重视社会组织发展的微观制度环境

　　——以上海城市社区为例

张东苏

文章来源于《探索与争鸣》2012年7期

转载于人大复印资料《社会工作》2012年第10期

【摘　　要】中国最近几年城市社区中社会组织所处的微观制度环境发生了一些重要的变化，这种多维的制度结构导致了社区社会组织行为角色的多样化和复杂化，以致研究者仅仅从过去几年热议的一些“一般化理论”出发，已经无法对这些组织的行为和运行机制做出有效的解释与研判。因此，亟待透过宏大的一般化理论假设和宏观的制度变量，在更为中观和微观的层面引入分析社会组织行为的视角。基于此，以上海城市社区为例，探索社区社会组织的行为机理及其制度背景，不仅需要理解现有制度的微观安排，也需要从基层治理的角度出发，理解诸如“项目化”、“锦标赛”体制对于社会组织行为趋向的影响。

【关 键 词】社区/社会组织/微观制度环境/项目化/锦标赛

　　为何关注社会组织的微观制度环境

　　近年来国内学术界关于中国当代社会组织①的相关研究日渐增多，这不仅与上世纪90年代末以来中国社会组织的快速发展有关，也与国家治理转型过程中多元治理格局的重要性日显有关。虽然不同的研究工作往往有不同的研究重心和视角，但概括来看，过去这些年国内学界关于社会组织的研究大多有两个基本的逻辑起点：其一，社会组织作为相对独立于现代国家以外的组织形态，在提供公共产品维护社会秩序方面有着重要的意义，因此其健康发展对于当代中国社会转型具有重要意义；其二，由于中国在社会组织的登记、注册等宏观制度框架上仍然存在着一些不利于社会组织发展的瓶颈，因此这客观上导致当前社会组织发育仍面临着一些困难。从这两个逻辑起点出发，研究者往往认为：通过塑造一种现代国家与社会组织良性互动的制度格局，中国的社会组织将有可能以更为积极的形态在社会治理中发挥重要作用。

　　然而，中国当代社会组织的功能取向和实际行为逻辑往往比单纯的理论预设更为复杂。比如，有研究指出：在资源汲取诉求较强、所处制度环境较为复杂的背景下，许多社会组织往往会坚持“工具主义”的发展策略，并带有资源获取的冲动，其行为目标也不是依据特定公益价值而设置。换句话说，至少在现阶段，这些社会团体既不具有“市民社会”的功能，亦缺失“法团主义”的诉求，是真正的“形同质异”的组织。[1]还有一些研究发现近年来获得快速发展的社区层面的社会组织，大多停留于“自娱自乐”层次，或仅提供“俱乐部产品”，[2]而没有发挥表达群体诉求、参与公共管理或提供公共产品等公共权力部门不具有的预期功能。这些研究给我们的启发是：如果离开更为微观而具体的制度环境，仅仅在宏观制度框架(比如常常被拿来讨论的登记、注册制度等)的层面来分析问题，很有可能会得出一些似是而非的研究结论。

　　本文试图从一个更为微观的层面来观察与分析当前中国社会组织所处的复杂制度环境。因为，如果离开了这样的一种分析视角，研究者就很难理解当前许多社会组织的实际预期以及基于此而形成的角色逻辑。之所以持上述研究立场主要基于以下三个基本研判：第一，过多讨论宏观制度约束而忽略微观层面各地的实践探索存在缺憾。第二，基层(政府)所生产出的制度环境是在一个缺乏“顶层设计”的制度化过程中形成的，深入理解微观制度环境，是帮助研究者认识当前社会组织所处生态环境的重要切入点。第三，仅仅援引发轫于西方国家的“多元主义”或“法团主义”理论范式来对社会组织功能趋向进行判断，难免会落入简单化假设的陷阱。本文的分析将以上海城市基层社区中的草根社会组织的生长制度环境为案例，试图探讨这种制度环境对草根社会组织角色与行为逻辑的影响。由于中国政府不同层级间存在着显著的同构现象，本文所揭示的问题对于分析更高层面的社会组织制度环境也有一定的借鉴意义。

　　实践中的微观制度环境

　　很长时间以来，国内学者在研究社会组织时，常常把其所处的制度环境看作是一种由“国家”依照单一治理逻辑而理性化生产出的制度体系。这种研究视角在近些年来已经遭到了越来越多的批评，比如：有研究认为现代国家并非铁板一块，国家内不同部门基于不同的治理目标往往会按照不同逻辑生产制度。[3]实际上，在复杂的基层治理实践中，地方政府自身往往也身处不同的考核体系与治理竞赛之中，这导致其在不同场合与情境中会对社会组织产生不同的预期。笔者走访了上海市浦东、闸北、闵行、普陀等区的多个街镇，并对基层政府中常与社会组织打交道的相关部门进行了深入访谈，初步勾勒出一幅实践中的社会组织的微观制度环境图景。

