民营机构介入社区老年照护服务的经验研究

　　——以上海和杭州为例

朱浩

文章来源于《浙江树人大学学报：人文社会科学版》2012年第3期

【摘　　要】鼓励民营或民办机构进入老年服务领域一直是政府倡导老年服务市场化和社会化的重要内容。通过上海和杭州两个最早老龄化城市的典型案例，分析民营机构介入社区老年照护服务的不利因素，对其与公办机构的关系、服务内容和标准、介入方式以及护理保险之间的关系进行阐释，进而提出民营机构介入社区老年照护服务的必要性和可行性。

【关 键 词】民营机构/老龄化/老龄化社会/社区照护服务

　　随着人口老龄化程度的加剧，尤其是人口高龄化趋势明显加快，关于如何满足老年人的护理需求、发展护理保险或开展相关服务的论题成为学界讨论的热点。一般说，老年人有三种最基本的需求：经济支持、精神慰藉和生活照料。[1]而对于像上海、杭州这样的一线城市，经济支持已不成问题，绝大多数的老年人已经解决了基本的生活保障问题，但在精神慰藉和生活照料两方面的需求上却不甚乐观。依靠传统的家庭老年人照料体系养老日趋艰难，近期发生的老年人倒毙街头、家庭虐老等恶性事件进一步提醒我们亟待发展老年人的照护体系，这也使政府责任和养老资源的社会化投入成为讨论热点，鼓励和支持民营机构介入老年人照护服务成为其重要内容。

　　一、老龄化社区照护服务供需现状

　　据第六次人口普查资料，目前我国60岁以上和65岁以上的人口分别占到总人口的13.26%和8.87%，老龄化趋势明显。在最早进入老龄化社会的上海和杭州两个城市，截至2010年底，上海市60周岁及以上老年人口331.02万人，占总人口的23.4%，人口预期寿命达到82.13岁；杭州市60周岁及以上人口占13.40%，较2000年人口普查上升1.14个百分点，其中65周岁及以上人口占9.02%。同时据国家统计局上海调查总队2011年8月17日公布的《本市老年人生活方式和质量评价调查报告》，上海市60岁～69岁老人空巢家庭占38.9%。由于平均预期寿命和平均初婚年龄的差异，上海女性老人在75岁～79岁时，约一半丧偶。老人生活际遇上的变化势必使家庭赡养的传统方式变得艰难，其部分医疗服务虽然可从医疗保险中支出，但广大老年群体的照护从福利体系上的安排还比较有限，大多是处于家庭内部的互助或从市场购买照护服务的个人行为。

　　与此同时，上海和杭州两地老年人对服务的购买力不断提高。2010年底上海基本实现社会保障的全覆盖，杭州市60周岁以上城乡居民则享受到政府提供的基础养老金。除了社保的覆盖以外，老年人的消费能力也得以大幅提高，根据1999年至2010年对中国老年人口消费水平变动趋势预测，我国老年人消费需求总额2005年比1999年增加1.69到1.91倍，2010年增加到2.65至3.30倍。[2]这也将在很大程度上激发老年人对照护服务方面更多的需求。

　　当前，我国的养老服务体系以政府供给为主体，以养老保险为基础，依托社区兴办的社区服务中心，附以慈善和群众性组织。在“家庭养老的主导思维下，养老服务的政府投入太少。中国政府对养老服务责任的承担，就是体现在举办公办养老院上。但碍于有限的财政资源，这些公办养老院均定位于传统救济性福利，以收养城镇‘三无’人员和农村五保户，其数量及覆盖面一直有限。”①养老服务绝对比例上还是依靠居家养老的方式，老年照护绝大多数是在家庭内部消化。在以核心家庭为主的城市家庭结构中，成年子女负担过重，往往在工作和家庭照料之间顾此失彼，难以做出选择，需要照料老人的家庭背负巨大的压力，老年人的照料质量也得不到保障。

