——解读广州市委市政府《惠民66条》 

中国社会学会会长、中国人民大学教授 郑杭生

　　最近，《广州日报》刊登了广州市委、市政府《关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》——它被群众称为广州《惠民66条》。读了之后，深感这是广州市委、市政府所做的在制度创新中落实社会公平正义的最新努力，借助这样的努力把“富民优先、民生为重”的理念具体化为老百姓看得到的具体制度。通过这11个大方面66条的非常系统的惠民决定，我们看到了一个能够真正把民生问题放在应有地位的服务型政府的新形象，一个致力于让社会弱势群体也共享社会发展成果的公共权力的新面貌，一个把促进社会公平为己任的社会第一部门的新风气。
　　这个惠民决定，从社会学的视角看，实际上是在通过制度创新逐步建立五个体系，这就是：第一，逐步建成能够适应促进社会发展和解决民生问题的服务型政府体系。第二，逐步形成惠及全民的、能够提供基本公共产品的基本公共服务体系。第三，逐步建立能够广泛容纳社会成员的现代职业体系。第四，逐步重建能够推动社会整合的社会信任体系。第五，逐步建立保障保护社会成员个人生存和发展的社会安全体系。这些有关民生大事的体系建成了，共建共享和谐社会也就有了制度性的保障。随着这个惠民决定的贯彻落实，定会拉近党和政府与人民群众的距离，定会使人民群众在得到实惠的同时增加安全感、信任感、公平感，这些都是当前我国社会比较缺失的社会心理和社会风气。

　　一、增强安全度，增加安全感

　　安全是每个社会成员的最基本需要。现在我国社会已经进入了社会发展的风险期，或者说风险社会或高风险社会，安全问题就更加突出。一个社会的安全需要涉及到两个基本方面：一是整体社会和国家的安全需要，二是个人在日常生活中的安全需要。过去我们主要侧重于强调社会和国家的安全，这无疑很重要，问题是在一定程度上忽视了个人生活中的安全。实际上，后者是每一个社会成员更经常、更普遍面对的问题。

　　当前我国社会成员的不安全感，主要产生于两个方面：“现实困境”，即个人生活中已经遇到的实际困难或问题；“未来威胁”，即可能对个人生活造成的威胁或风险。这两方面都与社会成员的切身利益有关。前者导致“现实性的烦躁”，后者引发“预期性的焦虑”。它们都会构成人们的后顾之忧，严重影响社会成员的安全感，降低社会安全指数。目前我国个人生活中的安全状况已经大大降低了中国社会的安全度，构成了影响甚至威胁社会和国家安全的一个重大因素。

　　广州惠民11方面66条，实际上每个方面每一条都直接间接、这样那样涉及社会成员的个人生活安全的问题。

　　66条中与安全最直接相关的是第六方面“加强平安广州建设”8条。这方面涉及人身安全、财产安全、生产安全、食品安全、药用安全、公共安全等等，各方面都提出了具体措施。例如，食品安全，主要是建立和完善两个制度，即“日常检验检测制度”和“市场食品准入管理制度”。第33条“保障食品安全”这样规定：“2007年内，95%以上的室内肉菜市场和超市建立并实施日常检验检测制度。到2008年年底，完成全市498个农贸市场和136个农副产品批发市场的升级改造任务，农贸市场证照齐全率和检测设备配置率达85%以上，全市各大市场、商场、超市基本建立市场食品准入管理制度。”通过这些措施，使老百姓能吃到放心肉、放心食品。

