地方治理的政治—制度视角：以农民工保护政策执行为例

张永宏

摘　要：文章从地方治理的政治—制度视角分析了国家的农民工保护政策在珠江三角洲地区执行的过程和机制。研究发现，制度结构决定了农民工保护仍然是以基层政府治理为主导的，但是基层政府治理的合法性基础已经受到了削弱，以局部效率作为制度逻辑的地方治理面临着转型的困扰。国家与农民工之间的隐含联盟这一政治过程正在将农民工群体纳入地方治理结构中，并逐渐削弱着已有的制度逻辑。

  关键词：制度逻辑；局部效率；地方治理；农民工

             一、研究背景与问题

    国家正在调整经济和社会政策来应付不断涌现的社会紧张和冲突，从2003年开展为农民工追讨欠薪以来，国家对农民工权利保护越来越重视。2006年国务院发布了《关于解决农民工问题的若干意见》，第一次全面、系统地提出农民工权益保护的政策规范。2008年1月1日生效的《劳动合同法》又将农民工权益保护提到了一个更加突出的地位。

    蔡禾教授主持的国家社会科学基金重大招标项目“城市化进程中的农民工问题”课题组于2006年7-8月对珠江三角洲9个城市的农民工进行了问卷调查，共回收有效问卷3086份。该调查以珠江三角洲各市外来人口比例作为样本分配依据，它是在国家的农民工保护政策推出以后进行的，可以作为衡量农民工保护政策执行效果的一个基本参考。这次调查结果表明，企业不按地区最低工资标准给农民工支付工资的现象十分普遍。总体来说，有40·91%的农民工工资收入没有达到当地最低工资标准，仍有8·9%的农民工工资被拖欠。只有42·8%的农民工与用人单位签订了劳动合同，在签订劳动合同的农民工中93·5%的合同都是由雇主单方面制定的，农民工没有参与和谈判的权利，而且只有53·3%的农民工自己可以保管一份合同。由此可见，接近六成的农民工与雇主之间不存在法律上的正式劳动关系。另外，企业违规用工的情况还不同程度存在着，例如24·4%的农民工进企业工作时还需要交押金，扣押各种证件的情况也相当严重。只有38·5%的农民工得到所在企业为其办理的工伤保险，只有30·3%的农民工得到企业购买的医疗保险，只有19·7%的农民工得到企业办理的养老保险。

    根据以上调查结果，我们可以发现，即使在珠江三角洲这一经济发达地区，国家的农民工保护政策执行得也不理想。为此，我们需要研究国家在监管劳动力市场中的作用，特别需要观察农民工保护政策和法律在基层的执行过程。本研究基于笔者对珠江三角洲的调研。珠江三角洲集中了数量最为庞大的农民工群体，其中绝大部分集中在珠三角的出口加工区和镇(街道)、村(社区)工业区中，农民工保护政策主要是在镇(街道)、村(社区)这两个层次执行的，因此对镇(街道)、村(社区)两级基层政权的运作是我们考察的重点。

                二、文献回顾与理论视角

     现有的关于农民工权益保护的研究主要是在社会分层和流动的视角中展开的，这一视角以城乡分割和地区分治的制度背景作为讨论起点，强调户籍制度对农民工形成了制度性歧视(陈映芳， 2004；苏黛瑞， 2001)，造成农民工在劳动力市场上的弱势地位，并渗透到农民工就业、生活、子女教育和权益保障等各个方面(李强， 1999)。学者们提出“非正规就业”(李强等， 2002)、“半城市化”(王春光， 2006)、“制度化了的‘半工半耕’的过密型农业”(黄宗智， 2005)等概念来刻画农民工劳动力市场的特征，强调农民工就业不稳定、流动性大，而且缺乏有效的利益表达渠道和权益保护手段。由于正式保护制度的缺乏，社会网络成为农民工保护的微观机制，农民工的老乡网络具有就业支持(李培林， 1998；Lee， 1995)、节省找工成本(刘林平等， 2006)、抑制雇主的机会主义行为(郑莜婷等， 2006)等作用。

