从国家到市场

———中国大陆残疾人集中就业政策变迁（1949～2007）

廖慧卿 罗观翠

本文发表于《学习与实践》2010年第10期

摘要：本文旨在从政策史的角度，从社会政策和福利制度发展的视角，对我国大陆残疾人集中就业政策的历史变迁进行梳理。通过对残疾人就业促进方面的法律、法规、政策文件，民政部门和残联提供的统计数据和国内主要的研究文献的分析，勾勒了1949～2009年间国内残疾人集中就业促进政策的演变过程，特别在政策目标－政策工具的理论框架下，剖析每一个阶段的政策特征。文章指出残疾人集中就业社会政策的历史发展的基本特征是，其直接从国家主导进入市场主导，非市场治理机制因素缺乏，社会政策支持不足。

关键词：残疾人集中就业福利企业政策史

一、集中就业模式与中国残疾人就业保护和促进政策

国内所提到的“残疾人就业模式”是和国家对残疾人就业的保障和促进政策以及相应的制度安排联系在一起的。中国残疾人联合会定义了不同的就业模式，对应于不同的社会政策，体现不同程度的政府责任承担。目前，残障人士就业的主要模式有三种：按比例分散就业、集中就业和个人自谋职业。

这三种模式主要是按劳动就业的不同组织形式进行划分的。其中，集中就业模式是一种政府主导的保护性就业，相当于许多福利国家面向残障人士的保护性就业计划。政府通过法律法规的形式确立其就业形式，或直接举办公益性企业、合作社等为残障人士提供工作岗位或通过转移支付的方式向第三方大规模购买工作岗位提供给残障人士，并赋予第三方公益企业的合法地位，为其生产、经营、管理提供各种资助或支持。这种就业模式既可以是一种院舍内就业，也可以是在开放劳动力市场或准开放劳动力市场中的就业；就业机构向残障员工支付正常水平的工资或象征性的工资。

集中就业模式在很长的历史时期都是我国残障人士就业的主导形式，但今天它却面临着福利企业大量倒闭，其他载体尚不成熟等一系列的挑战。要理解今天的残疾人集中就业政策、理出改革的思路，在历史的脉络当中对该政策进行探索、剖析是前提。本文通过对1949～2007年间国内残疾人就业促进方面的法律、法规、政策文件，民政部门和残联提供的统计数据和国内主要研究文献的分析，勾勒了国内残疾人集中就业促进政策的演变过程，并在政策目标－政策工具的理论框架下剖析、总结了每个阶段的特点，以期在政策史的脉络中把握该政策的发展轨迹和未来走向。

二、集中就业模式的发展轨迹

1949年后漫长的一段时间里，我国残疾人就业保护政策的发展与福利企业的政策发展是重合在一起的，可以说，对福利企业的发展政策就相当于对残障人士的就业保护政策。在政策意识上，对后者的体认也远比对前者来得清晰。改革开放后，两者开始相分离，特别是进入21世纪后，这种分离的迹象愈加明显，政策制定者也逐渐从就业形式或政策工具的角度对福利企业重新认识；由此也能窥见国内残疾人就业政策从单一走向多元的过程。

