建立有效的公共危机管理机制

龚维斌

公共危机，是指一个事件突然发生并对大众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的状态。公共危机往往与突发公共事件密切联系在一起。突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。公共危机管理，就是公共管理机构通过建立必要的公共危机应对机制，采取一系列必要的措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动。对突发公共事件的防范、应对和处置，其实质就是公共危机管理。公共危机管理是一个系统工程，需要有预警、应急、善后等完善的机制作为保障，具体来说，需要建立以下九大机制。 ( http://www.tecn.cn )
    一、建立预测预警机制 
    
    公共危机管理很重要的一点是把危机管理纳入到常态管理之中。建立预测预警机制，防患于未然，就是这一原则的体现。预测预警是公共危机管理的基础和前提，建立预测预警机制需要做好以下工作： ( http://www.tecn.cn )
    第一，建立监测预警网络，全面开展公共危机的监测工作。监测是预警、应急的基础，加强公共危机监测是建立预警、应急机制的关键手段。要树立危机意识，把危机管理纳入到常规管理之中。各个地区、各个单位、各个部门要结合实际，因地制宜，建立监测本地区公共危机的预测预警网络，形成上下结合、分工协作、效能统一的公共危机监测体系。建立网络就是要明确机构、明确人员、明确责任和任务，分工负责，实行常规和动态的监测预报。在工作中加强对公共危机发生、发展规律的研究，探讨公共危机的预测预警指标，不断完善危机预测预警的指标体系，做到科学监测和预报。各部门要按照自己的责任区，制定公共危机年度监测计划。 ( http://www.tecn.cn )
    第二，制订预测信息管理制度，开展预测预报工作。制订公共危机预测信息管理制度，建立健全信息汇集、报告、通报、发布制度。加强公共危机预测信息的统一归口管理。做好公共危机的统计、评估工作，同时建立起危机预测信息网络，并纳入预测信息系统，实现信息共享共用和有效传递。及时整理并发布危机预警信息。预测信息必须保持及时、客观、全面、真实、稳定、连续，保证信息网络的畅通。 ( http://www.tecn.cn )
    第三，设置公共危机的警戒线。对公共危机进行分级管理是公共危机管理的一项重要举措。事先根据危机可能波及的范围以及造成的危害，规定预警事项，建立预警事项处置程序，最大限度地减少危机对社会的影响。对不同的危机设立不同的级别。根据危机事件的危害程度和政府的控制能力不同，可将危机事件分为特别严重（I级）、严重（II级）、较重（III级）和一般（IV）四级，依次用红色、橙色、黄色和蓝色进行预警和分级管理。当公共危机发生时，及时公布危机的级别，以便于各级管理部门和社会大众提高防范意识，及时采取相应的对策。 ( http://www.tecn.cn )
    第四，制定应急预案。应急预案是公共危机预测预警机制的重要组成部分，它的总目标是控制紧急情况的发展并尽可能消除危机，将危机对人、财产和环境的危害减少到最低程度。 ( http://www.tecn.cn )
    应急预案又称应急救援预案，它一般包括应急预案制定的目的和依据、应急预案的适用范围、突发公共事件的分类分级，工作原则，组织领导体系、应急机制、保障措施、预案管理等相关内容。制定应急预案要做到科学、实用和权威。 ( http://www.tecn.cn )
    应急预案编制出来以后还要进行预案的演练，以检验预案是否合理有效，发现问题及时进行修正完善；同时也通过预案演习，锻炼管理人员和工作人员特别是救援人员的实战能力，提高协调配合水平和救援所需要的实际技术，加强人们的防范意识。应急预案的演练可以分为桌面演练、功能演练和全面演练三种形式。桌面演练是指相关应急单位的代表和关键岗位的人员，按照应急预案的运作程序讨论紧急情况时应采取的行动计划。桌面演练一般在会议室进行，通过讨论，解决应急预案存在的问题，锻炼应急管理人员解决问题的能力。桌面演练主要解决各部门的协调行动，检查各单位的应急准备情况。通过演练，评估预案存在的问题，提出改进的措施和建议。桌面演练结束后提出书面报告，对报告中的改进意见，要对应急预案进行修订完善。桌面演练的成本低，通常也为功能演练和全面演练做准备。功能演练是指针对应急预案中的某项应急响应功能或其中某些保障功能进行的演练。功能演练一般在应急指挥中心举行或模拟事件现场进行。根据事件功能要求，调用必要的设备和人员，检验应急响应人员以及应急管理体系的反应能力。功能演练比桌面演练规模要大，需要调用和组织一定的人员和设备。因此，功能演练要进行认真的计划，提出演练方案，经相关部门领导确认后执行。应急演练后要分阶段进行评估，提出书面建议，完善应急预案，并送有关部门完善应急响应工作机制。全面演练是针对某类事件发生而开展的整个预案演练。 ( http://www.tecn.cn )
    
