“福利依赖”是否存在？

——中国城市低保制度的一个实证研究

韩克庆 郭瑜

　　原载《社会学研究》2012年第2期

　　提要：本文采用“中国城市低保制度绩效评估”项目的实地调查数据，采用定量与定性研究探究“福利依赖”在当今中国是否存在。描述性统计结果显示，低保户具有较强的求职意愿。在回归模型构建过程中，作者通过对有健全劳动能力和有部分劳动能力人群的对比分析，发现低保受助者的工作决策主要受到劳动能力、健康状况、性别、年龄等因素的影响。定性研究结果显示，低保金目前起到了重要的救助作用，被访者也显示出了较强的就业与改善生活的意愿。基于定量与定性研究结果，本文认为目前城市低保制度尚不存在“福利依赖”效应。但在前瞻性视角下，不能忽视福利依赖未来出现的可能性，据此作者提出完善制度的相应政策建议。

　　关键词：福利依赖；社会救助；城市低保制度；就业

　　*本文初稿曾作为会议论文提交给中国社会学2011年学术年会，感谢与会专家的意见与建议。作者亦感谢匿名审稿人的宝贵意见。文责自负。

　　一、研究背景

　　一般认为，社会救助是社会保障体系中的最后一张安全网。社会救助在资产审查的基础上，为有需要的人提供福利和服务，以助其达到基本生活水平（Goughet al.，1997）。经过资产审查而后提供社会救助，是许多国家长期采用的一种福利形式，并且被认为是公平与效率的有机结合（Hill ，2006：83）。

　　大多数支持“福利国家”的学者与政策决策者都相信，社会福利项目可以减少贫困。但是也有不少反对意见，认为社会福利事实上并不能够减贫。其弊端主要是社会福利对于贫富差距的调和作用甚微、可能造成福利依赖，甚至可能影响经济发展（Kenworthy，1999）等。

　　社会福利对于贫富差距调节和经济发展的作用学界已多有论述，本文主要关注的是福利依赖问题。从国外相关文献看，批评者认为福利会对接受者和他们所处的环境产生一系列的负面影响（Ayala＆Rodriguez ，2007；Meyer＆Duncan，2001），其中包括直观的福利依赖（Saraceno ，2002），以及广义上与依赖相关的种种弊端，如福利领取的代际传递（Beaulieu et al.，2005）、贫困陷阱、福利欺诈（Hill ，2006：83－85）和福利持续时间过长（Ayala＆Rodriguez，2007；Cooke，2009）等。然而，无论是福利领取时间过长、福利领取的代际传递，还是贫困陷阱和福利欺诈，从根本上讲都是源于福利依赖及其对就业的负面影响。

　　依赖是人生中一种不完整的状态，在孩童中较为常见，在成人中则属于异常。福利依赖来源于贫穷，但又有别于贫穷。贫穷是一种客观状态，而产生依赖则是一种主观状态（Moynihan ，1973）。福利依赖假设社会救助会影响受助者的行为，因此未受救助的穷人反而比福利受助者更善于解决问题和满足自身需要（Saraceno，2002）。依赖总是与被动性和对经济援助/福利的自我毁灭式的长期依靠相伴而生，是为“福利依赖”（Yeatman，1999）。

　　“新右”和“第三条道路”理论流派都相信，传统福利国家会滋生福利依赖，并培育出一种“依赖文化”（Moore，1987；DSS，1998）。政策专家已经普遍认同（福利）依赖是有害的，它会侵蚀人们自我支持的动力，还会培养甚至加重底层心态，从而孤立和污名化福利接受者（Wilson ，1988）。福利依赖早已成为美国政界的关键词之一，并为不同派别的政治家所批评（Fraser ＆Gordon，1994）。在当今经济低迷的情况下，我们不难看到在欧美主要国家，人们更多地开始反思福利制度；而对福利依赖的批判，也可谓甚嚣尘上（TVNZ ，2011）。

