我国新型农村社会养老保险研究 

——以吴江为例 

杨发祥 

一、吴江农村社会养老保险发展历程
    1.吴江新型农村社会养老保险出台的背景
    中国农村的社会养老保险制度探索始于1986年，1991年5月，民政部经国务院领导批示同意，决定选择20个县进行“农村社会养老保险试点”。1992 年1月3日，民政部正式下发《县级农村社会养老保险基本方案》，强调农保“坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”，并实行个人账户、基金预筹、储备积累的模式（现俗称“老农保”）。同年9月15日，全国已有29个省区市的800多个县（市、区、旗）开展农保工作。但在1999年7月2 日，《国务院批转整顿保险业工作小组〈保险业整顿与改革方案〉的通知》（国发[1999]14号），提出“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。 对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”截至2002 年2月，农保管理体制仍未理顺。吴江基本没有开展老农保工作。
    吴江市新型“农村基本养老保险”制度酝酿于2003年，实施于2004年。该年8月，吴江市政府通过了《吴江市农村基本养老保险及被征地人员基本生活保障 实施细则（试行）》，制定了养老保险的具体实施细则。农村养老保险制度实施以来，广大农村居民特别是老年农民深受其益，喜悦共享改革开放和社会经济发展的成果。新型农保制度的确立，标志着吴江农民养老模式开 始由传统的家庭养老向“家庭+社会”相结合的模式转变。吴江与苏州周边县市一起共同创立的“个人缴费”+“财政补贴”的农村养老保险新模式即苏州农保模式，为全国农村社会养老保险事业作出了有益的探索和尝试。新型农村社会养老保险制度实施以来，广大农村居民特别是老年农民深受其益，共享到改革开放和社会 经济发展的成果，取得良好的社会效益。
    2.吴江新型农村社会养老保险现状
    综合起来，吴江市农村地区养老保险有三个层次：第一，农村各类企业及其从业人员必须参加城镇企业职工基本养老保险。第二，从事农业生产的纯农人员根据不同年龄条件，实行不同的政府补贴。被列为农村最低生活保障对象的，个人不缴费，分别由市、镇财政各负担当年应缴总额的50%；其他参保人员凡男年满18周岁 不满60周岁、女年满18周岁不满55周岁的个人承担缴费总额的40%；市、镇财政各补助30%，第三，凡至2003年12月31日前男年满60周岁，女 年满55周岁农民，不参加农村养老保险，由政府发放社会养老补贴。
    2004年，吴江农保的月缴基数为400元，缴费比例为25%，个人负担40%，市、镇（区）两级财政各负担30%。参加农保缴费的农村居民到达男60周 岁，女55周岁，可领到农保基础性养老金和个人账户养老金，平均待遇水平为每月88元。为鼓励农民积极参加农村保险，对家庭中子女全部参保的老年农民发放每月80元的政府基础性养老金。2005年，为更好地贯彻落实吴政发[2004]20号、吴政发[2004]33号文件精神，加快“两个率先”及和谐吴江 建设步伐，吴江市出台了《关于进一步落实农村基本养老保险及“土地换保障”政策的补充意见》。从关心高龄老年农民生活出发，从2005年7月1日起，对于三代以上同堂家庭中的老年农民，只要其下一代家庭成员已按规定全部参保，且已有人开始享受农村基本养老保险待遇，则该老人亦可以享受每人每月80元的农村 基本养老保险基础性养老补贴。对具有本市农村户籍且无任何保障的年龄达80周岁以上（包括80周岁）的老年农民，可以直接享受每人每月80元的农村基本养 老保险基础性养老补贴。同年8月，吴江市劳动和社会保障局出台了《关于明确吴江市渔民参保问题的通知》，从2005年10月起，到龄渔民可直接享受农村基 本养老保险待遇。未到龄的渔民按照自愿的原则，可继续参加农保。