    二、建立决策指挥机制 
    
    1、建立公共危机应急指挥中心。指挥中心是各种信息的整合处理中心和各种社会、经济资源的协调调度中心。指挥中心负责领导、指挥本行政区域内公共危机应急处理工作。指挥中心应把握公共危机的性质和程度，成立相应的功能性小组。指挥中心应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分工负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作、依法管理的原则。公共危机应急指挥中心一般应该在事先确定下来，作为常规管理中的一个办事机构，或者事先由法律法规规定由若干人员组成，一旦当危机出现即可启动，履行公共危机管理的决策指挥职能。美国国家安全委员会（NSC）是美国国家安全与危机管理的最高决策指挥机构，主要成员除了总统外，还有副总统、国务卿、国防部长、总统国家安全事务助理、中央情报局和联邦调查局的局长等。在“9·11”事件发生后，美国政府的危机管理机构在第一时间自动运作。 ( http://www.tecn.cn )
    公共危机决策不同于常规管理决策，应遵循和坚持权力集中原则、结果优先原则、短期目标优先原则、强制执行原则以及承担风险原则。 ( http://www.tecn.cn )
    2、启动并修订应急预案。危机发生后，指挥中心应当对危机进行综合评估，判断危机的性质和类型，提出是否启动应急预案的建议，并报上级主管部门批准。应急预案启动前，有关部门应当根据危机的实际情况，做好应急处理准备，采取必要的应急措施。应急预案启动后，危机发生地的管理部门应当根据预案规定的职责要求，服从危机应急处理指挥部的统一指挥，立即达到规定的岗位，采取有关措施控制危机。公共危机应急预案应当根据危机的变化和实施中发现的问题及时进行修订、完善。 ( http://www.tecn.cn )
    
