中国特色的福利社会

来源：人民论坛杂志（总第269期）      作者：景天魁等

编者的话：社会福利制度作为我国一项基本的社会政策，紧扣时代发展要求，贴近人民群众生活，取得了举世瞩目的巨大成就：社会保障不断完善，各项保险覆盖范围继续扩大，就业、教育、卫生、文化等关系到群众切身利益的社会福利项目日益引起了人们的广泛关注。

　　本次人民论坛杂志和中国社会科学院社会政法学部联合主办的论坛活动，总结了我国社会福利发展的经验教训，展望和分析了我国社会福利发展前景，对“中国特色的社会福利”的理念基础、制度模式和“底线公平理论”等重要问题进行了深入讨论。

　　特邀专家

　　中国社会科学院学部委员、博导景天魁

　　浙江大学公共管理学院教授、博导 林 卡

　　云南师范大学教授毕天云

厦门大学公共事务学院副教授高和荣

建设具有中国特色的福利社会(中国特色的福利社会)

来源：人民论坛杂志（总第269期）      作者：景天魁 毕天云 

从中国的历史经验看，过去的平均主义走不通，福利国家道路不可取，小福利模式的局限也已突破。我们认为，以底线公平理论为基础的福利模式是可行的选择。

　　自党的十七大提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”以来，从中央到地方明显加快了覆盖城乡和全民共享的社会福利体系建设步伐。学术界对我国社会建设的目标展开了热烈讨论，提出“构建适度普惠型的社会福利制度”、“迈向中国特色社会主义福利社会”、“从小福利迈向大福利”等见解，逐步形成了“中国特色福利社会”概念，并在2008年金融危机爆发以来迅速得到了强化。但是，无论是学术界还是政府部门，对建设“福利社会”的提法还有一些疑问，集中体现在四个基本问题上，需要做出明确的回答。

　　中国要不要建设福利社会

　　对于这个问题的回答无疑是：中国当然要建设福利社会。首先，建设福利社会不是主观选择，而是社会发展的必然。社会福利发展的一般规律表明，从传统农业社会的补缺性福利转变为现代工业社会的制度性福利是一个必然趋势。现代福利制度是工业化、城市化的产物，也是社会现代化的主要标志。人类进入20世纪40年代以来，社会福利制度在全世界得到快速发展。20世纪末期，世界上已有172个国家(地区)建立了不同形式、不同程度的社会福利制度。2008年全球金融危机发生以来，国际社会纷纷采取各种应对措施，其中一个共同策略就是加强和完善社会福利体系。美国奥巴马政府在深陷金融危机和财力空前困难的情况下，仍把普及医疗保障作为克服金融危机的措施，许多发展中国家也在推行积极的社会福利政策。所以，建设福利社会不是发达国家的专利，而是人类发展的必然趋势，是人类共同的目标追求。

　　其次，建设福利社会不是未来的预期，而是现实的要求。我国已在21世纪初实现了总体小康社会的目标，目前正在建设全面小康社会。这说明在解决温饱问题以后，人民群众有了新的期待，要求过上幸福生活的愿望更加强烈。如果说改革开放前期我们靠带领人民致富，首先让一部分人先富起来，成功获得了全国人民的认同和支持，巩固了党的执政基础，那么，今后几十年，我们必须靠带领人民共富，才能进一步获得人民群众的认同和支持，进一步巩固党的执政基础。建设中国特色福利社会，不断满足人民对福利的需求，正体现了人民群众的新期待。

　　从现实情况来看，也到了该建设福利社会的时候了。邓小平同志提出在2000年就要解决收入分配问题，但十年过去了，为什么问题一直没有有效解决?为什么一再强调缩小地区差距和城乡差距，但是差距仍然还在扩大?多年来一直讲扩大内需，为什么一直难以如愿?根本问题就在于不合理的财富结构、利益结构、阶层结构不断形成。市场经济能够解决创造财富的问题，但是至今还不能很好地解决分配财富的问题。我国实行市场经济以后找到了快速致富之路，但是没有找到公平分配之策。最好的办法就是发展社会福利。因此，不明确提出社会福利目标，不足以扭转经济和社会的失衡，不足以有效缩小贫富差距;提出建立福利社会，社会广泛支持，富人脸上有光，政策光明正大。