　　我国65岁以上的老人每千人拥有的床位数仅为23.5张，发达国家养老服务机构每千名老人拥有的床位数则为50张～70张。截止2010年底，全国失能、半失能老人已经达到3 300万，占到老年人口的19.0%，其中完全失能的老年人达到1 100万人，而机构养老(养老院、医疗护理机构)只能为1.5%的老年人口提供护理床位。②这对于老龄化程度较高的上海、杭州而言，表现更为明显。上海市曾提出“社区居家养老(照顾)服务人数达到25万人，养老机构床位达到10万张”的目标。③据统计，2009年底上海市老年人日间服务机构共计303家，养老机构625家，床位数共计9.78万张，④但也只占60岁及以上老年人口的3.0%。与此同时，在养老资源方面存在严重的区域和层次差异：部分远郊的区县养老机构因交通及设施等原因利用率不高，而市区的养老机构床位供不应求，已经排队到2013年。这种现象在杭州也存在，市区某些养老机构需要排队两三年才有床位，郊区的很多老人公寓入住率只有30%左右。据2010年杭州市统计数据显示，2009年底杭州平均每百位老人拥有养老机构床位数仅为1.94张，远低于浙江省2012年达到每百人3张床位的标准。

　　这种供需的长期不平衡仅靠政府难以得到解决。由此，也为民营机构进入照护服务体系提供了契机：首先，倡导社区服务多元化逐渐占据主导地位，多主体参与社会事业，不仅是对西方社会福利三角理论的一种适应性学习，也是当前政府投入不足的一种现实性选择；其次，公办养老院缺乏竞争压力，容易产生管理松懈、人浮于事等低效率现象，经营灵活性较差；再次，在我国针对全体国民的基本养老还没有全面覆盖，护理保险目前建立还不可行，大多数老年人仍旧依靠付费获取照护服务；最后，政府鼓励民营资本进入老年服务领域。长期认为养老是一种绝对的消耗或负产出带来的资源分配不合理，导致养老事业投入不足。随着老龄化水平的不断提高，老龄人口的绝对比重和消费能力开始被重视，民营资本认识到老年服务将是未来的朝阳产业之一，开始积极投入到养老或照护服务中，而政府也逐渐降低民营资本进入养老事业的门槛，鼓励民营机构参与照护服务体系建设。

　　二、民营机构介入社区照护服务的实践

　　上海和杭州作为两个最早进入老龄化社会的城市，人口老龄化和高龄化都比较严重，关于老龄产业的发展尤其是对于社区照护服务的发展有着重要的经验积累。同时作为市场化程度较高的城市，民营经济实力雄厚，民营机构较早参与老年人相关产业的投资中，无论从介入的规模、方式还是服务内容和质量都有比较成功的探索。

　　(一)介入数量

　　这里无法将养老机构和社区照护机构详细区分，只是从数据可看到民营/民办机构(社会办养老机构)介入的一般规模：2010年上海市养老机构中社会办养老机构为332个，床位数53 395张。⑤相对上海而言，杭州市民办养老机构发展比较缓慢，仅有民办养老机构21家，床位3 028张，占杭州养老机构总床位数的15.88%，其中包括托老所、老年公寓和敬老院等形式。[3]运作较为成功的分别为上海金色港湾老年人服务中心和杭州的“金色年华”养生公寓。

　　(二)服务内容

　　在上海，民营机构除了介入传统的家政保姆服务外，还提供个性化、多样化的长期照料服务。对居家养老的服务对象，主要提供个人生活照顾服务、综合居家照顾服务、个人康复服务以及维修照顾服务等。在老年人日间中心或托老所，不仅提供食宿、生活照料、娱乐和身体恢复服务，还涉及精神疏导，对患有帕金森氏综合征、老年痴呆症等不便出门的老年群体，开展上门护理、康复和送餐等服务。