　　66条中与安全最深切相关的则是第四方面“完善共享型社会保障”9条。这方面涉及的面极广，历史积累的矛盾最突出，很多具有还账和补偿的性质。不下大决心是不会给自己提出这一揽子的棘手问题的。这九条的标题分别如下：提高我市企业退休人员老年生活保障水平（15条）；妥善解决社保历史遗留问题（16条）；逐步扩大医保覆盖范围（17条）；推进“农转居”人员和城市规划区内被征地农民基本养老保险和医疗保险工作（18条）；加快探索建立农村社会养老保险制度（19条）；扩大农民工工伤保险覆盖面（20条）；全面提高农村低保标准和五保供养水平（21条）；推动社会福利事业逐步实现从救助型、补缺型福利向普惠型福利转变（22条）；改善残疾人和优抚对象的生活条件（23条）。其中，妥善解决社保历史遗留问题（16条）规定：2007年重点解决以下几类社保问题：一是参照早期离开国有、集体企业人员社保问题的解决办法，解决早期因各种原因离开机关事业单位人员的社保问题。二是进一步解决国有（集体）困难企业退休人员参加医疗保险以及移交社区管理的遗留问题。三是妥善解决达到退休年龄，但因缴费年限不足，无法按月享受基本养老金和基本医疗保险人员的问题。四是将本市国有、集体企业或者已纳入社会化管理的、具有本市城镇户口的老工伤或患职业病人员（1993年8月1日本市实行工伤保险前的工伤人员）旧伤复发的医疗待遇纳入工伤保险范围。此外，按照“成熟一个、解决一个”的原则，逐步研究解决乡镇企业原退休人员、农场原农业户口老职工和农场原住民、部分街道集体企业原未纳入社会统筹退休人员的社会保障问题。应该说，这第四方面，是“让社会弱势群体也共享社会发展成果”的具体化。
　　这些制度和措施无疑能够在很大程度上降低和减缓“现实困境”和“未来恐惧”的双重压力，同时，也逐步形成一种社会安全屏障，即制度性的安全体系，从而大大提高社会的安全度，增强社会成员的安全感。

　　二、增强信任度，增加信任感

　　社会结构的转型、体制和制度的变迁、群体和组织的解体和重组，使得传统意义上的社会信任遇到很大的挑战。现在总的看来，社会信任在状态上不稳定化了，在时效上短期化了，在价值取向上实用化了，人民群众对政府的信任越来越取决于政府提供的服务对于他们的需求的满足度和满意度，因而常常表现出一种富于变动的“将信将疑”心态。然而，我们对社会信任的这种总体发展趋势一直缺乏足够的认识，这种现状迫切要求我们把重建社会信任作为一项重要的任务，在观念、体制、制度上充分适应社会生活的这些新变化。社会信任关系到一个政权的尊严性、权威性、合法性，是社会政治体制的法理基础，需要通过较长的时间，以诚意、耐心和毅力在人民大众的心理上、感情上培育起来的“软结构”，因而它的获得很难，失去却很容易，失而复得可以说是难上加难。目前，应当从社会的两个层面上同时入手来改变目前在社会信任方面出现的不利局面：

　　一个是在制度层面，进行“社会信任的制度化”。这主要又涉及两个方面，第一，具体制度的设置是能够体现和落实公平正义的，是能够让社会各群体，特别是弱势群体共享社会发展成果的。第二，党政机关、司法执法机关、公共机构及其干部的公职行为是规范公正的。社会学研究表明，腐败高发期是与社会快速转型期相联系的。目前出现的形形色色的官僚主义、执法不公、行政不当、为政不廉、假公济私、欺负百姓、奢侈浪费等不良作风和腐败行为，既体现制度设置上的公信力不强，又说明了公职行为上的公信力的缺失。它们加重了干群矛盾、官民矛盾，使得本来已经尖锐的社会矛盾有恶化的危险性，严重影响了公众对政府的信任，腐蚀了国家政权的基层基础。所以，制度层面上重建社会信任是非常重要的。

　　另一个是日常生活层面“社会信任的基础化”，在大众中广泛地进行社会信任的教育，促进人与人之间的相互信赖，使公民普遍认识到诚信是自己的基本责任，也是应当履行的个人义务。目前，社会信任的国民基础也受到了严重腐蚀，如考试舞弊、商业贿赂、人情关系的特殊对待等等，都表明了这一点。这也说明，增进社会信任不仅是政府的责任，每一个社会成员也要承担起自己的责任。通过个人生活建立起来的日常信任是社会信任最深厚的土壤，能够为“社会信任的制度化”提供有力支撑，从而消除公共政策、社会管理和治理过程的阻碍，提高执政效能，使社会生活中出现的矛盾、冲突容易得到缓解和消除。