    2007年5月，为进一步完善农村基本养老保险办法，提高城乡老年居民养老待遇，把政府实事项目落到实处，吴江市出台了《关于进一步完善农村基本养老保险办法提高城乡有关老年居民养老待遇的意见》（吴政发[2007]83号）。从2007年7月1日起，全市农保及土保基础性养老金发放标准由每月80元提高 到100元；农村老人直接享受基础养老金的最低年龄由80周岁调整为70周岁。另外，农保的月缴费基数由400元调整为500元，缴费比例由城镇职工养老 保险征缴比例的25%调整为27%，原市、镇（区）两级财政参保补助办法和比例不变，个人账户记账比例仍保持11%。经过四年多年宣传和发动，农保工作平 稳推进，基金各年收入和支出基本平衡，至2007年底农保基金盈余1.955亿元。应参保率达到95％以上，养老覆盖率接近全覆盖。市、镇两级财政补贴资金都及时到位。这一政策的出台使全市享受有关待遇的城乡老年居民能更好地分享吴江市经济社会发展的成果，提高了城乡老年居民的养老待遇和基本生活保障水 平，改善了他们的生活质量，为新型农村社会养老保险接轨城保创造了条件,也为农村保险体系的构建搭建了平台，从而有利于和谐城乡关系的建立。
    从历年农保收入来看，市镇两级和个人均按农保制度规定的出资比例征收到位。2004年至2007年市镇两级财政共贴补参保人员配套补助资金共计31469 万元，个人缴费累计20099万元，财政补贴与个人缴费分别占基金收入（不计算基金利息）的61％和39％，说明参保人员缴纳农村基本养老保险费个人负担 40％、市镇（区）各负担30％的参保制度的规定得到很好贯彻落实。各镇（区）均将参保人员配套补助资金列入本级财政年度预算。基金总支出3.27亿。截 止2007年12月31日，农保基金帐面结余1.96亿元。2007年吴江市当年农保参保人数85858人，享受养老人数102881人，基本实现全覆 盖。农保全年征缴13182万元，其中个人缴费5137万元，市镇两级财政补贴8045万元，加上基金利息收入，全年基金总收入13577万元，总支出 11196万元，当年基金结余2381万元。截止2007年12月份，农村基本养老保险参保农民11.86万人，到龄老人9.06万人，征收农保基金 13577万元，累计支付养老金11196万元，当年结余2381万元，累计结余19551万元。
    3.吴江新型农村社会养老保险取得的成绩
    吴江市农村基本养老保险经过四年来的发展历程，初步显现了覆盖对象全员化、基金来源多源化、管理制度规范化、业务操作网络化、基层服务村级化这五个方面的新局面：
     （1）覆盖对象全员化：农保参保补贴对象惠及全市纯农人员，参保率达到95％，养老覆盖率接近全覆盖，失地人员保障实行征地必保。
     （2）基金来源多源化：农村养老保险实行个人出资40%市镇两级财政补贴60％的优惠措施，加强财政预算投入，各年两级财政补贴资金全部到位。历年财政投入情况见附表。
     （3）管理制度规范化：自2004年出台农村两项保险实施办法以来，陆续又出台了《关于进一步落实农村基本养老保险及“土地换保障”政策的补充意见》、 《关于明确吴江市渔民参保问题的通知》、《吴江市农村和城镇基本养老保险关系转移接续办法》、《关于进一步完善农村基本养老保险办法提高城乡老年居民养老待遇的意见》等完善两保制度的措施和办法，又创新性地出台了提高放弃宅基地失地的农民社会保障水平的办法。在基金管理中严格执行了农土保财政专户管理制度 和收支两条线管理办法，各项业务管理制度不断得到规范。
     （4）业务操作网络化：农土保业务从实施起就全面实行电脑化管理，经历了二次升级，实施“金保工程”后，目前已形成市、镇、村三级电脑信息业务管理平台，实现网络化管理新模式，相当部分的业务足不出村就能通过上网完成，工作效能得提升。