　　1.低准入门槛与分类配置资源

　　根据现行社团管理条例，社会组织的登记有较高准入门槛，不仅需要在相应层级的民政部门登记，而且需要寻获一定级别的业务主管单位支持其活动。但在城市基层社区，随着近年来社会建设的不断推进，基层管理部门实际上都在很大程度上变通了繁琐的登记注册条例。在笔者所调查的多个街镇，基层管理部门都放低了社会组织的准入门槛。如浦东、闸北等区县在不违背《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》基本原则的前提下，基层的街、镇政府往往放宽社区社会组织准入条件，简化登记程序，降低会员数量、注册资金标准等。多位街道社会组织管理部门负责人都提到，这种降低准入门槛的做法其实更贴近实际情况，因为这些活跃在基层社会中的社会组织，其合法性大多与公众的参与和认同联系在一起，就算没有政府的登记与备案，它们照常活动。因此更理性的做法倒不如降低门槛，使其在法律与制度的监督下活动。

　　但较低的准入门槛并不意味着所有登记、备案的社会组织都能同等获得公共资源。在基层的实践中，社区中的各种公共场所资源(如社区文化活动中心的场地)、活动经费乃至办公资源(如有些街道专门成立的社会组织服务中心提供的办公设施)，大多有所区别地向不同类型的社区民间组织开放。一般来说，能够帮助管理部门提供公共物品的社会组织或能代表社区参加各类文娱竞赛的群众团队，最容易获得公共资源的支持，而那些单纯以提供俱乐部产品为活动宗旨的社会组织获得的资源则相对有限。这种分类配置资源的做法在许多社区已经成为一种制度化的安排，其意义在于：在实际运作过程中，运用资源引导的方法激励社会组织与公共管理部门建立合作纽带。

　　2.项目化与过程管理

　　从最近几年开始，许多城市的社区管理部门都开始引入项目化机制，即把公共服务打包成一系列的项目，项目发包方规定其预期成效和成本费用，并把项目发包给相应专业组织来承担。随着创新社会管理新格局的呼声日强，社区中的各类社会组织作为“社会协同”的重要组织载体，逐渐成为承接各类社区公益项目的主��。笔者调查的几个街、镇虽然在公共财力上有较大差别，但都无一例外地每年设立专门化项目资助社会组织服务社区。比如：闸北区临汾街道近年来几乎每年推出10～20个项目用于购买社会组织公益服务；浦东塘桥街道自2010年以来就设计了97个公益项目，其中大部分用于购买社会组织服务。从这个意义上来说，项目化不仅成为基层政府提供公共服务的一种新形式，也成为社区社会组织获得资助的重要来源。

　　随着项目化的日趋普遍，基层政府管理社会组织的路径和方式也发生了重要变化。已有研究在论述社会组织管理瓶颈时，曾指出国家的现有社会组织管理制度基本上是“入口管理”，即只在社会组织登记、年检时候进行资质鉴定，但对于社会组织的实际运行过程则缺乏管理的切入口。但在项目化的背景下，这种情况有了很大的变化——由于项目化本身需要对项目的目标、运作过程、成本核算以及考核方式都做出约定，因此基层政府的相关部门作为项目发包方，便可以恰当的方式对接受项目委托的社会组织进行基于项目运作的过程管理。在此过程中，社会组织的资金利用、活动组织乃至人员配置情况，都进入了制度管理的“可视”状态。

　　3.上下有别的共治制度环境

　　参与共治格局，实现社会组织在公共管理与服务中的主体性角色，是之前许多研究对社会组织功能的主要预设之一。但在实际调研中，社区社会组织参与共治的制度环境远比想象中复杂，甚至很难对社会组织参与共治的情况进行简单化的概述。

　　在城市社区，共治有两个基本的层面：一是居民区层面的共治，主要涉及到居民区的环境、卫生、设施管理以及日常生活中居民的自我管理等领域；二是街道(镇)层面的共治，主要涉及街道的主要公共事务管理、资源配置以及一些跨小区的公共问题治理活动等。而这两个层面上社会组织参与共治的制度环境是完全不同的。

　　在居民区层面，大多数街、镇对社会组织参与共治都持鼓励和扶持的态度。因为，随着当前社区居住结构的日趋复杂，单单依靠传统的居委会对小区进行有效管理变得越来越不可能。这就客观上需要以居委会(小区党支部)为核心，充分动员各类社会组织参与共治，以便更好地凝聚力量，实现小区的有序运转。在实践中，上海不同区的街道都采用了大体相同的制度化措施，如建立社区的听证会、协调会、评议会等，吸纳各类社会组织参与居民区层面的共同治理，以扩展传统街道—居委会治理网络在基层的治理能效。相比之下，在街(镇)层面的共治格局中，社会组织有效参与的制度化路径则非常有限。这是因为：基层政府大多把这个层面的治理工作归为体制内的工作范畴，有些管理部门认为这个层面的治理涉及到大量的资源和专业化设施，而专业化水平较低的社会组织显然不具备参与的能力。此外，还有一种较为普遍的认知取向：基层政府大多把街(镇)层面的共治功能定位在资源整合与资源吸纳上，因此资源含量相对有限的社会组织也就不在有关部门动员的范畴内了。一个典型的例子是：2008年以来，上海的许多街道都普遍设置了“社区委员会”作为街道共治的制度平台。许多街道的“社区委员会”都大力吸纳了辖区内一些有资源单位的负责人(比如各类医院、学校、大型超市等)，却很少吸纳社会组织的负责人。