　　中国能不能建设福利社会

　　中国当然能够建设福利社会。经过60年的发展，我们已经基本具备建设福利社会的条件和基础。一是思想基础。中国共产党是为人民谋福利的政党，毛泽东倡导的“全心全意为人民服务”、邓小平提出的“共同富裕”，江泽民主张的“三个代表”重要思想，已为建设福利社会提供了丰富的理论基础。以胡锦涛同志为总书记的党中央提出的科学发展观，为建设福利社会提供了直接的指导思想。科学发展观的本质和核心是以人为本。坚持以人为本，就是要从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，在经济发展的基础上不断满足人民群众的福利需求。党的十七大明确提出，到2020年，我国将基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，人人享有基本生活保障。

　　二是经济条件。研究表明，发达国家都是在城市化水平达到50%左右，人均GDP达到6000美元左右，加快了福利制度建设的步伐。经过30年的快速发展，我国的经济实力不断增强，为建设福利社会奠定了坚实的经济基础。2008年，我国的GDP总量达300670亿人民币，按2008年平均汇率计算折合43274亿美元，人均GDP已达3258.5美元，按购买力平价计算接近6000美元;全国财政收入6.13万亿元;城市化水平为45.7%，接近50%。政府是社会福利供给主体中的主导力量，政府掌握和拥有的公共财政资源越多，保障和改善民生的能力就越强。

　　三是实践基础。改革开放30多年来，我国的社会保障体系不断丰富和完善，已基本建立起中国特色的社会福利体系，包括就业保障制度、生活保障制度、养老福利制度、健康福利制度、教育福利制度和住房福利制度。

　　四是文化传统。中国有独到的福利思想渊源，有自己的福利社会理想。“人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养”的“大同社会”，一直是中华民族孜孜以求的福利社会理想。建设中国特色福利社会，具有深厚的民族文化“根基”。

　　建设什么样的福利社会

　　建设中国特色福利社会有两个基本原则。首先，中国不能照搬西方福利国家模式。西方福利国家模式有很多优点，但在很多方面不适合中国国情，它的主要缺点不是福利水平高，高福利待遇本身不一定是缺点。福利国家问题的实质是过于刚性，缺乏柔性调节机制。西方福利国家以一般公平作为价值理念，强调以国家的形式满足社会成员的福利需求，假设了福利供给的无限性，实践中产生和导致了福利刚性问题。19世纪以来，世界财富总量剧增，但贫富差距也急剧扩大，说明依靠一般公平解决不了这个问题。马克思和恩格斯曾经批评了一般公平和一般平等，指出所谓一般公平和一般平等其实就是不公平。中国没有“福利国家”的历史实践，没有必要照搬西方福利国家模式。作为一个后来者，有条件深入研究福利���家和非福利国家的实践，既可汲取欧美福利制度的经验，还可借鉴亚洲国家如日本、韩国和新加坡的经验，把中国特色福利社会建立在更为科学的基础上。

　　其次，中国福利社会要有自己的特色。依据中国的传统文化资源，依据党对社会建设目标长期探索的宝贵成果，依据建立和谐社会和小康社会的丰富经验，中国特色福利社会就是指全体人民都能够各尽所能，合理分享社会发展成果，公平享有社会福利，实现共同富裕的社会。具体而言，中国特色福利社会就是全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的社会。“学有所教”满足人民的教育福利需求(发展需求)，保障人民的教育权;“劳有所得”满足人民的就业需求，保障人民的劳动权;“病有所医”满足人民的健康福利需求，保障人民的健康权;“老有所养”满足人民的养老福利需求，保障老年人的体面生活;“住有所居”满足人民的住房福利需求，保障人民的居住权。

　　怎样建设中国特色福利社会

　　建设中国特色福利社会，关键在于选择一个符合中国国情的福利模式。从中国的历史经验看，过去的平均主义走不通，福利国家道路不可取，小福利模式的局限也已突破。我们认为，以底线公平理论为基础的福利模式是可行的选择。底线公平理论在社会福利问题上的基本主张是：只有满足穷人的利益，才能真正满足富人的利益;底线公平比一般公平更有利于实现社会公平;有重点的公平比所谓的“全面公平”更有利于真正实现全面公平;以增进普遍福利为目的的发展，比单纯的经济增长更有利于经济的健康和持续的发展;全民共富比一部分人富裕更能够真正富裕中国。