    三、建立执行机制 
    
    执行是实现危机决策的重要途径，任何一项决策都不能离开准确有效的执行，如果决策不能转变为实际行动，付诸实施，那只能是纸上谈兵。另外，任何一项管理决策是否正确最终还要靠实践来检验。对于公共危机管理来说，正确的决策还需要有行为规范、运转协调的执行机制来作保证。 ( http://www.tecn.cn )
    建立公共危机管理的执行机制，首先要设立纵向指挥层面，每一级指挥层成立相应的功能性小组。每一级指挥层听从上一级指挥层的指挥，向上一级指挥层负责，确保决策顺利执行。其次，建立分级执行机制。公共危机如果是一般的突发公共事件（IV级），直接由基层指挥中心直接解决。当危机的破坏程度超出了基层指挥中心的救援能力时，成为较重的公共危机事件（III级），由基层指挥中心负责向上一级指挥中心报告。 ( http://www.tecn.cn )
    常规的公共管理中，行政执行过程可以分为准备阶段、实施阶段和总结阶段。准备阶段主要是进行思想动员、物资准备和组织落实。实施阶段主要有制定计划、统一指挥、沟通与协调、控制与监督、检查与反馈等环节。最后是总结评估活动。[1] ( http://www.tecn.cn )
    公共危机管理的决策执行过程包括决策执行的计划、指挥和协调等过程。
    一是决策执行计划，指根据实际情况，科学、及时地制定出达到决策目标的行动方案。其内容主要有：第一，对决策总目标进行分解，分清目标结构主次，明确行动方向。第二，分析决策执行的主客观条件，编制决策执行的计划，进行人力、物力、财力的统筹安排，合理配置资源。第三，确定出时间期限，制定出较为周密、具体的行动措施。第四，确定实施程序、方法及有关的具体制度，规定人员的岗位职责要求等。这样，就把危机决策放在实际条件下规划成有序的连续工作过程。 ( http://www.tecn.cn )
    二是决策执行指挥。决策执行指挥是执行危机决策的领导者按照既定决策目标和计划，对下层管理活动进行指示、引导、监督和控制的过程。决策执行指挥是保证危机决策执行协调有序进行的重要手段。在复杂的涉及面广的公共危机管理中，管理工作往往层次多、分工细，各项管理措施环环相扣、相互制约、一环脱节就会影响全局。如果没有强有力的指挥，整个决策执行过程，不可能有序进行。 ( http://www.tecn.cn )
    三是决策执行的协调。协调是指在管理过程中，不同的管理主体为了达到共同的目标，在决策执行过程中建立相互信任、互助合作、配合默契的良好关系，有效地实现危机决策目标，以及为此目标而开展相关管理活动。决策执行中的协调可以避免不同管理部门和管理人员之间发生互相扯皮、互相推诿的现象，避免内耗，达到和谐一致，保证管理工作的有序运转，提高工作效率。 ( http://www.tecn.cn )
    
    四、建立责任机制 
    
    实行严格的公共危机防范和应急处理责任制，切实履行各自的职责，保证危机应急管理工作的正常进行。如果在危机中发生了重大问题，造成了严重损失，首先追究主要负责人的责任。对因违反决策程序给国家和人民群众利益造成重大损失的，必须追究部门主要领导和当事人的责任。制定并实行引咎辞职办法，对因决策失误造成重大损失的，主要负责人应引咎辞职。突如其来的SARS危机对政府的挑战中最关键的挑战是对政府责任心的挑战，一些政府机关领导人员责任意识淡薄。后来中央果断决策撤销对SARS危机管理不力的高级领导干部，很快扭转了公共危机管理的被动局面。建立公共危机管理的责任制其实就是要求建立责任政府。不论在公共领域还是私人领域，只要关系到公民利益的事，政府都应当负起责任来。 ( http://www.tecn.cn )
    公共危机管理中要明确每一项工作中的政府责任，并把责任明确到每一个具体的工作机构和人员。根据对可能发生问题的预测，做出政府责任预案，并落实到相应的机构和人员；根据对实践中新发生问题的分析和判断，来明确政府在其中应负的责任；根据在实践中公民们的意见和反映来进一步明确与修正政府的各项责任。 ( http://www.tecn.cn )
    政府责任的实现，需要在严格监督的基础之上建立起责任追究制度。只有实行了责任追究制度，才能震慑住不负责任的现象，改正实现政府责任过程中的缺点和错误。如果对不负责任现象听之任之，不予追究，那么，政府责任制的整个制度就会被破坏。建立政府责任追究制度，首先要完善责任监督体系，包括政府内的和政府外的、部门内的和部门外的、自上而下的和自下而上的各种监督。 ( http://www.tecn.cn )
    