　　有学者将养老服务分成四种模式，不同模式提供服务的内容和形式有所差异：(1)会员制养老模式，如浦东“亲和源”，是一个完整居住街坊，完全以优化老年生活为前提。内设有专业的配餐中心、康复会所以及医院、老年大学和各类活动场所。(2)休闲式养老模式，如上海颐天年养老院。该院强调休闲，主要对象是高知和社会名流，除提供较高质量的食宿外，还提供网络、休闲、康复和护理服务。(3)“医养一体”的养老模式，如日月星养老院。该院根据老人失能程度分为全护理区和住养区，分别提供医疗护理和食宿、康复和照料等服务。(4)托老式的养老模式，如中环逸仙敬老院。该院带有救济性质，主要提供老人的衣食住等服务，以政府购买服务的方式进行。[4]在杭州，社区的助老服务内容，已经从单一的家政服务向“助餐、助洁、助医、助困、助急、助乐”六大方向拓展，涵盖生活护理、日间照料、代办采购以及陪医送药等多个方面，并逐渐延伸到心理慰藉等深层次关怀。

　　(三)介入方式

　　当前我国民营机构介入养老服务主要有公设民营、民办公助、民办民营和BOT等形式。公设民营又分为“承包”和“委托”两类；民办公助是指由民营机构兴办，政府给予建设、用地、经营及税收等方面优惠政策的一种建设模式；民办民营则是由较强实力的企业和私人直接兴办，独立经营管理并进行市场化运作，自负盈亏；[5]BOT模式是指由民营机构负责建设、经营和管理，到达一定年限后由政府收回。

　　鉴于上海市和杭州市政府财政能力较强，公办的敬老院和社区服务中心较其他地方要完善得多(上海基本上每个小区都设有老人日间服务中心，大多由政府举办)。近几年来，上海市政府还大力推进公办民营机构建设，浦东新区目前已有40%左右的街道、乡镇办养老机构通过转制实行公办民营。⑥民办公助的多元主体形式也发展迅速，大量民营机构直接运行，通过资金补贴、公建民营、税费优惠、政府购买服务等形式参与到社区照护服务，比如上海市社会办养老机构在1997年到2004年的7年间增长了11倍。另外有一部分养老机构直接由私人兴办，或为盈利、或有知名企业家回报社会，即介入方式中的民办民营。

　　(四)准入标准

　　在上海，除了规定的基础设施和服务人员标准外，床位数须达到50张以上，设置床位数超过150张或者投资额超过1 000万元的养老机构，需报市民政局核准。⑦杭州则按规定必须要有30个床位，分摊到每个床位的启动资金不能低于5 000元，其房间使用面积人均不低于5平方米，宿舍和配套使用面积人均不低于10平方米。经现场审查后发放《杭州市福利机构开业许可证》。⑧

　　(五)建立政策补贴机制

　　虽然上海市和杭州市的老年人经济实力较强，但是“现阶段纯粹的养老产业很难获得高额利润”[5]，这表现在社区老年照护方面更为明显，所以需要政府补贴和政策支持方能维持民营机构的正常运转。

　　1.直接补贴。直接补贴主要有按床位补贴、基础设施和启动资金补贴、人员补贴和管理费减免，以及保险补贴等。

　　(1)按床位补贴：上海市自2005年起由市、区两级财政出资对每张床位给予1万元补贴，除给予每张床一次性补助之外，每个区还会根据具体运营费对每张床位进行额外补助；⑨杭州市则根据床位数的多少补贴有区别，达到50张床位以上，每张床位给予6 000元补助，50张以内的，每张床位给予3 000元补助。租用养老用房(包括公建民营)且租期5年(含)以上，养老床位一次性增长50张(含)以上的，每年每张养老床位给予800元补助；一次性增长50张以内的，每年每张养老床位给予500元补助，补助期为5年。[6]

　　(2)基础设施和启动资金补贴：如提供水电等基础设施、房屋租金减免；水电普遍从企业收费标准降到了民用标准；而对于启动资金，被上海市政府购买服务的民营机构一般会赢得政府20%至30%的启动补贴。