集中就业模式至今都是残疾人就业的重要形式，尽管它经历了不同历史阶段的变迁。本文尝试从社会政策和福利制度发展的视角把集中就业模式的发展划分为三个时期。

1.第一阶段：福利企业初步发展———集中就业模式的萌芽、非制度化阶段（1949～1979年）

残疾人的就业保障是从集中就业开始的。世界许多国家的残疾人就业最早源于一战后各国政府对残疾士兵的安置，随后慢慢扩展至整个残疾人群体；相类似的，中国大陆的残疾人就业源于解放后政府对伤残军人的集中安置。1950年的12月11日，内务部公布《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》和《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》。1952年起，部分城市政府组织伤残军人参加小型工业生产，并逐渐吸收一批有劳动能力的残疾人形成了生产组。后来经过民政部的全面规划和统一安排，相当一部分的单位被改造成为以安置残疾人劳动力为主的福利企业[1]。20世纪50年代后期我国政府在福利合作社（组）的基础上兴办福利工厂和福利企业，并明确把福利工厂或企业定性为为保障残疾人的劳动就业权利而特别兴办的特殊生产经营单位，是具有鲜明的社会福利性质的特殊企业。这些福利企业属于国有或集体所有性质，数量有效，且大多属于生产自救性质，规模有限，生产水平低下。这一时期，机关、团体、学校等单位也曾吸收一些残疾人就业[2]，但数量很少，没有相应保护政策的保障。文革期间，残疾人生产自救组织被强行合并、撤销[3]，福利企业发展陷入停滞阶段。

以上是城镇的情况，而在农村，只有极少数农场福利合作社，并没有形成制度性的残疾人就业保护体系。

总体而言，这一时期产生了残疾人集中就业的雏形，但相应的社会政策更多的是包裹于福利企业发展政策之内的，是一种“无意识”的保护性就业政策。社会权利和公民权利的概念在政策价值观和政策意识层面是不存在的，残疾人的就业保护不是基于公民权的普适性社会福利，而是一种“自救”，也是一种特殊的“恩惠”。

福利企业是主要的政策工具———福利工厂和极少数的福利农场是残疾人集中就业的主要组织形式，他们的共同特征就是由政府举办，是“单位”的一种。与单位制相契合，残疾人的福利与其“单位”身份挂钩，进入福利工厂或福利农场，就自动拥有了医疗、生育、退休等一系列的社会福利。当然，也有在福利企业外的“单位”就业的残疾人，但因为缺乏法律的保障，在福利企业外的“单位”就业更不容易。我们抽取G市某街道的5位残障人士进行了探索性的访谈，他们都是福利企业的退休职工，无一例外的，回忆起旧体制下的国营福利工厂，他们都认为在其中工作不受歧视，但在福利企业以外，他们认为自己会被歧视。

这一时期的残疾人就业保护政策单一，涉及面很窄；而且政策主要关注的对象是伤残军人，其他残疾人则是“连带”受益者，社会政策并非出于残疾人工作福利的目标，其制度安排不是从残疾人的就业需要出发的，更多的是出于安置伤残军人的政治考虑或基于福利企业运作下去的政策惯性。而且，福利企业数量很少，规模也小，能够容纳的残障职工非常有限。

此外，与其他的社会福利政策一样，该政策也打上了城乡二元分割的社会烙印。户籍是能否进入福利企业的首要因素。城镇残疾人因着身份的区别，在就业政策上受到区别对待，农村残疾人的就业问题并没有进入政策议程。大部分的残疾人口游离于国家的保护性政策以外，其供养或扶养责任主要由家庭承担。由此突出了政策受益面较窄，政策工具单一的特点。

2.第二阶段：集中就业模式的确立、发展、制度化阶段（1980～1993年）

福利企业在社会政策层面上获得支持。1980年代以后，国家以行政命令的形式出台了一系列对福利企业进行扶持的政策文件，残疾人就业的社会政策在大陆取得突破性进展。1980年财政部、民政部下发了《民政部门举办的福利生产单位交纳所得税问题的通知》，这是国家第一次以行政法规的形式明确了对福利企业的扶持政策。采用的政策工具主要是福利企业和财政政策，它规定“福利生产单位盲、聋、哑、残人员占总数百分之三十五以上，免交所得税；盲、聋、哑、残人员占生产人员总数的比例超过百分之十未达百分之三十五的，减半交纳所得税。”此外，1983年中国人民银行《关于对民政部门福利工厂贷款给予优惠利率的批复》、1984年财政部《关于对民政部门举办的福利生产单位免征税问题的通知》、1985年海关总署《关于残疾人组织和个人所需的进出口货物和物品予以税收优惠的通知》等，以上都是各职能部门以行政命令的形式对福利企业实行税收优惠政策的可操作的细则性规定。