　　过去的10余年间，为改进福利体制，福利国家的社会救助制度也相应发生了诸多重大变革。西方工业国家越来越担忧，政府福利项目是否会对福利接受者的就业意愿与就业状况造成影响，从而造成福利依赖（Ayala＆Rodriguez ，2007）。这种“担忧”影响了西方国家福利项目的主要设计。政府进行了许多带有限制性的改革，在民众领取福利时附加了诸多就业要求（Zippay ，2002）。例如，1996年美国《个人责任与工作机会调和法案》将福利制度从“资格机制”改为“工作优先”模式，具体做法包括对福利采取时间限制，以及强制提出工作要求，以此来刺激就业（Ybarra ，2011）。

　　在这种宏观背景下，国外学界也对社会救助制度变革中的福利依赖文化展开研究，但相对较为严谨和深入，不会受政治、经济、社会气候的影响而草率做出结论。例如瑟润德等人（Surender et al.，2010）假设，社会救助可能会削弱就业动机，并且造成“福利依赖文化”。他们通过定性与定量研究来探究是否有这样一种“依赖文化”的存在，其结论是受访者都很重视有薪工作。在福利接受者中，失业并未成为一种常态，且总的来看，失业者都有较强的就业动机。其结论认为，福利接受者仍然遵守着主流的价值观和志向，并未形成一种独特的依赖文化。

　　在我国，自1999年《城市居民最低生活保障条例》开始实施以来，社会救助各项制度逐步完善，供养和补助标准持续提高，救助覆盖范围不断扩大。2010年全国城市低保平均标准为每人每月251.2元，低保对象月人均补助189.0元；截至2010年底，全国共有1145.0万户、2310.5万城市居民得到了最低生活保障。全年累计支出城市低保资金524.7亿元，比上年同期增长8.8%；其中中央财政补助资金为365.6亿元，占全部支出资金的69.7%（中华人民共和国民政部，2011）。随着财政投入的加大和低保制度自身的不断完善，低保制度在反贫困方面发挥了重要作用。但是，在我国社会救助体系初见成效的同时，我们仍要注意到社会救助潜在的负功能，防患于未然。

　　结合西方国家已经出现的福利弊端，本研究选取建立时间相对较长的城市低保制度作为研究对象。研究问题包括：城市低保人员是否形成福利依赖？他们的就业状况与求职动机如何？低保人员的就业状况由哪些因素决定？基于城市低保制度的大规模问卷调查与深度访谈，本文将通过实证研究回答这些问题。

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　　五、研究结论与政策建议

　　综上所述，通过对城市低保人群的定量与定性研究，本文认为，现阶段我国城市低保制度还未形成“福利依赖”效应。由于我国城市低保对象中包括大量有劳动能力者，因此，如何合理改进低保制度，促进有劳动能力的受助群体积极求职与就业，是目前以及未来我国城市低保制度需要重点关注的难题之一。在我国公共政策制定过程中，从地方试点到中央决策的“自下而上”机制扮演了重要的角色。基于实证研究结果，在此我们参考部分地区城市的低保制度创新，以“自下而上”的方式，从理论上提供政策改进的可能。

　　从各地政策创新与实践看，本文选取北京、广州和重庆作为典型代表。北京市政协委员建议对有劳动能力者降低低保。提案建议：“改革现有低保金发放制度，降低劳动年龄内有劳动能力者低保标准，对有劳动能力者实行临时救助，明确规定其享受低保救助的期限。”在此基础上，提案指出“对低保政策‘搭车’的救助、补助和其他保障项目要慎重，引导这部分低保人员积极再就业”（《新京报》，2006）。广东省佛山市禅城区启动了低保与促进就业联动机制，针对有劳动能力的低保群体建立了就业、再就业的激励与约束机制。有劳动能力的低保人员应进行求职登记，再就业后其家庭人均月收入达到或超过低保标准的可继续保留一年的低保待遇。如出现不参加就职登记、拒绝接受就业培训、拒绝参加公益性岗位等情况的将被取消低保资格（《南方日报》，2010）。重庆市有人大代表认为，“劳动年龄段的人员吃低保，要严格审查，尤其要杜绝那种有劳动能力人员，宁愿闲着打麻将也不上班。居民处在劳动年龄段，具备劳动能力，在申请获得了吃低保的资格后，必须参加政府的职业技能培训，增强就业能力，将有限的政府财力用在最需要帮助的人身上。”对有劳动能力的中青年，确实因家庭困难需要吃低保的，可以设置一个过渡期，允许享受半年或一年的低保待遇，并在这期间通过职业培训实现再就业（《重庆晨报》，2009）。