     政府、工会和企业三方机制一直是西方学术界研究劳工保护的中心议题。政府、工会和法庭裁决是欧美各国劳工保护的正式制度安排(Streeck， 2005)，例如欧洲各国普遍采用集体谈判机制来保护劳工(鲁塞弗尔达特、菲瑟主编，2000)，解决劳资纠纷的机制在美国高度发达，员工的不满可以通过第三方强制性仲裁来解决(米尔斯， 2000)。但是三方机制和法庭裁决不适合概括中国当前的劳工保护治理结构。中国的《劳动法》和《劳动争议仲裁法》明确规定了政府在劳动监察和劳动争议调解仲裁中的地位，新的农民工保护政策又将基层政府确立为农民工追讨欠薪、社会保险费征缴乃至解决农民工住房的第一责任人，工会的“制度性弱势”(冯钢， 2006)使三方机制缺乏集体行动的合法性基础。因此，研究中国劳工保护的正式制度安排主要集中在对基层政府的讨论。在已有的学术文献中，学者们基本上认为，基层政府为了招商引资、推动本地经济发展，和企业结合形成增长联盟，这种地方治理结构一直是将基层政府对农民工权益保护责任排除在外的(郑广怀， 2005；Lee， 2007)。

    上述研究主要是在国家关于农民工保护政策和法律大量出台之前展开调查研究的，对新发生的变化无法涉及。过去，由于基层政府与企业之间的庇护关系的长期存在(Wank， 1995)，基层政府对企业侵害农民工权益的现象采取了不干预的政策。随着国家的农民工保护政策和法律的不断推行，农民工自身的权益保护意识越来越强，对原有的基层政府治理提出了挑战。自上而下的政策压力和自下而上的利益表达都对基层政府治理提出了新的要求，将有可能引发基层政府行为的变化，来回应国家的要求。这些变化从2003年算起来已经有5年了，为我们系统观察和检验地方治理转型提供了很好的试验场地。

    在本研究中，笔者提出一个地方治理的政治-制度视角，并以农民工保护政策执行为例进行理论探讨，以揭示地方治理的复杂性和动态变化。地方���理是宏观政策与微观过程互动和相互交织的社会领域，组织社会学的制度分析学者强调，政策和法律不是一套固定不变的法令，而是不断演化的制度，它是通过与组织的互动来塑造并赋予意义的(Edelman and Stryker， 2005)，借鉴这些分析视角，本**调宏观政策受到地方治理过程和实践的建构，即国家政策是通过微观的地方治理过程而获得意义的。在这个分析框架中，地方治理包括治理结构、制度过程和政治过程三个组成部分，这三者是相互联系和相互影响的，并且处于动态演化中。本文的中心论点是：制度结构决定了农民工保护仍然是以基层政府治理为主导的，但是基层政府治理的合法性基础已经受到了削弱，以局部效率作为制度逻辑的地方治理面临着转型的困扰。国家与农民工之间的隐含联盟这一政治过程正在将农民工群体纳入地方治理结构中，并逐渐削弱着已有的治理结构和制度逻辑。

        三、地方治理与农民工保护：理论探讨

    赫希曼认为，在市场经济中，个体是在私人领域追求自身利益的，企业逃避私人领域的义务会导致市场失灵，市场失灵改变了个体的偏好，将个体推向公共领域(Hirschman， 1982)。中国的市场转型也经历了类似的过程，国家通过法律和政策的调整，不断将农民工的权益保护问题界定为政府的公共责任。由于地方治理状况直接关系到农民工保护政策能否得到有效的执行，我们需要观察和理解基层政府在农民工保护政策执行过程中表现出的实际行为和规律。

        (一)治理结构

    从政策设计的出发点来看，国家试图通过对劳动力市场监管来提供农民工保护，但是劳动力市场监管需要庞大的科层组织来执行，其实最终是由镇(街道)和村(社区)两级基层组织来具体实施的，为此，我们首先考察这两级基层组织的治理结构。

    改革开放以前，国家是地方治理的核心，国家对乡村的控制密度和强度都很大，基层政府通常被看作现代国家向农村社会渗透和有效汲取资源的符号，在国家与农民、地方干部与农民之间的互动中，中国社会的利益表达模式表现为各级政府官员之间以及地方干部和民众之间的庇护关系(O，i 1989)。舒秀文(Shue， 1988)描述了那个时代高度地方化的、以地方干部为权力圈的利益表达模式，她强调地方官员采取一系列计谋来强化自身的行政权力，从而操纵政策的执行。

    在过去的30年中，珠江三角洲发生了深刻的制度变迁。这些制度变迁改变了基层政府的激励机制，削弱了基层政府治理的合法性基础。在长期以来形成的稳定的地方利益结构中，国家的农民工保护政策难以纳入既有的治理结构，基层政府与被监管对象之间的关系难以制度化，给农民工保护添加了许多困扰和不确定性。

