中国社会工作模式的转型与发展

李迎生  方舒

来源：《中国人民大学学报》，2010年第3期

摘要：中国在计划经济下形成的政府包揽、“差序格局”、非专业性的社会工作模式，因在社会快速转型期遭遇严峻挑战而开始了自身的转型进程。这种转型因适应了社会变迁的需要与服务对象的多样化需求，业已取得了一定的进展；但也由于实际社会工作的制度惯性与专业社会工作发展的不足，目前中国的社会工作发展尚存在着两种模式并存、过渡性、不平衡性和民间组织发育不良等问题。中国社会工作模式必须在结合中国国情、借鉴国际通则、克服自身缺陷的基础上，实现创新与发展。

关键词：中国  社会工作模式  转型  发展

一、中国社会工作模式研究的意义

社会工作作为一种有着许多面孔的综合助人专业，它同时具有实践、专业和制度三个层次的意义。[②]首先，社会工作是一种制度。社会工作属于社会福利制度的发送体系，其本身也是一种社会制度设置。社会工作强调提供服务、解决具体问题，是整个社会福利体系的一个层面，它直接决定了社会福利制度目标的达成；其次，社会工作是一种助人活动，具有实践属性。西方社会工作，最初起源于宗教团体和上层人士的慈善救助活动，作为一种职业，社会工作在现代社会仍以其助人活动发挥了巨大功能，在实务领域，社会工作包括个案、小组和社区等一系列的实践方法，社会工作之所以是社会福利制度的发送体系，也是由其实践取向决定的，没有社会工作的助人行动，社会福利资源就无法通达地输送到社会成员那里；第三，社会工作是一门专业，具有完整而科学的专业体系，包括专业知识、专业伦理、专业团体和专业技能等。社会工作的专业性是社会工作专业化的结果，西方社会早期的工业化和城市化引发了众多社会问题，使得人们对社会服务提出了更高要求，传统的慈善救助活动无法适应这种要求，社会工作知识和技能随即趋于专业化。本文主要立足于社会工作制度层面进行探讨，其它两个方面则较少涉及。

制度（Institution）是新制度主义的基本范畴。新制度主义理论学派的代表人物诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束，是一系列被设计出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”。[③]在新制度主义那里，制度概念的涵义涉及非常广泛，既包括规则和程序，也包括组织本身；既有政治、经济和技术等方面的因素，也把文化、道德甚至意识形态等纳入其中。本文借用新制度主义学派关于制度的概念，从制度结构、制度运作，以及文化因素三个方面，尝试性地将社会工作制度界定为：由现代社会设计出来的规定**人活动的一系列结构要素、运作程序和文化环境的总称，其中制度结构包括社会工作主体与对象等要素，制度运作包括社会工作程序、机制与过程，文化环境涉及对社会工作产生影响的直接与间接环境。

一般而言，模式是一种理论简化，是对现实事件的内在机制和事件之间关系的直观、简洁的描述，表明事物结构或过程的主要成分及其相互关系。社会工作制度模式是对社会工作制度特征的概括性描述，它向人们概括地描述社会工作制度的结构、运作和文化背景，以及它们之间的相互关系。社会工作模式在不同国家或地区、不同历史时期、不同领域��有不同的表现形式，中国社会工作模式意指，在中国特定文化环境中，社会工作制度在结构、运作方面的具体情形、本质特征及发展演变。

中国传统的社会工作模式和起源于西方的现代社会工作模式存在着巨大的差异。改革开放以来，由于社会需要，西方社会工作模式开始引进，传统社会工作模式与专业社会工作模式出现了并存、磨擦、交流、融合（本土化）的过程，中国社会工作模式正在发生深刻的转型。鉴于目前学术界有关社会工作模式研究十分缺乏、中国社会工作模式研究尤为罕见的现实，研究中国社会工作模式具有十分重要的意义：