　　(3)人员补贴和管理费减免：主要有对入住的特殊困难老人给予的寄养补助和护理人员工资贴补。另外，对承包公办养老院的机构给予管理费的减免。

　　(4)保险补贴：上海市统一推行“上海市养老机构意外责任险”，购买保险的资金由私人养老机构承担1/3，政府补贴2/3。

　　2.政策和资金支持。随着民生工程的推进，上海市与杭州市政府大力支持社会化组织进入老年服务行业，通过出台优惠政策促进民办养老机构的发展，除了在土地资源进行一定的行政划拨外，还要求公立医院向民营机构提供医护资源方面的支持，同时通过政府担保等方式提供银行贷款，给予民营机构资金方面的支持。

　　(六)服务质量评估

　　上海和杭州两地民营机构在照护服务方面的质量较高，虽然有些民营机构的服务价格偏高，但总体在政府管控下处于老年人消费的适当水平。关于服务质量评估，在上海一般根据评估结果、服务覆盖面、老年人满意度等情况进行综合评级，最终根据服务质量给予一定的级别认证和奖励；在杭州则由各区组织专人或第三方评估机构对居家养老服务质量进行评估，并希望由保障型向品质型转变，通过专业性的品牌认证来对服务质量进行管理。如杭州的“金色年华”养生公寓，其床位费每人每月2 000多元，社会效益非常好，入住的老人满意度达到96%，是2009年度全国十大放心养老机构之一。

　　三、民营照护机构发展的限制条件

　　目前社区照护体系中的民营机构还只是对政府公共服务的补充，其无论是在制度资源方面还是在服务的专业性认可上都比较缺乏。政府往往过分强调照护服务的专业性，或基于养老服务是国家保障的责任和义务，而将民营机构排除在服务提供者之外，尤其是在《社会养老服务体系建设“十二五”规划(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)出台以后，政府加大了对养老服务的投入，从而使本身就脆弱的民营照护机构如何在与公办机构竞争中维持生存且实现自身发展的问题凸显。通过对上海和杭州两地民营机构介入老年人照护服务的研究发现，作为经济发达且老龄化最早的两个城市，其民营机构介入社区照护依旧存在诸多的障碍和困难。

　　(一)民营照护机构定位困难

　　在工商注册类别中，照护服务并没有明确的位置，与其关系较大的可能就是“家政服务”类，但这很难与传统意义上的家政区分开来，也很难得到政策的支持，其特殊的法人地位也很难确立。如果民营照护机构直接在工商部门登记，那么所有税费均按照企业标准执行，享受不到优惠。在民政系统以“民办非企业单位”来注册，又因为其盈利性与民办非企的特征产生冲突，很容易把其等同于公益事业，投资者可能难以融资且不能进行分红。

　　(二)民营机构收不抵支运营困难

　　杭州唯康出资建设的紫阳公寓共有100张床位，一张床位收费是1 300元左右，入住率基本高于80%，其运营成本每年需90万元左右，而一年的收入最多在60万元上下。加上政府每年每张床位给予500元的补贴，也远远不够维持收支平衡。[3]即使像杭州“金色年华”这样的优质服务机构也须承受收不抵支的强大压力。这种情况在上海同样存在，以致出现开设的床位越多亏损越大的现象。

　　(三)对民营照护机构的信任度不高

　　民营机构作为社区的“外来者”，要通过不懈的努力以服务质量以及良好的社区情感来获得老年人的认可，这对于初进入者太不容易，尤其对于小规模的私人照护机构，很可能因为较长时间的空置而倒闭。事实上，浦东新区源竹社区的老人日间中心能够得到较快发展，得益于发起人属于日间中心所在的社区，这些老年人对其“自己人”的特殊情感，在感情和心理上很容易形成认同，但这种认同可能在其他社区尤其是异质性比较强的社区就较为缺乏。

　　(四)优质护理服务人员流失较大

　　民营机构的护理服务人员素质不高，成为其提升竞争力的一个重要瓶颈。在上海，很多民营照护机构的发起人将业务内容从家政服务慢慢扩展到照护服务，雇佣的人员有些本来就是家政保姆，另外还有很多是40、50人员，专业性不高。[7]另外从业人员的工资待遇比较低，据《上海统计年鉴2010》数据显示，2009年上海市国有社会福利单位在岗人员的年平均工资为47 726元，其他性质的社会福利单位仅为21 857元，而上海2011年最低工资为1 280元/月，其待遇可以说是在最低工资附近徘徊，所以流动性较大。高素质的专业人才，一般都不愿意从事这个行业，而由民营机构自身培训护理人员的开支较大，且流失率较高，导致资金浪费。