     首先，驱动珠江三角洲过去30年改革的基本模式是各级官员追求单一的经济增长目标，这一地区过去一直占主导地位的治理模式可以用“地方政府法团主义”来概括，其特征表现为，由于经济发展目标带来的激励相容，基层政府积极参与并促进辖区内的经济发展(O，i 1999； Walder，1995)。在这种治理模式之下，出现了镇、村和村民个人为主体的“多轮驱动”的招商模式，造就了珠三角外向型经济的迅速成长，本地村民享受着土地出租带来的分红、厂租、服务性收入等利益。为了促进本地经济发展，镇(街道)和村(社区)经常对企业的违法经营行为给予包庇，包括默认和允许企业不注册、不跟农民工签合同；遇到劳资纠纷时，站在企业一方，干预劳动执法。市场运行应该建立在劳资双方互惠的基础上，但是珠江三角洲很多企业不是一个独立的经济主体，它们需要依靠政府的庇护而生存，它们没有作为一个法人企业的责任和义务观念，很少认真对待农民工的合法权益，遇到工伤事故应该按法律规定给农民工赔偿时，企业常常采取强迫“私了”、拖延法律程序、甚至关厂等办法逃避法律责任。面对数倍于本地居民的大量农民工群体，镇(街道)和村(社区)两级基层组织长期漠视他们的存在，缺乏对农民工权益进行保护的基本动力。正如一位市委副书记所说的：“对于农民工保护，哪个领导和部门都不愿牵头，谁牵头谁就会陷进去。”这些地方实践都使得国家试图通过监管劳动力市场来保护农民工的政策目标难以实现，也制约了基层政府向问责型政府的转型。

    其次，经济改革重塑了社会结构，改变了国家与社会之间的权力分配，也改变了社会组织的模式。倪志伟的市场转型理论认为，市场的出现与扩张引入了新的资源配置机制，削弱了基层政府在资源配置中的优势(Nee， 1989)。同时，以地方选举为基础的村庄(社区)自治进一步导致基层政府对村庄(社区)的行政控制回撤。这些制度变迁都带来了利益格局的变化，削弱了基层政府治理的合法性基础。近几年来，基层政府组织内部的变化进一步削弱了基层政府的资源和能力。为了保证政策的落实，基层政府内部向上集权、向下压任务的倾向越来越明显，这种倾向产生了两个后果：一是最基层的镇(街道)失去了对本地进行规划和领导的机会，完全听从上级的工作安排，满足于完成上级的任务指标；二是强化了“政府直管”模式，各个地方和部门都希望通过增加对基层的控制来达成部门利益。这两个后果导致了基层政府的碎片化和职能的不完整。根据笔者的田野调查，由于资源和能力的约束，镇(街道办事处)已经不再是一个具有自主执行国家政策能力的科层组织，它们需要通过向上、向下争取资源和支持才能完成国家政策任务，执行政策的过程往往强化了基层政府的非正式活动。例如，继续与企业结成庇护关系或者将村(社区)再度行政化。实际的政策执行则是尽量不去触及现存的社会关系，常常出现治理上的临时拼凑，基层干部普遍依赖于一些临时想到的办法和临时可利用的资源来对付复杂的劳资纠纷问题，例如当我访问某街道办事处党工委副书记时，他兴奋地告诉我：“我今天又想出了一条妙计来处理劳资纠纷。”

    再次，近几年，珠江三角洲基层政府的基本任务已经从单一的经济增长目标转变为地区协调发展、产业升级转型、维护社会稳定、环境保护、劳工保护等多重目标。由于多重目标之间往往相互冲突，基层政府官员就往往以执行“一票否决”项目和容易计量的任务来代替模糊的农民工保护政策目标。

        (二)局部效率制度逻辑

    制度逻辑是行动者所承载的认知图式和信念体系，指导其行动，并为行动提供意义(Scott eta.l， 2000)。组织分析的制度学者强调组织环境通常包括多重的、矛盾的逻辑。例如，就劳工保护来说，市场的核心逻辑是理性和效率，法律的核心逻辑是权利与正义。艾德尔曼等人的研究表明，当经济行动者(雇主、经理等)和法律行动者发生互动时，两种逻辑的紧张就会发生。经济行动者在建构法律规则和观念的意义时，他们就把管理的逻辑带进来，企业对国家关于健康和安全、工作条件和公民权方面的管制进行游说时，就会运用效率逻辑来挑战权利逻辑(Edelman， 2002)。

    市场的内在机制是局部效率。在新古典经济学看来，市场效率是理性的经济行动者选择的结果。但是，从实证角度来看，效率总是与参与了某种制度形式的选择的群体相关的，周雪光将这种效率称为“局部效率”(Zhou， 2003)。局部效率选择排除了某些群体，因此只要选择决策的参与者维持不变，局部效率的制度安排就可能得到维持和稳定。

