾人、优抚对象的服务和便民利民服务为主要内容,以发展社区服务实体来增强自我发展能力的社区服务业格局。

为了规范和促进社区服务业的发展,避免服务工作出现随意性、主观性、不稳定性的弊端,民政部、国家计委等14个部委于1993年8月27日联合发布了《关于加快发展社区服务业的意见》,对社区服务业的任务、社区服务业的统筹规划、政府对社区服务业的扶持、社区服务业发展资金的筹措、社区服务业价格体系的建立、社区服务业的管理等方面作了原则性规定。为探索城市社区建设的基本途径,民政部于1999年开展社区建设的试点工作,该工作以社区服务为主要内容先后选择城市基层工作基础比较好的北京市西城区、石家庄市长安区等26个城区为社区建设实验区。2000年2月,国务院办公厅批转民政部等11个部委制定的《关于加快实现社会福利社会化的意见》,该《意见》不仅明确了社区服务发展的政策取向,而且还明确了整个福利制度发展的政策取向及具体扶持政策。2000年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》。2001年5月,劳动和社会保障部、民政部等8个部委又联合制定了《关于推动社区就业工作的若干意见》。2007年,民政部与国家发展改革委员会联合制定并实施了《“十一五”社区服务体系发展规划》。上述政策有力地促进了社区服务工作的发展,据统计,截至2008年底,全国共有县(市、区)级社区服务中心9873个,街道社区服务中心10798个,居委会社区服务站30021个,其他社区服务设施12.2万件,城市便民利民服务网点75.9万个。同时,还积极推进农村社区建设试验工作的开展,确定了全国农村社区建设实验县(市、区)304个,占全国总县(市、区)数的10.6%。[6]目前,社区服务正在向广度、深度方向发展,社区服务替代了传统单位职工福利制度的许多功能,计划经济时代的“单位人”正在向市场经济条件下的“社区人”转变。

四、中国社会福利制度转型的特点

改革开放30年来,随着向市场经济体制的转轨,中国社会福利制度改革已经取得了突破性进展。社会福利制度的改革从作为国有企业改革的配套措施,到成为社会主义市场经济体制框架的重要组成部分之一,初步实现了从传统社会福利到现代社会福利的转型,即实现了社会福利社会化。所谓社会福利社会化,是指在政府的倡导、组织、支持和必要的资助下,动员社会力量建设社会福利机构与福利设施,为人们提供生活保障和福利服务,满足社会对福利的需要。具体表现为投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化、服务队伍专业化并与志愿者相结合。[8]336中国社会福利制度的转型主要有以下特点。

1.随着社会福利保障范围的逐步拓展,推进了社会福利制度由补缺型向适度普惠型的转变一个国家的社会福利制度必然与该国的经济、社会发展水平相适应。长期以来,作为传统社会福利制度核心的国家机关、企事业单位的职工福利制度在国家统一规定下,面向本单位职工及其家属组织实施,封闭运行,这种情况下职工与单位的依附关系较强而成为“单位人”。这种与职业相关联的福利,实质上是对长期低工资的必要的补充。民政福利主要是通过举办社会福利机构,为“三无”老年人、残疾人和未成年人等提供基本的生活保障和服务,这与世界上一些发达国家的普惠型福利不同,它是一种典型的补缺型福利。改革开放以来,我国社会福利事业逐步由封闭型向开放型转变,通过采取投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化并与志愿者相结合等措施,在保障“三无”人员人员基本生活的基础上,逐步面向全社会老年人、残疾人、孤残儿童开展服务,这不仅拓展了社会福利的保障范围,而且也积极地推动了社会福利制度由补缺型向适度普惠型的转变。

2.家庭、社区和福利机构相结合,进一步健全了社会福利服务体系

改革开放以来,随着经济发展和社会进步,中国的社会福利事业获得了较快发展,以国家、集体兴办的社会福利机构为骨干,以社会力量兴办的社会福利机构为新的增长点,以社区福利服务为依托,以居家供养为基础的社会福利体系正在形成。中国具有家庭养老、助残、扶孤的传统,家庭是最具亲情和最有天伦之乐氛围的场所,这种传统有利于老年人、残疾人和孤儿的身心健康。中国的老年人、残疾人、孤儿的基数大,特别是近年来我国已进入人口老龄化社会,具有老年人口增速快、老龄化趋势明显等特征,通过单纯建立福利机构解决供养问题不现实,必须发挥家庭的重要作用。因此,我们必须强化家庭在社会福利服务体系中的基础性地位,特别是要大力推行以居家养老为重点的福利服务,并逐步使其社会化。

我国家庭规模小型化的变化使家庭照料功能不断弱化,在这种情况下,在强化家庭基础地位的同时,还必须充分发挥社区的依托作用。近年来,通过实施“社区老年福利服务星光计划”和建设“星光老年之家”,在社区开展了入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复等多种服务。通过为残疾人积极提供社区福利服务和社区照顾,积极推进各级社区服务中心(站)的生活服务工作的发展,开展残疾人的社区康复、特殊教育及文化体育等活动。在孤儿较多的社区建立相应的保障机制,在开展社区青少年活动、社区医疗服务等方面,为孤残儿童提供优惠政策和便利条件,效果良好。