首先，研究中国社会工作模式能够使学界从制度变迁的纵深层次，对我国社会工作发展的历史脉络有更为良好的把握。现在针对我国社会工作发展历史的研究不少，但梳理线索、罗列事件的多，归纳总结、高度概括的少，从社会工作制度本身的发展演变角度说明问题的就更少。虽然梳理线索、回顾事件的研究不可或缺，也是研究本问题的必经阶段，但是反复重叠的“编年史”形式的研究，实不如在此基础上，结合中国社会历史变迁的大背景，作深入而概括的模式分析。

其次，研究中国社会工作模式，并将其与国际模式进行比较，在比较中发现中外模式的差异，进而可以发掘社会工作模式的本土特色。纵然，总结国际社会工作的一般模式，目的在于为中国社会工作模式的转型与发展提供借鉴与参照，但这种借鉴与参照的基础性工作却是两种社会工作模式的细致比较。通过理性分析和细致比较，可以找出中国传统社会工作模式与国际社会工作一般模式之间的不同之处，这些不同之处有些正是中国社会工作模式的本土特色，挖掘本土特色，社会工作才能开辟出更大的发展空间。

最后，以国际社会工作一般模式为参照，研究中国社会工作模式，可以找到差距、明确发展方向。众所周知，中国的专业社会工作源于西方，在上世纪曾一度被中断，加上计划经济下政府对经济社会生活采取干预手段，致使中国专业性社会工作发育迟缓、与国际模式差距明显。因此，概括说明中国社会工作模式的发展演变，总结介绍社会工作的国际模式和一般发展经验，目的正在于，可以准确把握社会工作在我国的发展现状，进而找准我们的差距，唯此才能明确中国社会工作未来的发展方向。

二、计划经济下中国社会工作模式的特点

我国社会工作思想与实践自古就有，但现代或专业意义上的社会工作发轫于1922年，当时的燕京大学成立社会学系，其宗旨和原则是培养专门的社会服务理论和实务人才。当时国内的社工实务主要以农村社区工作为主，乡村建设运动是比较著名又有较大影响的实务运动，“晏阳初、陶行知、梁漱溟、李景汉等一批学者希望通过知识分子下乡，开展平民教育，唤起多数民众的自觉，改造乡村社区，推动乡村建设”。[④]

建国后，专业意义的社会工作由于高校社会工作教育被取消而中断了近40年。效仿前苏联，改革开放以前，我国逐步建立了与计划经济体制相适应的社会福利制度，而社会工作（实际社会工作）作为社会福利制度中最具实践性部分，在当时经济社会生活中也扮演着重要的角色。计划经济下，民政部门、工会、妇联和共青团等行政性和半行政性机关事业单位、人民团体等，都不同程度地承担着社会工作职能，它们的工作领域、服务对象以及工作目标等与现代专业社会工作比较接近，参见图1：

在计划经济下，政府是社会工作的唯一主体，政府通过企业（单位、集体）、民政系统，以及人民团体、福利性事业单位等三大部门履行社会服务职责，这三大部门通过一系列服务过程，将社会福利和服务资源输送到各类社会成员（对象）那里。其一，国有、集体企业和机关/事业单位。国家通过制度安排为全体城镇国有、集体企业的劳动者和机关/事业单位工作人员提供养老、医疗、住房、教育和救助等基本保障和服务，这一途径是我国计划经济时期政府包揽社会福利和服务的主要方面；其二是如工会、共青团、妇联等人民团体、福利事业单位。这类单位和团体是准政府部门，在计划经济时期具有行政性和半行政性特点，也承担着重要的社会工作职能，为所涉及的群体提供一定的福利服务；其三，民政系统。长期以来，实际承担社会工作最多、最典型的政府部门都可被划归民政系统一类。社会工作的这三条途径其服务对象几乎涵盖了当时所有城镇人口和部分农村人口。