福利企业的举办主体扩至基层政府。此外，1983年民政部和劳动人事部联合下发了《关于进一步做好城镇待业的盲聋哑残青年就业安置工作的通知》，提出这类残疾人的劳动就业大部分要依靠街道进行组织，提出街道自筹资金举办福利工厂的思路。1984年，财政部发布通知，宣布对这类由民政部门、街道或厂矿自筹资金举办的福利工厂给予免征建筑税的政策。到1993年，福利企业的发展达到顶峰。据1993年民政部资料统计，全国共有福利企业5.7万个，容纳了84万残障就业人口。其中，民政部门举办的福利企业约占21％，城镇街道居委会举办的福利企业约占30％；农村乡、镇、村举办的福利企业约占35％。

出现了福利企业以外的其他集中就业组织形式。1985年，民政部发布通知，提出发展盲人按摩业，扶持盲人按摩院的发展。但是，这一时期的盲人按摩院数量有限。到1993年，盲人按摩院的数量是1500多个，从业盲人约为1.5万人。[4]集中就业模式的合法化。1990年的《残疾人保障法》明确提出国家保障残疾人的就业权利，并定义了残疾人的就业形式，其中“集中安排”被排列在这些就业形式之首，并列出了集中就业的组织形式：福利企业、工疗机构、按摩医疗机构和其他福利企业事业组织。集中就业由此获得了它法律上的合法身份。集中就业第一次被明确地提了出来。同是在这份法律文件中，福利企业得到了国家对其推行扶持、保护性政策的法律承诺：国家对其实行税收减免政策，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地等方面给予扶持（33条）；地方政府要优先安排残疾人福利企业生产，并确定某项产品由福利企业专产（33条）；国家保护福利性企业事业组织的财产所有权和经营自主权，其合法权益不受侵犯（34条）。

这一时期，因为得到国家在生产经营、原材料供应、税收减免等多方面的政策倾斜和优惠照顾，中国福利企业发展非常迅速，到1990年代前期，福利企业在数量、规模上进入鼎盛时期，其利润和残疾人职工数量也迅速增加。这一时期的福利企业在经济性质上仍属国有经济，除了在员工结构上其残障员工数要达到政策规定的比例外，在企业性质和治理结构上，福利企业和国有企业并没有实质性的差别。

可以把这一时期残疾人集中就业政策的特征概况如下：

首先，集中的概念在政策意义上被提了出来（1985年，民政部关于转发《全国盲人按摩工作会议纪要》的通知）。相比于“分散”的就业形式（1988年《中国残疾人事业五年工作纲要（1988～1992）》提出），集中就业是这一时期残疾人就业的主要模式。也因着盲人按摩等集中就业形式的出现，它在政策概念上和福利企业明显地区分出来。集中就业在法律上获得了承认，完成了它制度化的进程。

第二，财政政策和福利企业是这一时期的主要政策工具，可看出残疾人就业保护政策目标和形式的单一性：经济保障。福利企业获得的支持主要集中在税收优惠政策上。

第三，组织形式的身份区别是一个重要特征，不同部门举办的福利企业（工厂）在税收上享受的优惠是有差别的。

第四，政策涉众下扩，福利企业（工厂）的举办者由上层政府机构向基层政府派出机构（街道）延伸；由政府向市场（厂矿企业）延伸；既扩大了公共基金的基础，也扩大了福利企业的数量和规模。第五，政策工具有了多样化的趋势，出现了盲人按摩院这类新的集中就业组织形式。