　　“制度的信任”与“生活的信任”是相互联系和增进的。目前最重要的是建立“制度的信任”。让老百姓从具体制度设置中、从公职行为表现中，切身体会到这些制度和行为是在实实在在为他们做实事，是在为他们排忧解难，是在增进他们的福祉，是在千方百计让人民群众、特别是社会弱势群体共享社会发展的成果。只要坚持下去，持之以恒，随着时间的推移，是能够重建可贵的社会信任的。

　　广州惠民66条，在建立制度信任方面所做的系统的努力，是显而易见的。

　　广州惠民66条，其中有一个方面就是专门讲制度信任的。这就是第十一方面“提高政务服务水平”3条。首先，第64条“深化行政审批制度改革”，通过建立三大服务系统表明广州市政府全面向服务型政府转变。该条规定建设广州市政府政务服务中心，构建政务受理、投资服务、政务信息三大服务系统，不断提高政府的行政效能和公共服务水平。其次，第65条“强化行政效能监察”，则表明政府的服务要受到监督。该条规定“加强动态监管，强化绩效考核，推进政务公开，提高行政审批部门的工作效率和服务水平。”第三，第66条“推进依法行政”明确提出了提高政府公信力的问题。该条规定“落实行政执法责任制和责任追究制，切实防止行政不作为和乱作为，提高政府的公信力和执行力。建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，坚决查处各种违纪违法行为，坚决纠正损害群众利益的不正之风。”有效服务、严格监督、责任追究、预防和查处违纪违法行为，这些都是制度取得公众信任的基本方面。

　　广州惠民66条，其他四个方面，可以说都是通过各个方面为老百姓做好事做实事，来取得公众信任的措施，并把这些措施纳入制度化的轨道。第一方面“改善农民生产生活条件”7条可以说是条条如此。不论是夯实现代农业发展基础（1条）、积极探索建立农业政策性保险体系（2条）、加大农村富余劳动力培训转移就业力度（3条），也不论是加快推进“万村千乡”市场工程（4条）、提高生态公益林的补偿标准（5条）、全面完成农村“五通”工程（6条）、更不论是抓好帮扶贫困村的工作（7条）、哪一条都不例外。其中，第三条“加大农村富余劳动力培训转移就业力度”具体规定：“2007年，将本市农村富余劳动力纳入城乡一体化管理体系，为其提供与城镇失业人员同等就业服务。“十一五”期间，每年培训农村富余劳动力5万人，实现转移就业5万人。这正是以各种方式创造着推动着现代职业体系。第六条“全面完成农村五通‘工程’”规定“2007年，实现人口相对集中（50户以上）、存在饮水困难、有条件实现通洁净水的自然村通洁净水；完成从化、增城两市400公里村道建设；实现全市20户以上自然村全部通广播电视；在全面实现自然村通电话的基础上，不断提高农村电话的覆盖率和通话质量，行政村全部通宽带网。”这有利于缩小城乡差距、信息鸿沟。其他如第八方面“改善城市交通状况”4条、第九方面“优化人居环境”13条、第十方面“加快发展文化体育事业”3条，也无一不是通过各个方面为老百姓做好事做实事，来取得公众信任。

　　随着这些制度化措施的逐步落实，城乡居民的满意度将会提高，从而信任度也会相应提高。当然，我们也必须事先估计到，社会的运行是非常复杂的。利民、惠民的政策在层层贯彻中，打折扣，走形变样，个别甚至变为反面，变为扰民害民的情况，我们也常常看到。所以，惠民政策的制定只是第一步，如何执行，防止七折八扣，也是丝毫不能忽视的。惠民的政策必须惠民地执行，必须产生惠民的结果。这样才能真正提升信任度。