在建立社会福利体系的过程中,高龄老人、生活不能自理老人、残疾人需要福利机构提供供养康复条件;一些健康老人、独居老人、空巢家庭的老人、残疾人更需要福利机构的照料。孤儿、弃婴不可能完全被社会收养和寄养家庭的自愿救助,所以仍然需要福利机构供养教育。因此,国家、集体、社会力量兴办的社会福利机构在养老、助残、救孤方面有着广阔的发展空间。

3.政府主导与社会参与相结合,推动了社会福利事业进一步发展

社会福利是一种社会保障措施,政府主体地位与社会参与二者的这种关系是有机联系、并行不悖的。在推进社会福利社会化的进程中,中国广泛调动社会力量参与兴办社会福利机构,逐步改变了单纯由政府举办社会福利机构的模式,促进了社会福利事业的发展。同时,推进社会福利社会化也需要正确处理政府责任与社会参与两者之间的关系。坚持政府主导,充分行使政府在制定政策、出台规划、资金投入等方面的职责,是推动社会福利事业健康、顺利发展的基础,也是充分发动社会力量参与社会福利服务体系建设的前提和保障。一是加大了社会力量举办社会福利服务机构的扶持力度,增强了优惠政策的制定、实施力度,在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面予以优惠,鼓励和支持社会力量兴办社会福利机构。二是随着政府职能的转变,特别是公共财政体制框架的逐步建立,政府对社会福利的投入逐步得到加强。对于“三无”的老年人、残疾人和未成年人,政府按照不低于当地平均生活水平的标准给予生活资金补贴,还要切实保障对社会福利机构、社区养老设施的建设和居家养老的投入,并采取民办公助、购买服务等方式支持、鼓励社会力量参与社会福利事业的建设。三是加大对社会参与社会福利服务的指导和规范力度,尤其是要规范各类养老福利机构的服务,努力创造公平竞争的环境,预防侵害服务对象权益现象的发生,维护广大老年人、残疾人和孤儿的合法权益,促进政府主导和社会参与的良性互动。

建立中国特色的社会福利制度,离开政府的主导不行,完全由政府包揽也不现实。实践证明,要坚持以市场为导向,以增强优惠政策和加强扶持力度为动力,进一步调动社会力量的积极性,引导社会力量参与社会福利事业的建设,推进社会福利服务社会化是发展福利事业的必由之路。目前,我们既要继续推动福利事业和慈善事业的良性互动,又要继续扩大福利彩票的发行量,以缓解政府财力不足同全社会日益增长的福利服务巨大需求之间的矛盾,为建立健全社会福利服务体系开辟广阔的发展道路。

4.社会福利的法制化、标准化、专业化提升了社会福利事业发展水平

目前,我国已经形成了一个以《宪法》为依据,由《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《收养法》等多部相关法律及法规组成的保护老年人、残疾人、孤儿、弃婴等特殊困难群体合法权益的法制体系。国家正着手制定《慈善法》,修订《残疾人保障法》,并制定《残疾人就业条例》、《养老机构管理条例》等行政法规,以更好地保障老年人、

残疾人、孤儿、弃婴的权益,推行社会福利事业法制化、标准化,从而提升社会福利服务水平,保证社会福利事业持续、稳定发展。此外,我国还颁布实施了《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》、《儿童社会福利机构基本规范》等强制性行业标准,建立了养老护理员的职业资格制度。实践证明,这些行业标准和服务人员资格制度的建立有效地增强了社会福利机构和服务队伍的专业化、规范化。今后,还需要建立起儿童养育员职业资格制度和社会工作者制度,并加强志愿者服务队伍建设,使志愿者服务制度化和规范化。[10]

目前,中国社会福利制度改革与转型的任务远未完成。不过,与其他社会保障制度的变革一样,新型社会福利制度的社会化发展方向、责任共担原则和这一制度的基本框架正在确立之中。社会福利制度变革缓慢的原因,不在于整个改革事业选择的是渐进方式,也不在于福利制度改革的方向不明确或者政府与企、事业单位主观上不努力,而是缺乏合理、可行的政策推进措施以及传统福利制度实施数十年所形成的某种“路径依赖”和旧观念的约束。因此,深化改革,加大政策支持力度,势在必行。

参考文献:

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[2]郑功成,等.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

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[9]李学举.跨世纪的中国民政事业·总卷(1994-2002)[M].北京:中国社会出版社,2002.

[10]窦玉沛.中国社会福利的改革与发展[J].社会福利,2006,(10).

基金项目:国家社会科学基金项目“新中国社会保障制度发展史”(07BJL039)阶段性研究成果

作者简介:宋士云(1966-),男,山东阳谷人,聊城大学管理学院教授,博士。