　　(五)照护服务的定价机制有待完善

　　民营机构大多通过与街道或社区签订社会服务购买协议的形式进入养老服务领域，其服务内容和形式已经大大拓展，已经可以根据老年人的个性化需求提供多种照护服务。比如上海浦东源竹社区某民营机构开展的“结伴养老”服务，对具体服务并没有制定统一的定价机制，缺乏规范的标准，在很大程度上还倾向于依靠服务供需方的双向选择，但是“养老服务业又是一种特殊的服务业，它具有微利性，因为作为消费者的老年人经济收入出现萎缩，退休金基本固定，没有额外岗位津贴、奖金等，其消费能力基本属于低消费水平”。[8]同时要考虑到服务对象可能缺乏选择能力，所以民营机构介入社区照护服务，并不能采用完全的市场化价格形成机制，如何处理这种营利性和公益性的矛盾，需寻求合理定价的技术性设计。

　　四、民营机构介入社区照护服务的讨论

　　新近出台的《征求意见稿》明确要求“各级政府加大财政投入，着力进行养老机构设施建设”并设置了具体目标：“接下来的五年间，全国老年人日间照料中心将实现城市社区基本覆盖，农村社区半数以上覆盖。”这在很大程度上反映了党和政府对于老年人服务方面的重视，但令人担心的就是，会不会政府“大包大揽”，产生更多低能高耗的国营机构，导致民营机构的边缘化。因此，在政府加大养老服务的投入中，理应包括支持民营或民办机构参与养老服务的竞争，这也成为政府和学界的共识。[9]最重要的是，老年照护服务的供需平衡不是短期内能够实现的，在社会福利不断提高的今天，无论是从财政负担还是就服务效率而言，政府都不应成为服务的唯一提供者。西方国家内部对于政府、市场、家庭、志愿者组织/第三部门的福利多元主义的思考，也深刻地反映在我国的福利领域，“需纠正对国家提供福利的盲目崇拜，国家、家庭、市场和志愿组织等多元福利提供者的职责并重”。[10]对于照护服务的发展，政府在弥补“历史欠账”加大投入的同时，应该在规制和监督下适度引入民营机构和第三部门参与其中。

　　鼓励和支持民营机构介入养老服务行业，尤其是照护服务，不仅能够缓解照护资源的不平衡，而且能够满足老年人的多样化和个性化需求，同时能够与公办机构形成一定竞争，从而提高老年人享受照护服务的质量。在上海和杭州，有相当一部分老年人具备较强的经济实力，民营机构照护服务的灵活性能够照顾到老年人的多层次需要，这在很大程度上可以为老年群体在福利院和养老院之外提供另一种选择。它可以“离家不离社区”，也可以“不离家不离社区”，这更加贴近社区居家养老的本质。尤其近期在养老机构出现“虐老”现象，导致其公信力受到质疑的阶段，民营机构提供的社区照护服务在服务内容和服务形式上不断创新，服务质量不断提高，且在社区内受到“熟人社会”机制的约束，更容易被老年群体所接受。