     （5）基层服务村级化。2006年开始设立农土保村级协管员，后来又纳入到劳动保障村级服务平台中来，协管员实行持证上岗制，初步形成网格化格局。 

二、吴江新型农村社会养老保险的问题与成因
   （一）问题与症结
    1.保障水平偏低
    就整个苏州市而言��农村养老保险是以低水平、广覆盖、有保障的目标制定的，与城市养老保险标准相比仍然较低。在筹资缴费工资基数上参照城镇标准的一半，但养老金待遇只相当于城镇的1/4。[5]（P.122）近年来，吴江到龄参保农民每月可领养老金幅度有所提高，但与城镇职工相比，水平明显偏低。尤其是吴 江作为我国经济较为发达的地区，受工业化、城镇化和市场化影响较大，农民生活成本偏高，100元左右的养老金最多只能是生存保障，离农村最低生活保障线还 有一定差距，只能作为养老的一个补充，而无法真正取代养老保障。
    2.农保基金收支严重失衡，农保可持续发展问题凸显
    第一，农保参保和享受人群倒挂，养老支出快速增长，减收增支因素突出。农保缴费参保人数下降与领取养老金人数刚性增加，养老支出挤占农保个人帐户资金情况凸现，且有逐年加大的趋势。2006年当年支出挤占个人帐户资金485万元，2007年当年挤占个人帐户资金2797万元。据测算，2008年当年收支将 出现收不抵支，个人帐户空帐运行。如果继续采用现行的现收现支的征缴结付办法，那么2008年当年度农保个人帐户将完全空帐运行。
    第二，农保养老支出财政分摊机制不尽合理。吴江市农保缴费实行的是“个人缴费＋财政补贴”办法，目的是鼓励参保人踊跃参加农村基本养老保险。财政补贴的投 向是给参保人缴纳农保费的直接补贴，是给参保人日后个人帐户养老金的领取提供资金积累。而随着领取农保养老补贴条件的放宽，直接享受的高龄老人和因子女缴费而捆绑式享受的老人人数迅猛增加，养老支出快速增长。据2007年底统计数据表明，因自己缴农保而享受农保养老金的人数有22743人，只占22％，而 享受养老补贴（本人未缴过农保）的人数达80138，占78％。按照目前基金管理办法，养老支出没有分摊机制，这部分支出全部由农保基金支出，而最终必将由市级财政托底承担，给市级财政带来相当大压力。
    第三，财政投入较少，基金来源不足。资金来源不足，使农村养老保险财政筹资压力大。
    3.保障与保险不分，制度不够规范
    长期以来，我国农村社会保障与保险含糊不清。社会保险支出挤占个人帐户，与吴江市农保制度设计初衷是相悖的。目前形成了拿农民个人参保的钱和财政鼓励参保人的补贴来发放老年农民养老待遇，即用“保险人”的基金办老年人“保障”事业。农保基金目前已经过多地承载了社会福利的功能，而超越了单纯的社会保险功能。 

  时至今日，我国还没有一部系统完整的社会保障法规，农村社会保障工作缺乏法律依据和制度保障。从总体上看，大多是以政策、通知、会议等形式进行落实，缺乏规范性和持续发展性。农村社会养老保险制度的建立、运行以及保障金的发放，不是按照严格 的法律程序，而是按照地方政府部门的一些规章制度执行的，根本不是农民与政府的一种长期契约。这种制度的随意性极大，上级政府说开办，地方政府马上一哄而上，利用行政命令，大张旗鼓地宣传和执行。
    （二）问题的成因