     珠江三角洲的经济发展主要立足于外向型加工贸易和廉价农民工劳动力，基层政府和本地村民靠土地开发和物业出租获益。这种资源配置就是一种“局部效率”，基层政府、本地居民和企业都是决策者，任何一方都没有激励去改变这种资源配置方式，农民工被排除在决策之外，企业用工方式多年不变，农民工工资待遇长期过低，大部分享受不到社会保障。这种效率是以一批又一批农民工的福利损失作为代价的，而且成为一种制度建构，产生了文化认知的力量。根据这种制度建构，农民工问题长期以来完全被基层政府视为市场经济自发起作用的领域，农民工工资水平长期偏低的现象往往被解释为市场机制独立发挥作用的结果，基层政府没有对市场进行制度化监管的必要；外来农民工是流动的、通过低工资招商引资、为农民提供就业机会是过去地方治理主导的认知模式；由于农民工自身通过流动从市场交易中获得了在家乡得不到的工资收入，农民工可以通过土地获得福利保障，农民工也认可原有的制度安排(Lee， 2007)。

    制度逻辑还揭示了组织的内在机制。制度逻辑是在特定的历史条件下形成的，它往往在解决某一方面的问题上的能力比较发达，而在处理其他问题上的能力比较薄弱(高柏， 2004：第16-17页)。当外部环境发生变化，组织在碰到新的问题时总倾向于用已经建立的制度逻辑来处理，就容易出现制度的内在矛盾或路径依赖。尽管“民工荒”和中小企业倒闭不断增多等现象都表明市场已经失灵，基层政府仍旧按照局部效率逻辑来干预市场，结果，在局部效率逻辑主导的认知框架中，农民工保护被限定在狭窄的“羊肠小道”上：第一，挑选“优秀农民工”。随着产业升级转型，珠江三角洲地区展开了争夺“优秀农民工”的竞赛，这种竞赛仍然是受局部效率逻辑主导的，没有一个基层政府和企业愿意承担对外省农民工的技能培训，都希望利用现有的人才来为本地产业转型服务。问题在于：如果所有的地方都希望免费使用“优秀农民工”，去哪里寻找这些优秀农民工？很显然，挑选优秀农民工的竞赛成为基层政府摆脱对农民工保护责任的一种修辞。

    第二，“谁获利，谁承担责任”。在各级基层政府看来，承担农民工保护责任的应该是那些获利者，具体来说就是村集体和村民。一位市劳动局副局长告诉笔者：“我们对农民工保护主要运用市场机制来解决，我们都是把任务下达到镇、村，他们是受益者，他们有办法。”基层政府通过运用局部效率逻辑来确定农民工保护的责任主体，却没有尽到监管劳动力市场的责任。

     然而，国家的农民工保护政策所涵盖的公平正义逻辑始终没有出现，也没有渗透到现有的地方治理结构中。很多地方干部不愿讨论农民工问题，当涉及农民工保护时，基层政府常常制造本地人话语，强调首先要保护本地人。值得一提的是，基层政府对本地村民(居民)的社会保护其实也是不确定的，普遍存在的本地失地农民的利益受损现象就是明显的例子。

        (三)政治过程

    马奇和奥尔森提出“治理是一个政治过程”的观点(March， 1962；March and Olsen， 1983)。他们认为，由于有限理性、沟通不畅、利益群体等的影响，治理的制度安排常常与实践相分离。因此，在政策执行过程中，我们常常可以观察到“组织目标替代”这一现象，即政策的起始目标在执行过程中被其他的目标(尤其是决策执行者自己的目标)所替代(周雪光， 2002)。政治过程揭示了农民工保护面临更为复杂的治理难题，基层政府常常以其他目标替代农民工保护目标。从珠江三角洲的农民工保护政策执行过程来看，有三个彼此独立的政治过程在农民工保护中运作，它们对于农民工保护的作用都非常有限。

     首先，基层政府主导的治理结构只能依赖镇、村和企业之间暂时的利益结盟来执行农民工保护政策。国家的农民工保护政策主要是由镇政府(街道办事处)向各村(社区)下派任务来完成的。但是，这一治理制度现在已经不如改革早期那么稳定和制度化了。因为这一治理制度是建立在镇、村和企业之间暂时的利益结盟的基础上的，镇政府关心的是有效完成上级指标，村委会寻求的是镇政府的资源分配，企业关心的是镇、村的土地优惠，只有这三个行动主体之间的利益相一致，国家政策才能得到执行。但是，大多数情况下，三者的利益无法兼容，因此，在各个层次上，我们看到国家政策只有通过有限的利益结盟渠道得到有限的执行。