概而言之，计划经济下的中国社会工作模式具有以下几大特点：

（一）政府包揽——单位承办

计划经济时期，我国社会工作呈现“政府包揽”的局面。自建国时始，政府在几十年时间内，不但为实际社会工作制定了一系列制度架构和政策体系，而且为当时社会中几乎所有福利和服务提供全额资金支持，更主动参与到具体的福利和服务实践中去，而这些方面工作都是靠各种类型的“单位”来承办的。这里的“单位”是一个类概念，是我国计划经济时期各种所有制性质企业、政府行政部门，以及各类事业单位的总称，经历过计划经济的人对这一词汇并不陌生，计划经济下的社会成员首先就是“单位人”。

计划经济下，政府对经济运行采取计划和干预的方式，各种单位都需接受政府指令，也为政治稳定尽可能多地吸纳社会成员就业。除就业福利外，“单位承办”还包括其它诸多内容，如单位为职工**社会保险；承担了职工的各种日常福利，如子女教育、退休人员养老和公共住房等，甚至职工家庭的婚丧嫁娶和柴米油盐等物品的供应也在其中（各种形式的补贴）；政府和单位出资帮助困难职工家庭，从生活救助到医疗、养老等服务无所不包，等等。所以，计划经济下的单位承担了政府福利和服务职能，是整个社会工作模式的关键环节。

在这一时期，政府对城镇就业人口采取的是一种“普惠型”社会工作体制，相对而言，对城镇其它类型的就业者、非就业人口和农民采取的则是一种“补救型”体制，政府对这些社会成员中的困难群体的福利职责是依靠民政部门和具有福利性质的事业单位、人民团体来履行的，具体形式有政府救济、社会（集体）帮扶等。

（二）以职业身份为基准的差序格局

从社会工作涉及的对象或覆盖的人群来看，计划经济下我国社会工作大致呈现一种“差序格局”，详见图2：

由图1可知，计划经济下，我国社会工作的对象，在社会福利和服务的享有上存在较大差别，而这种差别呈现出同心圆，或者说波浪形结构，暂且以费孝通先生的“差序格局”命名之。这个结构分为五个层次，其中，居于核心地位的人群是政府行政人员及参公管理事业单位工作人员，而以此为圆心向外扩展，依次包括国有企业职工和一般事业单位工作人员及其家属、集体企业职工及其家属、城镇其它类型就业者和非就业居民，以及广大农民。同时，计划经济下我国社会工作运作和实施的标准是按照社会成员的职业身份来划分的。由于当时人们的各种福利和服务待遇的享有主要由所在单位来完成，所以根据人们所属单位性质的不同，即人们职业身份的不同，相应地获取福利资源和社会服务的机会以及获取量也有着较大的差异。这其中，“城乡人口由���户籍限制，政府供给的福利资源和公共服务有着巨大的差别”。[⑤]

（三）非专业性

上世纪五十年代，社会工作在高等学校被停办，直接造成了我国近40年没有专业社会工作教育，社会工作专业人才的培养中断了。因此，计划经济时期，我国社会工作实务具有非专业性的特点，这方面的表现是，实际社会工作人员知识背景的非专业性、社会工作实务方法的非专业性、社会工作实践过程的非专业性和社会工作目标的非专业性。首先，计划经济时期实际社会工作人员基本没有受过专业教育，因而工作方法不专业。除了物质帮扶外，就是精神激励、思想疏导、组织动员和政治宣传等，而专业社会工作除了基本的个案、小组和社区三大方法以外，还发展出个案管理、社会工作督导和行政等一系列科学方法，这些方法里又包含了众多具体实务技巧，保证了服务的质量和水平。其次，计划经济下的社会工作实施过程一般是先集体、后个人，即首先通过组织和动员，然后对效果不明显的对象施以个别说服与教化，这与专业社会工作尊重个人差异有着很大区别。再者，一般情况下，从事事后救济型的社会工作从业人员多，而从事事前预防和发展的工作少，而这也与专业社会工作的目标相距甚远。专业社会工作并不仅仅局限于个人和家庭问题的解决，更在于通过制度性利他活动，使人们真正取得能力的提升，实现助人自助。