　　可见，地方政府在执行中央政策过程中会根据现实状况发挥主观能动性，采取一定政策创新。在我国，政策改革通常是建立在试点的基础上，由点到面，从而达到稳定协调发展。上述三地的做法不约而同地对有劳动能力的低保户采取或规管或协助的方法，目的是促进就业、削减贫困。结合实证结果与地区创新，本文对完善低保制度提出如下建议。

　　（一）规范以家庭经济状况调查为重点的资格审查制度

　　规范以家庭经济状况调查为重点的资格审查制度是完善低保制度的核心问题，是实现社会公正和促进制度公平的重要保证，也是预防福利依赖的第一道屏障。

　　我国低保制度实施以来，在国家没有形成统一的受助对象资格审查实施细则的前提下，各地结合实际情况对低保对象的收入和家庭财产状况核查进行了很多探索，包括对消费形态的控制，如有的地方禁止低保户使用空调、禁止养宠物，等等，有些限定虽然略显刻板僵化，有损伤受助者尊严的不良影响，但对低保对象的甄别和监督起到了一定的积极作用。只有建立一套完善的家庭经济状况调查制度，才能从根源上杜绝福利依赖与福利滥用。

　　目前，家庭经济状况调查难以有效实施，既有我国金融信用体系不完善的问题，也有制度本身的设计问题。我们建议，借助现有的信息网络平台，包括利用银行、证券、税务、工商、劳动、社会保障等部门的信息管理系统，依法获取申请者和受助者的家庭财产和收入状况，结合个人申报，明确各个机构和个人在低保资格审查中的权利和义务。如有需要，上述部门应积极配合民政部门进行存款、证券交易、用工、社会保险缴费等信息的取证。

　　（二）完善、促进与就业相关联的动态管理机制

　　我国现行低保制度的一个重要原则就是动态管理，即当家庭收入低于当地最低生活保障线时，将其纳入低保群体，提供相应的低保待遇；当家庭收入变化时，相应地调整低保金额；当家庭收入高于当地最低生活保障线时，应让其退出低保。

　　无论定量计算还是定性分析都表明，目前的低保制度设计存在一片很大的灰色地带，即有部分劳动能力的低保人群面临着“主动失业”

　　的困境。我们建议，政府对劳动年龄人口、特别是中青年人群，提供就业培训以及就业资讯；努力提供更多公益岗位或鼓励兴办社会企业，吸收有劳动能力的低保人群就业。同时，在促进就业层面，也应发展“激励措施”。一旦家庭平均收入超过低保标准，应继续保留短期待遇直至收入稳定；超过低保标准的“边缘户”，可以保留与低保制度相关的配套福利措施，消除其就业的后顾之忧。

　　（三）构建全面的社会救助体系

　　低保制度的基本目标是解除贫困家庭的生活困境，而现行制度却正在演变成一个综合性的社会救助体系，承载了过多的救助责任。低保制度不是“万能良药”，不能期待它解决所有的问题。解决的出路就是在这一制度之外建立相关制度，包括住房救助、教育救助、医疗救助、失业救助等。通过对不同人群及不同需要的特定救助，形成一个网状结构的救助体系。同时，要将完善低保制度与社会保险制度、社会福利服务等制度设计有效衔接。否则，这种替代思路会妨碍其他社会救助和福利制度设计，例如不利于老年人福利、儿童福利、残疾人福利等其他专项制度的全面建设。

　　也许，世上并不存在完美的制度，而改革亦从来不易。在我国经济社会迅速发展、国家与人民逐渐富裕的过程中，如何维持就业与救助之间、发展与福利之间的动态平衡，将是一个持续而重要的议题。

　　作者单位：中国人民大学劳动人事学院社会保障系（韩克庆）

　　香港大学社会工作与社会行政学系（郭瑜）