　　底线公平福利模式有五个基本特点：第一，理念特征：底线公平。社会福利领域的“底线”指社会成员基本需要中的“基础性需求”，主要包括解决温饱的需求(生存需求)、基础教育的需求(发展需求)和公共卫生和基本医疗的需求(健康需求)，这三项需求是人人躲不开、社会又公认的“底线”。底线部分表现权利的一致性，属于无差别的公平，所有公民在“底线”面前所具有的权利一致性就是“底线公平”;底线以上部分体现权利的差异性，属于有差别的公平。底线公平是一种具体的、可操作的社会公平，比一般公平和抽象公平更有利于实现真正的社会公平。第二，制度特征：分层体系。底线公平的福利制度体系由基础性的福利制度和非基础性的福利制度两个层次构成，前者满足人民的底线福利需求，具有一致性;后者满足人民的非底线福利需求，具有差异性。第三，机制特征：刚柔相济。刚性机制强调政府在满足社会成员的底线福利需求时负有不可推卸和不能回避的“底线责任”和“首要责任”，这种责任既是一种政治责任，也是一种经济责任，还是一种道德责任。“柔性机制”强调非底线福利责任主体的多元化，充分发挥市场机制、慈善机制、互助机制、自助机制在非底线福利供给中的作用。刚性机制与柔性机制的相互结合，既划清了福利供给上政府机制与市场机制之间的界限，明确了结合点，又增加了福利调节机制的弹性。第四，目标特征：水平适中。在福利社会上，底线公平福利模式既反对“福利最小化”，它与共同富裕的社会主义本质背道而驰;也反对“福利最大化”，有效预防“高福利的陷阱”和“福利依赖”。第五，功能特征：雪中送炭。底线公平福利模式体现了“双重”的“雪中送炭”：在社会成员中强调“社会弱者优先”，强调政府要优先满足弱势群体的福利需求;在社会成员的福利需求中强调“底线福利优先”，强调政府要优先保证社会成员的底线福利需求。这些特点也是底线公平福利模式的优点，该模式可以预期的社会效果主要有三个方面：一是以较小的成本获得较大的福利，二是可以最大限度地防止福利依赖，三是最大限度地实现经济发展和社会公平的平衡。

　　当然，在建设中国特色福利社会的过程中，还需要进一步研究若干基本问题，以增强实践的科学基础。这些问题包括福利支出占GDP的比重;福利支出占财政收入的比重;社会福利的责任结构;社会福利需求结构;社会福利供给结构;社会福利分配原则;社会福利分配比例;社会福利需求和供给的均衡机制;社会福利需求的调节机制，以及社会福利的社会效应。

综上所述，建设中国特色福利社会不仅是必要的，而且是可行的；中国特色福利社会建成之日，就是中国特色社会主义的优越性得到全面充分体现之时。(作者景天魁为中国社会科学院学部委员、博导;毕天云为云南师范大学教授)

底线公平理论指导民生建设和谐发展(中国特色的福利社会)

来源：人民论坛杂志（总第269期）      作者：高和荣  

底线公平规定了中国民生建设所应当依据的原则与标准、项目及目标，它是“实践理性”、“工具理性”以及“价值理性”的统一

　　中国民生建设的理论探索

　　在市场经济规律的作用下，一些地方过分强调经济增长而忽视民生建设，并由此带来了许多社会矛盾与社会问题，制约着经济社会的和谐发展。为此，20世纪80年代中后期，党和政府不断加强民生建设，实行九年制义务教育，努力提高整个民族的科学文化素质，加快社会保险制度改革，完善就业与再就业制度，建立健全社会救助制度，致力于和谐社会建设。党的十七大更是明确界定了民生建设的基本项目、基本内容以及基本要求。具体到实践中，我们选择什么样的理论范式来推理以改善与提高民众福利为核心内容的民生建设呢?

　　对于民生建设的指导理论存在着不一致的观点。有些人主张运用福利国家主义的公平理论，强调以社会福利为核心的民生建设应当按照促进结果公平与绝对公平原则，寻求普遍性的“最高平等标准”，实现“高水平、广覆盖、无差别”，所有的阶层应该“去商品化”地“被纳入到一个普救式的保险体系中”，以便保证每个人“过上体面的生活”。20世纪90年代，福利国家主义经过调整以“后福利国家”的面目出现并提出了“第三条道路”福利建设理论，同样被一些学者当成解决中国民生问题的“圣经”，并据此提出了普惠型民生建设理论。也有人主张吸收新自由主义的思想，反对国家在民生建设中的干预，认为在民生建设领域应当坚持个人的主体性，运用市场的力量进行以社会福利为核心的民生建设，而不能坚持所谓的公平原则。还有人主张运用效率理论去指导中国的民生建设实践，认为中国的民生建设只能促进经济增长，只能服务于经济建设，否则在经济增长出现波动的时候民生建设所具有的刚性特性将会使之衍生出许多难以解决的问题。这些理论思潮都没有很好地结合中国特色社会主义民生建设的实际，无法真正有效地指导中国民生建设。