总之，计划经济下，我国实际社会工作人员，由于缺乏专业知识和训练，只凭实践经验和群众威信开展工作。实际社会工作人员的非专业性决定了他们工作手段和方法的落后，难以提供个性化、多样化、系统化的专业服务，服务质量难以得到本质提升，最终也将难以适应日新月异的社会变迁。

三、中国社会工作模式的转型

 （一）计划经济下的社会工作模式在快速转型时期遭遇严峻挑战

1978年，党的十一届三中全会召开，标志着我国社会进入快速转型时期，“其特点除了速度大大加快外，其广度、深度和难度都空前未有”。[⑥]

我国快速的社会转型给社会工作带来了两方面的影响和冲击。一方面，政府决策和行政能力趋于弱化。计划经济时期，国家和政府对包括福利领域在内的一切社会领域采取统包统揽方式，目的是可以集中力量办大事、办成事，随着经济体制的转轨，社会结构出现新的分层，价值观念也呈现多元化趋势，企业和劳动者纷纷走向市场，政府已无法像以往那样包揽整个社会事务，行政决策和行政能力出现弱化。另一方面，伴随我国社会结构的转型，引发了众多的社会问题，呈现出社会问题丛生的局面。比如失业、养老、贫困人口等问题在转型期集中表现出来，加剧了社会矛盾，并有可能产生严重后果。市场经济体制的确立使得越来越多的社会成员进入市场、参与竞争，然而他们也将不可避免地面临较高风险，而不像计划经济下人们的安全度那么高；同时，社会转型使社会越来越走向“个人化”或“原子化”，[⑦]导致社会支持网络弱化，个人规避和抵御风险的能力降低，特别是那些弱势群体更是处境堪忧。

这样，在社会快速转型期政府决策能力弱化、社会问题丛生的现实下，计划经济下的社会工作模式不适应社会快速转型趋势的不足愈发暴露出来。因此，中国社会工作模式的转型势在必行。

 （二）中国社会工作模式的转型进程

改革开放以来，随着社会学的恢复、重建，专业社会工作的教育和实践在我国得到了恢复发展。自1987年国家教委批准中国人民大学、北京大学、吉林大学、厦门大学等四所高校设置社会工作专业至今，设置社会工作专业的高校已逾两百所，每年招收及毕业的本科生均在万人左右；社会工作专业教材、著作、期刊和论文大量出版；社会工作专业教育、研究机构和团体相继建立；有关社会工作、社会福利的学术交流频繁展开；实务领域业已形成了社区服务、最低保障、司法矫治、老年和残疾人等社会工作。[⑧]

上世纪90年代，上海市首先尝试在浦东新区的教育、卫生、民政系统内设置社会工作岗位，先后成立了5个社会工作站。2003年11月，上海举办了国内首次社会工作职业资格考试。随后，在浦东试点成功的基础上，相继出台了《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》、《上海市社会工作师（助理）注册管理试行办法》等文件，建立了职业社会工作者资格认证、注册管理、从业规范和继续教育等一系列制度。

进入新世纪，党的十六届六中全会明确提出了建设宏大的社会工作人才队伍的战略决策，并要求建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障。2007年，在总结上海等地试点经验的基础上，全国范围的社会工作者职业标准和考核评价办法出台，首次全国统一的社会工作师资格考试也于2008年正式举行。2008年的汶川地震，更突显了社会工作在救灾重建过程中的重要作用。

近年来，社会工作职业化的试点工作在上海、深圳、万载等地取得了新的进展。2006年10月，深圳市出台了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》和七个配套文件（简称“1＋7”文件）。文件明确了社工的职业定位、社会角色、专业岗位分类等，对社工资格认证，社工薪酬保障体系，社工专业岗位设置等作出规定。2007年，深圳作为试点城市，在全国首先启动了“政府购买，民间运作”的社会工作服务新机制。与此同时，上海市的禁毒、社区矫正、青少年事务的管理工作，也开始由政府向三家社团——自强社会服务总社、新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心购买服务。江西万载则在探索农村社会工作发展路径方面提供了可资参考的经验。