3.第三阶段：集中就业模式的调整阶段（1994年至今）

福利企业的市场化及对其优惠政策的收窄。1994年开始，国家对福利企业进行改制，政府部门不再直接举办企业，从原来直接经营、直接行政干预逐渐转变为监管、协调；对福利企业“抓大放小”，实行承包经营。福利企业的残疾员工的保障与健全人口并轨，实行无差别的“五险”社会保障制度。国家在税收方面收紧了对福利企业的优惠政策，不允许中外合资和个人举办福利企业，企业所享受的税收优惠实行先征后返还。地方政府规范对福利企业的管理，如广东自1994年起实行福利企业年检制度和新办福利企业省级确定的审批制度。对福利企业的税收政策几经改革，根据1994年国家税务总局下发的《关于民政福利企业征收流转税的通知》，只有民政、街道、乡镇举办的福利企业才有资格享受退税政策，其他主体举办的福利企业一律不能享有。这个政策严重打击了福利企业的发展，导致大量福利企业倒闭或转制成普通企业。

福利企业私营化运动。到2006年，新的税改政策（见《财政部、国家税务总局关于进一步调整现行福利企业税收优惠政策试点工作的通知》）才把税收优惠政策扩展至由社会各种投资主体设立的各类所有制企业，由此推动了社会力量兴办福利企业。但新政策同时使得县、乡政府不得再向福利企业收取管理费，地方政府支持福利企业的行政推力下降，影响了福利企业的发展。地方政府开始着力倡导私企办福利企业。1999年以后福利企业数量和残疾职工总量逐年减少，福利企业在残疾人保障中的作用逐渐被削弱。

福利企业整体式微、集中就业组织形式多样化是这一时期集中就业模式的重要特征。因应经济体制改革和国家政策的变化，跟国企一样，福利企业（工厂）走过了它兴盛－衰落的历程。这一时期，其他的集中就业形式得到了发展。除盲人按摩院外，残联举办的庇护工厂、工疗站有壮大之势。此外，公民社会对该就业模式有了一点的参与，一些NGO尝试创办面包房、小餐馆等专为智障人士、精神病康复者等残障人士提供就业机会，但他们得不到“福利企业”的身份认定，难以享受相关的税收优惠，发展并不顺畅。这一时期，国家大力鼓励按比例分散就业、个体就业等其他就业形式的发展。从下图可见，集中就业模式对残疾人的容纳能力的增长速度不如按比例就业。进入2004年后，集中就业模式吸纳残障劳动力的增长规模趋向平稳。到了2005年，按比例分散就业新吸纳的残疾人口开始超越集中就业模式。按比例就业逐步成为残障人士就业的主要渠道。

三、讨论与结论

1.集中就业模式的市场化与福利企业的公共属性。过去15年间，残障人士集中就业的社会政策走在一条“去计划”的市场化的道路上。本来，集中就业模式最能体现残疾人就业和独立生活支持的国家责任。国家在确保人们的收入方面扮演着关键角色，不管是残疾人还是健全人，如果他们不能为自己赚取收入，国家都要维持他们的收入[5]。在发达的福利国家，保护性就业模式的国家干预程度是最强的，它依赖政府提供或认定某种公益性的“公共企业”[6]，为残障人士集中提供大量的就业岗位。这类企业普遍能够得到政策倾斜性的支持，如政府的种子基金、低息贷款、政府订单等。在我国，福利企业就是集中就业模式占主导地位的组织形式，很大程度上讲，它的性质直接影响着该政策的属性，那么，它的公共性质及其体现出来的政府保护和干预的程度如何呢？这要分几个阶段看：

1994年福利企业改制前，它们大多是中小规模的国有企业，当然，它与西方那种强调社会责任居首位的公共企业有很大的区别。但是，国有企业的组织形式，作为一种社会政策的工具，它更利于实现公共目标，或强制或主动承担更多私人企业不愿承担的社会责任，也便于政府运用公共基金为边缘群体提供更直接的服务。

从1994年福利企业开始改制到2007年新的福利企业认定标准出台前，福利企业的产权开始走向多元，政府已经不能像过去那样直接对企业颁布指令性的规制，直接进行性质干预，只能通过法律法规的形式控制企业招收残疾人的数量和监管其基本辅助设施的提供，其他诸如企业对残疾人的管理、培训、生活照顾等，政府没有强制性权力。但是，这一时期，申办福利企业，仍需要公有经济成分50%的投资，因此，政府对福利企业保留了一定的控制能力。