    五、建立检查监督机制 
    
    公共危机管理责任制的落实需要检查监督机制的配合，而危机决策的执行效果如何也取决于是否有完备的检查监督机制。检查监督工作主要包括危机决策领导的检查监督和专门从事检查监督的督查部门的检查监督两个部分。 ( http://www.tecn.cn )
    领导行为本身就包含决策和对决策执行情况的检查督促。在当危机决策做出以后，各级主要领导在可能的情况下需要亲临一线深入现场，一方面起到检查督促的作用，另一方面如果发现决策与事实有偏差或者有新的情况出现，还可以及时拍板做出新的决策。领导亲自检查督促工作，还可以起到鼓舞士气、安定人心的作用。 ( http://www.tecn.cn )
    由于领导的精力和时间有限，不可能事必躬亲，对于危机决策的贯彻落实情况需要有人代替他去检查落实。这项工作在我国往往是由办公室（厅）部门特别是办公室（厅）中专门从事检查督促工作的督查室（处）承担。我国现行的督查机构是20世纪80年代以来根据形势发展的需要在各级党委和政府所属的办公室（厅）系统逐步发展建立起来的专门协助领导开展工作的职能机构。因此，当危机决策作出之后，各级督查部门要切实负起责任来，主动开展检查督促工作，推动公共危机管理的顺利进行。另外，也可以根据领导安排，临时组建督查工作组，深入危机现场检查监督公共危机管理工作。 ( http://www.tecn.cn )
    除了党委、政府系统的督促检查之外，还应该充分调动和发挥人大、政协、新闻舆论、社会大众对公共危机管理工作的检查和监督。 ( http://www.tecn.cn )
    
    
    六、建立应急保障机制 
    
    建立应急保障机制需要做好人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生以及通信保障等方面的工作，保证应急救援工作的需要和灾区群众的基本生活，以及恢复重建工作的顺利进行。 ( http://www.tecn.cn )
    1、建立应急资金投入制度。作为公共危机管理主体的政府，在每年制定财政预算时，将处理突发性公共危机事件的经费预留出来，是非常必要的。政府预算应当按照本级预算支出额的一定比例设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害开支及其他难以预见的特殊开支。非典型肺炎疫情发生以后，我国各级财政切实做好财政保障工作，从资金、政策和措施等方面全力支持和保障抗击“非典”的需求。 ( http://www.tecn.cn )
    2、建立基本生活保障制度和物资调配网络。在应对公共危机中，物资和一定的技术支撑是必不可少的。平时要建立基本生活物资的储备制度，准备必要的基本生活物资，以防不时之需。同时，建立互相协调、互相联系、反应灵敏的物资调配网络。要保证在紧急情况下应急交通工具的优先安排、优先调度、优先放行，确保运输安全畅通。必要时有关部门还要对现场及相关通道实行交通管制，开设应急救援“绿色通道”，保证应急救援工作的顺利开展。加强物资调运、确保市场供应。千方百计组织货源，监控现金收支，严厉打击囤积居奇、哄抬物价的不法商贩，及时进行市场监控，通过各种方式，维护非常时期市场稳定，保障日常供应，满足人民群众的生活需要，杜绝大范围抢购的情况发生，使非常时期人民群众的生活需要可以得到保证，确保灾区群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治。避免造成社会恐慌。 ( http://www.tecn.cn )
    3、建立应急物资保障制度。公共危机发生以后，各级政府部门以及相关机构，应当保证应急处理所需的必要物品，例如，在突发性公共卫生事件中，要保证医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的供应。要根据公共危机应急管理的需要，公共危机管理部门依法紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备；必要时，对人员进行疏散或者隔离，并对公共危机发生地实行封锁。 ( http://www.tecn.cn )
    4、建立应急物资管理使用监督制度。在处理涉及面较广、危机程度较大的公共危机时，对于国家和社会各界提供的应急物资的使用需要建立监督机制。在我国目前的体制下，应该建立由纪委、监察等相关部门组成的监督体系，制定相关的审批程序和监督系统，对财政应急专项资金的管理使用实行跟踪监控和内部审计，保证资金专款专用。接受社会捐赠物资要严格按照有关法律法规，切实做到手续完备、专账管理、专人负责、财款相符和账目清楚，从而切实保证捐赠的物资能够用于应对公共危机。 ( http://www.tecn.cn )
    除此之外，还应该做好专业应急队伍的组建、培训和应急骨干力量的准备和训练等方面的工作，建立各种应急力量的协调联动机制。各级政府要指定或建立与人口密度、城市规模相适应的应急避险场所，完善紧急疏散管理办法和程序，明确各级责任人，确保在紧急情况下公众安全、有序的转移或疏散，做好涉险人员和应急救援人员的安全防护工作。相关部门还要做好通信保障工作，提供科学技术支撑。 ( http://www.tecn.cn )
    