　　底线公平是中国民生建设的基础

　　底线公平理论可以作为中国民生建设的理论基础。一方面，进行以改善与提高民众福利为核心内容的民生建设其目的就是减少社会矛盾，增强民众的幸福感与满意度，促进社会公平正义。另一方面，我们所进行的民生建设是在人口总量世界第一、未富先老情况日益严重、人均收入水平仍然较低的情况下进行的，它尤其需要我们加强解决民众温饱问题的生存需求、基础教育的发展需求以及公共卫生与医疗的健康需求等方面的建设，底线之下的民生建设项目是政府不可回避的责任，底线之上则可以发挥市场机制的力量，努力实现政府、市场、社会与个人责任的结合，确保有限的民生建设资金发挥出最优效应。

　　底线公平规定了中国民生建设所应当依据的原则与标准、项目及目标，它是“实践理性”、“工具理性”以及“价值理性”的统一。作为“实践理性”，底线公平非常强调政府要“改变财政支出结构”，将“财政支出转向民生”方面。为此，就要进行社会保障体系的“基础整合”，努力“扩大社会保障覆盖面”，实行城乡统筹的发展模式。作为一种“工具理性”，底线公平科学地界定了政府、市场、社会以及个人(家庭)在民生建设中各自的功能，认为民生建设中“公共服务”应当“义务化”。作为一种“价值理性”，底线公平明确指出民生建设的目标就是从“小福利”走向“大福利”并迈向“普遍的福利”，从而建设“中国特色的福利社会”，以便“为中国人找到一个好的活法”，这是一条具有中国特色、能够“引致社会和谐”的民生建设之路。因此，底线公平全面地阐述了中国民生建设的基本任务、基本手段、发展目标以及动力源泉等一系列问题。

　　围绕中国特色的民生建设这个时代性课题，底线公平理论系统地回答了中国民生建设所要体现的原则要求。首先，底线公平理论强调积极开展教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等方面的民生建设，大力推进公共服务供给与使用的均等化，解决民众尤其是那些需要帮扶的困难群体最基本的生活问题，确保民众享有与经济社会发展水平相适应的民生建设成果以便增强民众的幸福感与满意度是政府应当承担的首要责任，也是政府任何时候都必须坚守的责任底线。

　　其次，底线公平理论界定了在各个民生建设项目中，政府要优先解决好民众的吃饭(就业)、教育、健康等方面的问题，优先解决好原来排除在社会保障体系之外的社会群体的保障问题，重点解决好下岗失业人员的再就业，贫困家庭的最低生活保障、医疗救助以及子女入学，残障人员的生存能力再造，流浪人群的生活救助，老年人的养老与医疗等问题，让他们“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。解决这些问题是底线公平的集中体现与具体应用。

　　再次，底线公平理论强调解决上述问题的关键在于政府要能够调整现有的资源分配结构，改变现行的财政支出模式，实行财政、资源优先向弱者倾斜的民生建设理念与政策。在教育领域，要“改变越是重点高校、名校财政投入越多的情况”，将有限的教育经费优先投资于非重点高校、非重点中学以及非重点小学，优先投入于农村教育、中西部地区教育，缩小教育经费投入的城乡之间、地区之间以及学校之间差距。在就业方面，失业保险要体现国民待遇而不能仅仅针对“城镇各类企业事业单位职工”，要改变现行的失业保险基金使用结构，加大就业指导、技能培训、职业介绍以及就业岗位开发等促进就业方面的投入。在社会保障方面，要扩大社会保障覆盖面，按照同一个制度理念去设计城乡之间、地区之间以及项目之间有差别统一的制度方案，大力调整社会保障财政支出结构，将各个社会保障项目划分为政府必须承担的基础保险金以及由个人与社会承担的补充保险金两部分。

　　另外，底线公平理论也要财政能够完善最低生活保障以及各类社会救助制度，解决城乡所有生活困难群体的最低生活保障问题，解决城乡生活无着的流浪人员日常生活问题，并根据经济社会的发展水平完善救助项目、适当提高救助水平。因此，这样的公平不仅体现为一种特定的价值理想，更直接表现为全面的制度实践。(作者为厦门大学公共事务学院副教授)