　　三、增强公平度，增加公平感

　　社会的公平度、社会成员的公平感，以及把社会公平正义落实到社区制度方方面面，都涉及到社会正义及其维度问题。

　　在理论上综合马克思恩格斯和罗尔斯等人的观点，现实上根据新中国建国以来，特别是改革开放以来的实践，我曾经给社会正义下过一个更广泛的社会学定义：社会正义就是社会资源和社会机会配置的公平性和平等性。这里，公平与平等都能表达正义，但又是不同程度的正义，社会正义也是有阶段性的。在初级阶段，正义概念主要与公平概念，即是与“合理的差别”联系在一起的。而在高级阶段则是与平等的概念，特别是“事实上”平等或实质性的平等观（即社会经济平等观和满足需要的平等观）联系在一起的。新中国建立以来的一个经验教训是我们过早地以平等观念为主导观念而不知道在社会主义初级阶段，我们只能遵循公平的正义概念而不能实际奉行平等的正义观念。违背这一点，超越了初级阶段，也不能很好坚持和发展中国特色社会主义这种新型的社会主义。

　　如何把握作为初级阶段社会公正的社会公平？社会公平主要有两个维度：制度安排与百姓认可。在当前，把握了这两个维度，在我看来，也就较好地把握了社会公平。

　　社会公平首先指的是一种客观的制度安排的合理性问题。用社会学的话来说，就是社会制度和社会结构如何来分配社会资源和社会机会。这里，作为制度安排合理性的社会公平，主要体现在社会资源分配和获得的差别是合理的；社会机会对每个社会成员都是自由开放的，可竞争的。例如，改革开放前，以阶级成分、家庭出身这种次级制度来分配社会资源和社会机会是不公平的，因为它们是先赋的、与生俱来的，通过后天努力无法改变的。社会学上以职业为主要标志的阶层或分层则要求这样来安排：各阶层之间的差别是合理的，各阶层的地位是开放的：下层可以通过自己的努力提升到中层上层，不会永远没有翻身的机会，一个家庭甚至可以通过代际流动来改变自己家庭的阶层地位；上层也不能凭借自己的优势永久地占据主导地位，他也可能由于竞争失败、不求上进而阶层地位下降。这样的安排，使上层永不松懈，中层永不满足，下层永不绝望，从而使作为绝望的派生物的种种消极后果，如自杀、“人肉炸弹”等概率大大降低。每个阶层的成员都可以根据自己的情况、通过自己的努力，找到改变自己地位和命运的机会。

　　社会公平还在主观上体现为百姓的共同认可、认同。这就是社会公平度、公平感的高低问题。这种社会公平度、公平感，在社会学上是可以通过社会指标体系来加以衡量的。同时，我们也可以从经验上体会到，多数老百姓不认可、不认同的东西，是不公平的。没有差别，如改革开放前的干多干少一个样，干好干坏一个样，这是不公平的；差别过大，如两极分化现象，这是另一个极端的不公平。这两者都是老百姓不认可、不认同的。只有合理的差别，多数老百姓认可的差别，才是公平的。所谓老百姓心里有杆秤，归根结底是有一杆认可公平的天秤。如果老百姓的不认同感、不公平感发展到相对剥夺感，就会对社会稳定和社会和谐产生极不利的影响。

　　在制度安排和百姓认可两个维度中，尽管两者是不可截然分开的，但是宏观微观的制度安排无疑是基础性的，百姓认可是制度安排合理性的反映和体现。就是说，在制度公平与认可公平中，制度公平是更为基本的，但是一点也不能忽略认可公平。老百姓认可度低的种种制度，肯定是有毛病的。这是推动制度创新的最直接、最重要的动力。

　　广州惠民66条，既是一种建立制度公平又是一种增进认可公平的努力。它的特点是抓住当前现实中老百姓感到切身最不公平的几个方面如就业难、上学难、看病难、住房难，切切实实地、比较系统地解决这些方面存在的问题。