    七、建立信息收集分析和披露机制 
    
    及时、客观、全面、准确地了解公共危机发生发展的有关信息，对于管理人员而言特别是领导人员而言是正确决策的前提，对于社会公众而言则是配合、参与危机管理的必要前提，也是进行有效自我管理的必要条件。 ( http://www.tecn.cn )
    1、建立公共危机应急报告制度。事发地公共危机管理部门有责任及时、准确地向上级管理部门报告公共危机发生的情况。报告的内容包括引起公共危机的突发公共事件的时间、地点、原因、性质、危害、波及的范围、已经采取的应急措施、可能的发展方向等。公共危机发生的时候，公共管理机构特别是危机管理机关需要及时掌握真实情况，以便于做出正确的决策。任何单位和个人对危机事件不得隐瞒、缓报、谎报、漏报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报或者漏报。接到下级报告的有关部门应当立即组织力量对报告事项调查核实、确证，采取必要的控制措施，并及时向上级机关报告调查情况。 ( http://www.tecn.cn )
    2、建立公共危机举报制度。仅仅建立危机应急报告制度还是不够的，还需要建立公共危机的举报制度，使危机的报告成为管理部门和社会大众的事情。包括公共危机管理部门在内的公共管理部门有责任向上级机关报告危机，社会大众有权向各级公共管理部门报告危机。对于隐瞒危机的管理部门，社会公众有权检举揭发。公共危机管理部门向社会公布统一的危机举报电话，使任何单位和个人有权有渠道向管理部门报告危机隐患，举报本地公共管理部门不履行职责的情况。接到报告、举报的有关部门，应当立即组织对危机隐患、不履行或者不按照规定履行公共危机管理应急处理职责的情况进行调查处理。对举报危机有功的单位和个人，可以视情况予以适当的奖励。 ( http://www.tecn.cn )
    3、建立公共危机信息分析制度。在处理公共危机的过程中，应建立规范化的信息统计分析制度，统计分析工作应立足于主动、及时、规范，统一人员、时间、内容、报表，每天对各部门、各机构、各单位和群众反映上来的信息进行及时有效的分析，将相关信息录入数据库，并从中提取准确有价值的信息，全面、准确地分析和总结，随时根据工作的需要，在最短的时间内，拿出相应的数据分析情况供领导参考。 ( http://www.tecn.cn )
    4、建立公共危机的信息发布制度。在处理危机过程中，公共管理部门要及时向社会发布真实信息，以争取社会的理解、配合和支持。当危机发生时，可以开通专门的热线电话和网站，保证信息渠道畅通、及时、权威，形成公共危机管理部门和社会的良性互动。可以利用电视、广播、互联网、报刊、杂志、墙报、板报等宣传工具和方式向国内国际社会及时报道相关消息。对于造成重大危害的公共危机，公共危机管理部门还应该建立新闻发言人制度。由公共危机管理部门授权，由专门的新闻发言人向社会公布危机的程度、危机管理的进展等。新闻发言人代表公共危机管理部门，它可以保证信息及时和权威。 ( http://www.tecn.cn )
    在新闻发布中要坚持及时、准确、适度、与我有利的原则。突发事件的报道一定要抢时间，争取先声夺人，只有及时地报道，才能有效地引导舆论，避免和减少猜测性和歪曲性报道，争取主动权。快速及时一定要以准确为前提。要认真细致地核对事实，为确保发布信息的准确，一些尚未弄清全部情况、较为复杂的突发公共事件，可先发简短消息，再作后续报道。新闻发布要注意适度，讲究策略，认真策划，循序渐进，充分考虑到群众的心理接受能力，注意消除和化解公众的恐慌情绪，维护社会的稳定。新闻发布的目的是“与我有利”，有利于事件的妥善处置，有利于保护人民的生命和国家财产安全，有利于我们国家和政府的形象，要做到这一点，需要我们有较高的政策水平和新闻发布专业知识，需要去学习和在实践中摸索总结。 ( http://www.tecn.cn )
    