2007年后，新的认定办法和税收方案实施，任何人都可以申办福利企业，只要满足招聘残疾人数量的规定，这导致着也将继续导致福利企业大规模的私营化。在广东，多数的福利企业都是私营性质的。虽然在市场化程度没那么高的内陆地区，相当部分的福利企业仍带有很多国有企业的特征，但是，相较于改制前的福利企业或当代国外的社会企业，福利企业的公共成分并不高。福利企业的市场化运动对残疾人集中就业模式带来的影响是深刻的。一方面，裸露在市场之中的福利企业的竞争力直接决定着残疾员工岗位的规模；第二方面，福利企业的“去公共化”直接影响着残疾人就业的质量，相较西方公共属性很强的社会企业，它们愿意或能够承担的保障和改善残疾人的工作福利的责任很有限。这两方面都意味着政府需要配置比过往更多的保护性政策工具对集中就业的残疾人予以更多的支持。遗憾的是，过往15年间，我们没有看到政府对这套政策工具的组合做出调整。在把福利企业推向市场的时候，把需要保护性就业的残疾人也推向了市场；政府退却了，随着退却的更是政府责任。

2.特惠型与残缺式的社会政策。城市的残障人士比乡村的残障人士能获得更多的就业机会与社会保障，城市里有“单位”的残障人士比没“单位”的残障人士能获得更多更全面的社会福利。即使是当代，社会保障和社会福利的户籍、地域差别依然明显。除了福利企业市场化外，社会政策同时也强调残障人士就业的个体责任。如在《中国残疾人事业年鉴：1949～1993》收录的一份《劳动部负责人答<中国残疾人>杂志记者问》提到“残疾人就业问题的真正解决，从根本上讲要靠经济发展和社会文明程度的提高，同时也要求残疾人注意自身素质能力的加强……”，“同时也应明确，由企业按比例安排就业的残疾人，必须是具有相应技能符合生产岗位需要的合格的劳动者。只有这样，才能使企业行使用工自主权同其承担的社会义务相一致，使对残疾人的安排与提高经济效益的目标达到统一。这样一种政策理念，是建立在残障观念的医疗模式的基础上的，离国际社会倡导的社会模式相去甚远[7]，由此制定的社会政策是残缺式的，并非普遍式的。社会政策通过市场化的福利企业间接支持残障人士就业，但这种保护几乎是从就业数量的角度而不是从就业质量的角度进行的，忽视了对于残障人士而言，就业是否会变成“剥削”，并由此产生的新的社会排斥。

3.社会政策对残疾人集中就业模式的支持形式单一，对福利企业的支持也并不足够。集中就业模式与福利企业的发展很大程度上是捆绑在一起的，福利企业作为一种政策工具对残疾人集中就业产生了制约性的影响。福利企业的兴衰与残疾人集中就业的数量成正相关。问题的另一方面是福利企业的发展轨迹与国有企业高度一致，福利企业的整体式微与国家对国有企业“抓大放小”的改革历程相一致。这不得不让我们反思社会政策在其中的干预力度到底有多大。

4．治理机制：从国家到市场。根本上，1949～2007年间残障人士集中就业模式的社会政策的路径变迁反映了我国公共事物治理机制的变迁：从国家治理机制到市场治理机制。在改革开放的政策范式下，残障人士的就业政策就是走在一条市场化的道路上，非市场治理机制缺乏。特别是2007年福利企业新税改后，福利企业的市场化和私营化趋势明显，政府对福利企业或说残障人士集中就业组织形式的治理机制如何转型与改革缺乏明确统一的愿景和图式。市场的治理机制能够保证效率但保证不了“公平”；而非市场治理机制的“良心”有利于“公平”，但可能稍欠“效率”。对于残障人士集中就业的需要而言，非市场治理机制是国家直接管辖的有益替代[8]，有利于平衡公平与效率的关系，同时实现残障人士集中就业组织机构所要求的社会目标和经济目标。把福利企业、盲人按摩院、NGO的面包房、餐厅等放在一起，给我们的启示是能否发展一种非市场治理机制下的，类似于西方社会企业的公共企业形式把他们统合起来，为边缘群体的就业开创一种新的组织形式？