    其次，农民工群体缺乏有效的组织能力。在农民工群体缺乏有效的组织能力的情况下，几乎所有的农民工保护政策在上述政治过程中都被替代了。以笔者对一个镇农民工社会保险任务完成过程的观察为例，本来国家政策要求为农民工买社保，镇政府将社保指标下达给村，村里再将指标下达给企业，结果企业只给行政人员(主要是老板的亲戚和本村人)买了社保，并没有给外来农民工办理社保。另外，很多地方在执行新的《劳动合同法》时，仍然运用地方法规，同意企业以远远低于国家法律标准的金额赔偿过去多年来欠下的农民工加班费。

     第三，国家与农民工之间的隐含联盟。国家对社会生活的渗透连接了多样的社会议题和政治领域，也为农民工利益表达准备了更加广泛的基础。在过去的几年中，国家的社会政策不断推进，国家通过一系列劳工保护政策和法律，和农民工建立了隐含联盟，来迫使基层政府问责，也迫使企业提高劳工标准。在现有的治理安排中，基层政府仅仅把农民工欠薪问题作为国家农民工保护政策执行的一个底线，从维护社会稳定出发，采取运动的方式打击欠薪，而欠薪问题往往涉及的是建筑企业和无牌无照企业，基层政府不但不行使对这些企业的监管之责，还采取许多临时拼凑的策略将欠薪问题转移了。基层政府和企业在涉及农民工保护问题时仍然运用政企关系话语来推卸各自的责任，例如，一个镇的商会会长说：“政府应该想想企业过去给基层政府做过的贡献。”镇政府官员则指责村委会和企业：“利益让村里得了，责任却要政府来承担。”在这些争论中，政府对企业的监管制度化建设被延缓了，工会和社会组织在维护农民工的合法权益中的地位也未能得到应有的重视。

            四、结论和政策含义

    通过考察地方治理结构、制度逻辑和政治过程之间的互动演化，本文讨论了地方政府在农民工保护政策执行中表现出的实际行为和规律，提供了一个动态的观察地方治理的视角，揭示了制度过程和政治过程对地方治理转型的影响。

    在中国的政治过程中，宏观层次上的制度影响了基层政府的行为和利益集团的运作。在国家不断将农民工保护界定为政府的公共责任，并试图与农民工群体建立隐含联盟来打破科层组织失灵的新的背景条件下，原有的地方政府法团主义治理基础受到了削弱，农民工群体已经学会了运用符号资源(如公众话语、媒介等)来争取自身的利益。由于政治领域中的妥协和共识的确立是一个相当漫长的过程，农民工作为一个利益群体参与地方治理过程还需要将基层政府治理转化到社会内在机制的运作。

        从本文的理论探讨中，我们可以提出几个改善农民工保护的政策含义：

     首先，只有通过观察治理实践，我们才能了解政策执行的具体过程和机制，才能对国家政策的具体实施过程有一个可靠的把握，进而认识转型时期农民工保护的特点和难点。理性选择视角通常将授权、制度设计、伙伴关系等视为理解治理的关键性概念，认为可以通过设定规则和程序来实现良好的治理。本文的研究表明，制度、政策都是可以设计出来的，但是政府能否做到透明、有效率和负责，却不是制度设计的结果。

    第二，现有的农民工研究大多数都戴上了过度“城市化”的有色眼睛，假定两亿多农民工都是在城市流动和工作。这种定势思维显然是受到了西方学术界关于市场化研究的影响。在西方学术背景中，一个潜在的假定是市场化摧毁了原有的乡村制度。中国显然不是这样，农村原有的制度仍然在起作用。以珠江三角洲为例，许多地理学者的研究表明，这一地区利用外资是以小城镇为主的(薛凤璇等， 1995)，大量的农民工，特别是制造业的农民工主要工作在珠江三角洲的镇和村庄，对农民工权益保护产生具体影响的地方制度显然不是大型的、正式化的科层制度，而是混合了科层制和乡土观念的地方制度。因此，农民工研究和农民工保护的政策设计都需要考虑特定的地方背景。

     第三，社会学研究特别重视国家对劳工保护的作用(Streeck， 2005；波兰尼， 2008)，农民工保护政策的实施也可以视为中国市场改革与社会保护之间的“双向运动”，在这场社会建设中，中国并没有完全采纳西方福利国家的做法，市场仍然是资源配置的主要机制，国家试图主要通过监管劳动力市场，让农民工分享市场改革的成果(王绍光， 2008)。但是，国家对劳动力市场的监管不是直接发挥作用的，国家的作用还要通过具体政策的执行环节体现出来。因此，对具体的政策执行过程深入观察，并对这些经验现象加以分析解释，具有重要的学术和政策价值