    八、建立社会动员和参与机制 
    
    公共危机管理的主体主要是政府，但是，对于公共危机的有效管理又绝不是政府一家的事情，而且政府包打天下式的管理也无助于危机的有效防范和化解。有效的公共危机管理需要以政府为主体建立起有效的动员机制，发动国内和国际社会各种力量共同参与公共危机的管理。20世纪90年代以来，国际上兴起了一股新公共行政运动，其主要内容之一是要求实现“从政府到治理”（from government to governance）的转变。政府不能充当公共管理的唯一角色，需要多种角色参与公共管理，共同实现善治。包括政府在内的公共部门、私营部门、非政府组织等，都可以通过不同的方式参与公共危机管理。在公共危机管理中特别需要广大民众的广泛参与。公共管理的有效运作需要公民的支持与配合。成熟而广泛的公民参与不仅可以丰富和充实公共管理的内容，强化政府的公共责任，而且还可以提升公共服务的品质，推进和保证公共利益的实现。[2]公共危机管理更需要公民的参与，使危机决策得以迅速实施，提供丰富多样的物质资源和人力资源，缓解由于危机造成的社会心理压力，达到协调有序的目的。 ( http://www.tecn.cn )
    在我国现阶段，首先要发挥党委、政府的领导作用和执行职能，在此基础上充分发挥人大和政协的监督作用。另外，要积极动员各种群众群体和民间组织参与危机事件的管理，发挥它们的作用。优秀的群团和民间组织能够与国家力量之间形成协调互动的良性关系。要发动各类群团组织和民间社团，面向大众，聚拢人心，鼓舞斗志。工会、共青团和妇联应在应对突发事件中发挥群团组织的优势，为应对突发事件做出各自的贡献。要成立吸收各类捐助的民间基金会，必要时可以请相关国际组织或专家为总顾问，寻求国际援助。 ( http://www.tecn.cn )
    公益捐赠是社会公众参与公共危机管理的一种重要形式。社会成员在公共危机发生的时候，捐赠款项和物资，能够解决许多困难群体的燃眉之急，对政府社会救助体系是一个有益的补充。另外，各种志愿者团体积极参与危机救助，可以补充公共危机管理中人力财力等之不足。 ( http://www.tecn.cn )
    
    九、建立评估学习机制 
    
    评估学习机制包括评估和学习两个方面的内容，主要应用于危机发生时和危机发生后，但不同阶段的侧重点不同。当公共危机管理发生时，评估学习主要侧重于评估，即研究分析危机产生的原因、可能发展的方向、造成的危害等，这为有效地开展及时的危机处理作好准备。同时，这些调查研究分析工作也是事后学习，吸取经验教训的基础。一般来说，在着手应对和处置突发公共事件的同时，就应该组建一支由管理人员和技术专家两部分人组成的调查小组介入公共危机管理。调查小组人数不在多，关键是要独立、精干、敬业、负责，不能与事件各方有利益关系。除了对事件的起因、责任、损失进行调查研究之外，还应该对突发事件的应对和公共危机管理的措施和效果进行评估。 ( http://www.tecn.cn )
    当公共危机过后，人们在恢复重建过程中，仍然需要不断地进行总结和反思，不断地改进工作，把危机变成一次机遇。评估学习机制往往不被人们重视，其实它对于提高公共危机管理水平，有效防止公共危机的再次发生具有十分重要的意义。 ( http://www.tecn.cn )
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    [1] 曾明德、罗德刚等著：《公共行政学》第201页，中央党校出版社，1999年。
    [2] 党秀云：“论公共管理中的公民参与”，《中国行政管理》2003年第10期。