综上所述，在残疾人就业促进政策体系中，集中就业模式逐年走弱，其主导地位已让位于按比例分散就业模式。但是，基于残疾人的就业需要，这个模式有其生存的空间，还将继续下去。关于残疾人就业需要及其特征，目前文献缺乏实证数据的支持，多是规范式的宏大叙事，或是一种基于观察的粗略描述；未来应当开展这方面的社会调查，弥补这一块的缺失。但在我们的探索性访谈中，在福利企业工作过的残障人士几乎都对福利企业有一种“忆美好往昔”的集体记忆。福利企业，特别是国有性质的福利企业，在职位提供、残障人士工作福利供给上都做出了不可磨灭的历史贡献，但面临市场竞争和社会的转型，这个模式无疑需要转型和革新，而不是按目前的政策惯性延续下去。

*本文受广东省残疾人联合会“广东省残联2010～2011年度残疾人事业理论与实践研究课题”基金资助。

廖慧卿:中山大学社会保障与社会政策研究所博士生

罗观翠:中山大学社会学与人类学学院教授，博士生导师

注释：

[1]韩克庆、黄淑敏：《福利企业的残疾人保障功能》，《山东经济》，2008年第2期。

[2][4]中国残疾人联合会，《中国残疾人事业年鉴：1949～1993》，北京,华夏出版社，1996年，第565页，第566页。

[3]孙光德、董克用主编：《社会保障概论》，北京，中国人民大学出版社，2000年，第280页。

[5]哈特利·迪安，《社会政策学十讲》，上海，格致出版社，上海人民出版社，2009年，第59页。

[6]霍莱特和拉梅什(M·Howlett and M·R amesh)，《公共政策研究》，上海，三联出版社，2003年。

[7]Mike Oliver,2004,Implementing the SocialModels of Disability:Theory and R esearch,edited byColin Barnes and Geof Mercer,Leeds:the DisabilityPress，P18～31.

[8]沃尔特·W·鲍威尔和保罗·J·迪马吉奥主编，《组织分析的新制度主义》，上海，上海人民出版社，2008年，第17页。

其他参考文献：

[1]蔡禾等，《关注弱势：城市残疾人群体研究》，北京，社会科学文献出版社，2008年。

[2]1980年财政部、民政部发《民政部门举办的福利生产单位交纳所得税问题的通知》。

[3]1983年中国人民银行《关于对民政部门福利工厂贷款给予优惠利率的批复》。

[4]1984年财政部《关于对民政部门举办的福利生产单位免征税问题的通知》。

[5]1985年海关总署《关于残疾人组织和个人所需的进出口货物和物品予以税收优惠的通知》；1983年民政部、劳动人事部《关于进一步做好城镇待业的盲聋哑残青年就业安置工作的通知》。

[6]1990年发布、2008年修订的《残疾人保障法》。

[7]1990年《社会福利企业管理暂行办法》。

[8]1994年国家税务总局《关于民政福利企业征收流转税的通知》。

[9]2006年12月《财政部、国家税务总局关于进一步调整现行福利企业税收优惠政策试点工作的通知》。

[10]2006年国务院颁发的《中国残疾人事业“十一五”发展纲要》。

[11]2006年国务院颁发的《残疾人就业和社会保障工作“十一五”实施方案》。

[12]2008年《国务院关于促进残疾人事业发展的意见》。

[13]2010年国务院办公厅转发的《中国残联等部门和单位关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知》。

[14《]中国民政统计年鉴》。

[15《]广东民政统计年鉴》。