　　广州惠民66条的第二方面“促进充分就业”，就是讲促进就业公平度的，它包括“推进充分就业社区创建工作”（第8条）和“强化再就业技能培训”两条。第8条规定“2007年内，全市40%的社区要成为‘充分就业社区’。在实现充分就业的社区中，登记失业人员就业率达90%以上，持《再就业优惠证》的失业人员就业率达85%以上，‘4050’、特困失业人员就业率达85%以上，登记在册“零就业家庭”1人以上就业率达到100%，失业人员享受职业介绍服务率达到100%，失业人员享受职业指导服务率达到100%，新增社区服务岗位安置失业人员达80%以上，以上人员就业后签订1年以上劳动合同或劳动协议的达95%以上。鼓励劳动者自主创业。‘十一五’期间，全市每年新增就业岗位20万个。”毫无疑问，这是工作难度极大的工作。

　　广州惠民66条的第三方面“促进教育公平”，就是直奔公平这个主题的，它包括“促进教育均衡发展”（第10条）、“切实保障农民子女受教育的权益”（第11条）、“确保贫困家庭子女享有平等接受教育的机会”（第12条）、“认真规范教育收费行为”（第13条）、“依法落实教师待遇”（���14条）等五条，条条针对当前教育不公而发，目的是要减轻、消除这些不公，代之以相对的教育公平。

　　广州惠民66条的第五方面“加快发展医疗卫生事业”5条，除了“加强农村卫生设施建设” （第24条）、“大力推进新型农村合作医疗制度建设”（第25条）、“大力发展社区卫生服务”（第26条）、“加强公共卫生体系建设”（第28条）等制度建设规定外，还特别提出“认真解决群众‘看病贵’问题”（第27条）,该条规定严格药品出厂价格初审和监测制度，规范药品价格管理和医疗机构收费行为。调整改革药品供应渠道，实行社区卫生服务机构基本用药集中生产和采购，减少药品流通中间环节。积极探索在社区卫生服务机构实行政府购买公共卫生服务，逐步实行社区卫生服务机构“收支两条线”管理，统一规范社区卫生服务机构和镇卫生院基本用药目录和药品作价办法，引导更多的市民群众到社区卫生服务机构和镇卫生院就医。真能在保证质量的前提下把医药费降下来，这是功德无量的事情。

　　广州惠民66条的第七方面“改善城乡居民住房条件”包含7条，其中“加快政府保障型住房建设”（第37条）、“加大政府调控的中低价位、中小套型普通商品住宅用地供应”（第38条）、“加快旧城区危破房改造”（第39条）、“切实解决农村建房难和危破房改造问题”（第40条）等四条，尤其突出住房公平的问题。例如，第37条规定“到2007年底，全部解决2005年登记在册、人均居住面积10平方米以下的5643户双特困户住房问题，到2010年基本解决全市9200户双特困户和8.46万户中低收入住房困难家庭的住房问题。”第39条规定“2007年内完成22.8万平方米危破房改造任务；到2009年底全面完成全市2004年在册的91.1万平方米危破房改造任务；到2009年底，全面完成越秀区东濠涌、荔湾区恩宁路和海珠区南华西3个旧城成片综合改造项目范围内危破房住房的安置工作。”

　　总之，不平则鸣，公平致谐，公平导致满意、认同、幸福。而满意感、认同感、幸福感，又总是这样那样与公平感联系着。公平感的提高正是社会正义落实到具体制度和日常生活的重要指标。把公平正义落实到我国社会制度的方方面面，是中国特色社会主义这一新型社会主义进行制度创新的实质，可以看到，广州惠民66条牢牢把握了这个实质。

原载于《广州日报》2007年7月9日第1版

转自《南方网》“广州媒体每日头条”http://bbs.southcn.com/forum/index3.php?forumname=meititoutiao&job=view&topicid=258919