　　在此，基于上海和杭州的实践，对民营机构介入照护服务的情况展开以下讨论。

　　1.民营机构介入与公办机构的发展并不矛盾，二者发展出现一致现象：一荣俱荣，一损俱损。笔者发现，上海市的公办照护机构和民营照护机构相对都很发达，而杭州则比较不发达。上海的社区基本都设有老年人日间照料中心，一般为政府举办或通过政府购买的形式由民营机构运行；而民办公助、民办民营这两种介入方式则不仅仅体现在高层次的服务，在街道和社区利润较小的层面上也广泛存在。在杭州，截止2009年底养老机构(包括公办和私营)床位21 930张，占老年人口的1.94%。不仅低于近邻上海，也低于温州和宁波的水平。从上海和杭州照护发展的差异性看，虽然普遍都存有照护资源不平衡，都出现市中心照护机构“一床难求”的现象，但是杭州更为严重，杭州市区公立福利机构内人员已严重饱和，有较多的老年人在排队等候进入。相对上海来说，杭州市政府的支持力度有限，比如在补贴标准上比较低，没有根据具体城市区位酌量增加补贴。对于初进入机构因尚未经过评估，因而享受不到政府的床位补贴，如杭州最大的民营照护机构“金色年华”，就因为进入该行业不久而缺失政府的补贴。

　　民营照护机构一直被定义为老年照护体系中的补充层次，这一点是毋庸置疑的，庞大的老年群体不可能依靠市场化的方式来获得照护服务。随着《征求意见稿》的出台，政府逐渐加大对老年服务的投入，公办机构规模和实力不断增强，我们会发出疑问，民营照护机构还会继续存在吗？笔者认为民营照护机构既然是补充层次，在照护服务市场中本来就不是主要提供者，而是有一定的“目标定位”的，是选择性进入，是为某些有购买能力、有个性化需求的老年人服务的，关键是依靠自身的服务质量和水平来赢得客户。在经济发达的上海和杭州，应该会有更多的老人选择民营照护机构，如果这种民营机构能够进入社区，服务质量比公办机构好，老年人离家不离社区，相对于公办机构因为免费或低价而产生的排队现象、低效和服务水平不能令人满意，这种比较优势所展现出来的市场竞争力无疑能够促进民营机构的发展，关键是政府愿不愿意或多大程度上放开社区照护这一领域。

　　2.民营机构介入社区照护服务的内容和标准方面。从上海和杭州的服务内容和标准看，上海的民营照护机构所提供的服务有一定的区分，是住养还是全护理，是休闲还是休闲康复一体，在具体项目上有所差异；杭州在这方面还比较缺乏细分，主要是提供住养一体化服务，在服务标准上也是基于杭州市社区(村)居家养老服务标准(试行)，缺乏具体项目的标准。其实，民营机构提供的照护服务不一定是高档服务，也可以是低层次的基本服务。福利制度中的“强者靠市场，弱者靠政府”的结构性分层，给民营机构照护服务的发展带来很大的思想障碍，认为民营机构服务主要是满足高端人群的个性化要求，但它也完全可以是由政府购买的，可以是低端薄利的，民营机构介入照护服务仍旧是要照顾到不同支付能力的老年人，只不过在服务内容和服务经费来源上会有一些差异。例如上海采用的寄养补助就是例证。

　　3.民营机构介入社区照护的方式问题。民营机构介入社区照护的方式主要是公设民营、民办公助、民办民营三种。中国社科院杨团研究员认为，“公设民营”方式能够将政府的财政和市场的优势结合起来，从而达成最大效益。基于进入养老服务的民营机构一般实力有限，规模较小，同时还面对没有固定的租住场所和从业人员素质较低等困难，需要完全依靠服务对象支付的费用来维持运转，而老年群体的普遍贫困又限制了民营机构的利润。正因为如此，政府提供补贴或硬件支持等方式，交由民间机构市场化运营的方式既可以解决民营机构发展的困境，又可以避免政府包办经营效率低下的问题。在民营机构具有一定生存基础、发展较为成熟时，再从公设民营走向民办公助，真正成为市场独立主体。尽管上海和杭州虽的济实力是比较雄厚的，但实际上民办公助的形式比公设民营更多一些，这种直接进入市场的方式使民营机构面临着重重考验，像杭州的“金色年华”以及上海的金色港湾老年人服务中心等都出现收不抵支的问题。另外一些民办民营照护机构由企业直接开办，如上海恒晖医疗主办的日月星养老院，主要面向需要全护理的老人。这种品牌性的民办民营机构一般具有较强的经济实力，也不需要政府的补贴，虽然在徐汇区和浦东新区开设有分支机构，但它还没有进入社区，享受照护的对象需要离家离社区，这种品牌性照护机构如果能够进入社区，与公立机构展开竞争，将是一种最佳的选择。现有进入社区的大多是私人兴办的薄利性机构，有规模小和立足社区两个重要特征，这类企业需要政府通过补贴等形式加以扶持，如浦东源竹社区的老人日间中心，注册资本仅10万元，起步时服务人员也就几个人。[11]对于大多数小规模的私人照护机构，公设民营可能是比较好的方式，而对有一定经济实力的私人照护机构采用民办公助和民办民营方式会比较好。