    1.对新旧农村养老保险之间的衔接缺乏有效监管。1998年，有关文件提出“对已经开展的农村社会养老保险要进行清理整顿”之后，多数地方这项工作基本处于停顿和等待、观望状态。当时全国多数省级行政区已将农村社会养老保险管理职能划入劳动保障部门，但半数省级农保机构被撤并；特别是多数市、县级单位和乡 镇还未划转，形成劳动保障部门没有接、民政部门不好管的状况。2004年，苏州市全面推行新型农村养老保险，即新农保。新农保实行全市联动、整体推进、加 快覆盖上取得突破，改变了过去地区之间发展不平衡的局面；按照相对统一的总体思路，在实施对象上取得了新突破，初步建立了以纯农人员为参保对象的农村基本养老保险制度；在基金筹措方式上取得新突破，确立了以财政补助、集体补贴和个人缴费相结合的筹资机制；在推行老年农民养老补贴上取得新突破，创建了社会保 险和社会福利相结合的筹资机制；在建立起以社会化管理为主要形式的社会保障服务网络体系上取得新突破，改变了以往管理分散、制度薄弱的状况。实行无门槛进入，并为农村养老保险与城镇养老保险的对接预留了通道。[5]（P.121）然而，在新旧农村养老保险之间，还缺乏有效的衔接与监管。
    2.农保基金保值增值空间小。一般情况下，农保基金大多以县级为单位统一管理。在现实运行中出现许多困境：其一，基金管理点多、零乱分散，规模效益差，管理成本高；其二，各级农保机构工作衔接不力，基金运营业务被层层分隔，基金运营风险加大；其三，基金以作抵押担保、对外借出、部门和经办机构挪用、虚列支 出、私设“小金库”等形式流失严重；其四，由于市场风险（利率风险等）存在，基金运营中往往难以保值增值。可见，由于基金运营渠道较窄，主要是存入银行和购买国债，运营效率较低，保值增值难度很大。加之中国资本市场发育不健全，监管不到位，农保基金的一些正常投资由于金融机构被关闭而无法收回，有关部门迄 今尚未拿出善后办法。[9]此外，基金管理层次太低，大部分在县级管理，挪用基金的现象时有发生，使得基金长期以来处于慢性损耗的状态中。当前，尽管农保基金总量急剧增加，由于银行利率较低和物价上涨因素的影响，再加上投资渠道和能力的限制，基金的保值增值将成为新农保的难题。[5]（P.123）与城保 基金相比，农保基金总的盘子较小，保值增值将始终是一个难以克服的困难。如何规避基金风险，将显得较为迫切。
    3.农保支出增长快，收支严重失衡。随着我国老龄化进程的加速，农保基金支出近年来呈加速度增加，收支严重失衡。以吴江为例，农村高龄老人等特殊人群直接享受农保基础性养老金待遇的人数，因政策调整而显著增加。 

三、新型农村社会养老保险的总体目标与具体对策
    （一）总体目标
    1. 逐步提高农村社会养老保险金的额度。鉴于吴江新型农村社会养老保险已在全市范围内基本全覆盖，因而无面可扩，努力的方向应该是逐步提高农村社会养老金的额度，使保障水平同经济发展水平及物价指数相匹配。根据不同经济条件地区的农民和集体经济的承受能力，采取自愿参加与政策鼓励的措施推进。对经济发达地区， 加快建立广覆盖、较高标准的农村养老保险制度；对已解决温饱的地区，在自愿的前提下，加大政府引导力度，积极推进养老保险；在贫困地区，把扶贫和养老保险结合起来，—方面通过对贫困户的扶持，使其增加收入，有条件参加养老保险；另一方面，从助困资金拿出一定比例，为贫困户一次投保。随着城市化进程的加速，农村社会养老保险的面终将逐步缩小，因而，必须加大对广大农民的人力资本投资，提高他们的基本技能。
    2.做好新农保与土保、城保之间的有效衔接。劳动和社会保障部门养老保障经办机构为每一个参保人按身份证号码建立一个永久不变的个人专户，集体经济组织为参保人员缴纳的养老保障费，从缴费完成之时起，不再具有集体经济的特性，它与个人缴费合并一起全部记入参保人的个人专户。逐步实行“大帐户、小统筹”，并 使个人帐户便于流动，便于转移，便于与其它地区衔接，至少在苏州市范围内可以转走。
    3.实行多元化筹资模式。在未来的发展过程中，要积极完善养老保险待遇动态调整机制，使农村居民共享经济发展成果。按照保障部、江苏省、苏州市的相关文件精神，逐步做提高农民的养老金待遇。通常的做法是，农民个人交费为主、政府财政补助占30-40%，有条件的地方，集体经济再补助一部分。根据当地人均纯收入特别是农民平均人均纯收入，合理确定农民养老金标准，提出并论证总体目标和分年度目标。其中，最关键的一点，是如何把农户尽可能少拿一点，并多得一 点。