　　由此可见，当前在基层社区中实际上已经形成了一种上下有别的社会组织参与共治的制度环境。

　　制度设置与社会组织的行为取向

　　当前城市社区中社会组织所处的微观制度环境，既非简单的鼓励社会组织发展，也非一味的约束其活动，而是在不同层面给予了社会组织不同的制度预期。在多维的“制度丛”影响下，可以观察到社区社会组织复杂的行为取向。

　　1.参与公共服务的积极性不断提升，但其公共性并未同步提高

　　对于任何一个组织而言，资源的汲取都是最基本的组织存续条件。社区社会组织也不例外，它们需要活动场所、活动经费，更需要合法性的赋予。在项目化和基层政府公共服务外包日趋盛行的今天，通过承接公共服务而获得公共资源的支持，无疑是社会组织获得发展的重要路径之一。正是在这个背景下，近年来在许多地区基层社会中的社会组织参与公共服务的积极性在不断提升。

　　但如果我们藉此就断言这些社会组织的公共性水平也在同步提高，不免有陷入误判之虞。我们需要进一步思考，在当前部门预算制背景下，街镇层面以条线为主项目化购买服务机制对社会组织行为的多维影响。近年来，社会组织承接的各种社会服务和管理项目，主要是由民政、劳动、文教等条线部门设计出来的，而不是由代表社区整体利益和公共意见的共治机构(如社区代表大会、社区委员会)在广泛讨论、自下而上的意见汲取基础上形成的。通常，这些设计出来的项目强调技术操作的规范，承接项目的社会组织因为更注重与具体条线部门间建立联系，而忽略社区公共事务的讨论平台(如各类社区联席会议)的作用。由此带来的问题是：政府投入虽然不断增加，但社区公共空间被切割成一些彼此间较少关联的技术化项目；社会组织虽然完成了条线部门的项目要求，但自身的公共性却没有同步提高，甚至还削弱了其联结基层社会的能力。

　　2.组织间竞争性趋向日显，但自主性水平有限

　　当前，社区中的微观制度环境在很大程度上加剧了社会组织之间的相互竞争。这是因为：分类配置资源的制度和公共服务项目化的制度安排，在实质上都鼓励社会组织间通过相互竞争，向公共管理部门发送出“我是最适合资助的组织”的信号。尤其是当基层政府以“公共服务招标”的形式在辖区范围内寻找有能力承担项目的社会组织时，这种竞争就变得越来越不可避免。围绕着各类竞技性竞赛(比如名目繁多的各类社区文体活动竞赛)和公共服务竞标，社区社会组织似乎越来越进入了一种类似于“锦标赛”[4]的游戏格局。

　　吊诡的是，与市场领域中竞争导致市场主体自主性日益增强不同，社区中社会组织间的竞争并未引发相同的后果。据来自多个街、镇的观察，许多社会组织在彼此竞争的过程中，纷纷加大了对体制内部门的依赖性。换句话说，在当前资源供给格局总体较为单一的背景下(大多来自于政府)，对许多社会组织而言，竞争的最好办法是建立起与体制内部门更为紧密的联系。在此过程中，社会组织的行为取向、运作方式也就难免越来越多地受到行政化的引导，我们也就不难理解其自身的自主性发展为何总是困难重重。

　　3.组织动员能力增强，但共治参与水平较低

由于在最近几年的社区建设中，社会组织活动的合法性问题逐步得到解决，且不少组织还能通过参与公共活动获得资源，因此他们的组织动员能力较之以前得到了较大的提升。这集中表现在三个方面：一是许多组织都可以利用社区中正式的渠道和网络公开开展动员；二是一些社会组织由于资源供给状况的改善，可以为动员支付更多的成本(比如组织志愿者短距离旅游等)；三是由于参与公共服务，一些社会组织在社区中的知名度大大提升，因此其动员响应水平也得到相应提高。此外，由于之前提到的“上下有别”的共治制度环境，这些组织仅能在非常有限的层次上发挥共治参与的作用，对于关乎整个社区的重要公共问题，它们实际参与的能力和路径都非常有限。

参考文献：

　　[1]沈原、孙五三.制度的形同质异与社会团体的发育.中国青少年基金会、基金会发展研究委员会.处于十字路口的中国社团.天津：天津人民出版社，2001.

　　[2]王瑞华.社区自组织能力建设面临的难题及其成因.城市问题，2007(4)；赵巍、齐绩.中国城市社区非营利组织面临的问题与发展趋势.社会主义研究，2004(4).

　　[3]李友梅等.中国社会生活的变迁.北京：中国大百科全书出版社，2008.

　　[4]周飞舟.锦标赛体制.社会学研究，2009(3).

作者简介：张东苏，上海大学社会学系博士生