　　4.民营机构介入社区照护与商业护理保险比较。谈到民营机构照护服务，就会强调发展商业护理保险。商业保险固然是一种较好的市场途径，但商业保险具有的逆向选择还有责权利对等性，通常把风险程度比较高、经济能力比较差的老年人排除在可保范围之外。鼓励民营机构进入社区照护服务体系，增加服务的多元化内容，通过街道组织和社区的“熟人社会”建立起来的信任机制作为约束，将私人利益和老年群体利益兼顾并努力实现均衡，使社区内有护理需求的一部分经济能力较弱的老年人可以通过政府购买形式，享受“准公共品”待遇，而具有较强经济实力的老年人则享受政府补贴的同时需要缴纳一定费用才能享受照护服务，街道和社区在签订购买协议时可以制定服务标准或指导价格。

笔者对上海和杭州民营或民办机构介入社区照护服务的实践进行比较，这类实践对于政府和市场之间的关系的认识具有重要的意义。在当前照护服务供需严重不平衡的情况下，鼓励和支持民营或民办机构的涉入具有必要性和可行性。在上海、杭州的实践经验中，民营机构在社区照护服务供给过程中涌现出创新性和市场灵活性，在很大程度上帮助社区老年人提高了生活质量。通过准入机制的设定以及街道和社区给予过程的监督管理，加以老年人能够离家不离社区，在社区内得到照护服务，使服务本身能够置身于“熟人社会”的特有机制之中，在很大程度上保障了照护服务的质量，从而有效缓减社会信任不足，尤其是在子女成年后老年人的家庭支持比较短缺，形成的空巢家庭越来越多的社会背景下，更加需要社区在提供服务和对服务监督中发挥支持作用。民营照护机构在社区中提供服务，使其拥有了比传统养老机构(无论是商业养老机构还是老年福利机构)更多的优势。同时也使老年照护工作拥有了市场竞争的特性，提供比公办的社区中心更好的服务质量，反过来也能对公办机构提高自身服务质量有促进作用，这将从整体上提升我国老年人照护服务的水平。在当前，政府应在积极发展长期护理保险的同时，积极引导民营机构投入照护领域，消除政策门槛和限制性条件，在一定的准入机制和控制监督制度下，鼓励民营机构为社区有照护需求的老年人提供更丰富更高质量的照护服务。

　　注释：

　　①民政部社会福利与慈善事业促进司原司长、北京师范大学壹基金公益研究院院长王振耀访谈(2011年)。

　　②全国城乡失能老人调查报告，全国老龄办和中国老龄科学研究中心，2011。

　　③上海市人民政府：《上海市社会保障“十一五”规划》(2007年10月8日)。

　　④2011年4月18日由上海市民政局、老龄办、统计局联合发布的2010上海老年人口数据。

　　⑤《2010年上海市国民经济和社会发展统计公报》(2011年3月4日)。

　　⑥民政部政策研究中心、湖南省民政厅课题组：《我国社会福利社会化政策研究》。

　　⑦上海市民政局：《上海市养老机构设置细则》(1999)。

　　⑧杭州市民政局：《杭州市社会福利机构管理办法》(杭政发[2000]263号)。

⑨上海市老龄工作委员会办公室：《2008年上海市老龄事业发展报告书》(2009年1月)。

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作者简介：朱浩，讲师，浙江大学公共管理学院博士研究生。