   （二）具体对策与措施
    1.强化政府责任，加强公共财政支持力度。制度化的社会养老保障制度，已不再是统治者对被统治者的恩赐，而是国家和社会的一项应尽职责。在建设社会主义新农村过程中，建立农村社保制度非常必要。但应该分阶段、分地区积极稳妥地推进。通常说来，强化政府责任，主要是通过财政转移支付，加强财政补贴，提高农村 养老保险金的额度，并承担相应的转制成本。针对吴江而言，便是进一步加强财政投入力度，切实按照吴政发［2004］20号文件确定的农保制度规定，加快建 立农村基础性养老金专项预算制度。
    2.做好新农保与城保、土保的接轨机制。社会保障水平不能脱离经济社会发展水平，现阶段在我国，即便是经济发达地区，也不可能整齐划一地实行一个标准、一种模式的养老保障模式。因此，根据当地经济社会发展状况，针对不同群体逐步推行分层次养老保障是必由之路，也适应了不同群体对养老保障的差别化、多样化需 求。当前，吴江应通过完善相关政策法规，使新农保与、土保及城保之间有效衔接的转换通道。建立农保、土保征缴水平和待遇支付标准与经济发展和物价指数等经济指标相联动的正常调整机制，逐步形成制度化和正常化。此外，应着重研究制订被征地农民、进城务工经商农民、小城镇农转非人员和农村计划生育对象的养老保 险办法，率先将有条件的群体和地区纳入社会养老保险体系，逐步建立起覆盖范围比较广泛、保障水平逐步提高、保障方式多层次、资金来源多元化、制度法制化、管理规范化、服务社会化的新型农村社会养老保险制度，找寻农村养老保险发展的突破口。
    3.做好农保基金的管理与监督。农村养老保险基金减收增支，会影响基金平稳运行，因而农保两级财政预算管理工作十分重要。目前，吴江市两级财政补助资金都能及时足额到位，村级协管员队伍建设比较正规，人员稳定，基金安全性的问题并不突出。为弥补农保基金日益扩大的收支缺口，应尽快建立对农保养老金和养老补 贴实行分类核算、财政分级负担的补偿机制。同时，为杜绝农保基金专户管理和业务管理中可能存在的滞留利息和村经办人员现金收取的问题，需要通过农户直接到银行缴费的办法予以彻底解决，并克服软件升级、与银行系统对接等一系列技术性问题，早日实现银行柜面收费制，减少资金中间滞留环节。对农保养老基金财务管 理上，应实行专款专用，收支两条线管理，征收到位基金统一存入当地财政专户，支付时向财政申请所需发放的养老待遇金额，并将农保与土保分设两个账套，进行独立核算。 

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[3]两个“率先”，是指在全国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的发展新阶段，江苏要在更高的起点上，树立新的发展理念，开发新的发展资源，构筑新的发展优势，加快富民强省步伐，为率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化打下坚实基础。
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[11]张军,邓佳.北京：新型农村养老保险实施细则公布[N].北京日报,2008-1-15.
[12]参见北京市人民政府关于印发北京市新型农村社会养老保险试行办法的通知（京政发〔2007〕34号），2007-12-29.
[13]中共慈溪市委办公室、慈溪市人民政府办公室关于进一步完善吴江市社会养老保障制度的若干意见（慈党办[2005]23号），2005-5-25.

作者简介：杨发祥（1972—），男，安徽宿松人，华东理工大学社会学系副教授，社会学博士后。
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