上海和深圳等地探索创建的政府“委托——购买”服务的机制，是中国社会工作模式转型过程中在运作机制上的有益尝试和创新，详见图3：

新模式下，政府为公众提供福利服务是通过“委托——购买”的方式加以实现的：政府将服务职责通过财政付费购买方式分派给民间组织和专业团体，通过这些组织向社会成员提供服务，在这些组织实施服务的过程中和完成后，政府组织相关专家对其进行监督和评估，判断其是否准确、及时、有效地完成了任务，“政府购买服务的核心是实行投入招标、作业竞争、利益互动”。[⑨]评估的结果一般要作为民间组织是否具有承办社会服务项目的资质，并根据考核的结果来决定明年是否继续购买以及购买的额度。

 （三）转型中的中国社会工作模式的特点

1.两类社会工作并存

中国社会工作模式的转型自上个世纪八十年代专业社会工作引入时始，已历经二十多年的发展。然而，众所周知，在我国社会工作模式的转型过程中，计划经济下的实际社会工作不可能一下子就退出社会历史舞台。因此在此过程中，必然存在实际社会工作与专业社会工作并存的局面，即存在“两张皮”的现象，[⑩]这是转型期中国社会工作模式的最显著特点。

新老社会工作并存表现为两种社会工作人员队伍并存、两种社会工作实施途径并存和两种社会工作职业制度并存。首先，计划经济下的实际社会工作人员，由于政治体制和社会政策的惯性使然，仍然挂靠在民政和福利性事业单位体制下。而专业社会工作者一方面被吸收到前一种社会工作体制中，另一方面则转入各类民间服务组织中，从事着具体的一线社会工作。其次，计划经济下的实际社会工作，仍然通过民政、工青妇老等福利性事业单位和各类人民团体等途径，运用传统的行政性社会工作方式对社会成员开展福利服务工作，而专业社会工作者依靠民间服务组织网络，深入社区和街道等基层单位，直接面对社区居民，运用科学合理的程序和方法开展社会工作，满足人们个性化的福利服务需求。其三，计划经济下从事社会工作的人员，在编制、薪金、晋升和岗位设置等方面，都向公务员和事业单位人员看齐，因而不存在制度方面的问题。然而，由于中国的专业社会工作起步较晚，制度基础薄弱，因此在制度建设方面仍有很长的路要走。

2.过渡性

从现实来看，在中国社会工作领域中，原先的社会工作模式仍占主导地位，但其非专业性特征决定了其越来越不能适应社会变迁要求，也无法满足人们的服务需求。社会工作的新模式仍处于孕育未成形阶段，但从国际通则来看，将在社会生活中扮演越来越重要的角色。转型期的中国社会工作模式明显地具有过渡性质。

目前两种社会工作力量自身都存在着问题。一方面，实际社会工作从业人员存在专业化问题。社会工作不是一种慈善式活动，从本质上讲，它也是整个社会分工体系的组成部分，也是由专业技术人员长期从事的一项事业和一种职业。然而，从我国社会工作发展的现状来看，实际社会工作人员的专业素养和技术水平偏低，远不能满足社会成员的福利和服务需求。这就要求实际社会工作人员必须走上专业化道路。另一方面，新生专业社会工作者存在职业化问题。经过社会工作专业教育和训练，具备社会工作专业知识和素养的专业人才，时至今日并未很好地融入国家职业制度体系，政府和社会还需在使用、激励、评价和培养等方面，进一步建立健全专业社会工作者职业制度。

另外，社会工作本土化也是必须正视的问题。我国专业社会工作从专业方法到价值理念都来自于西方，因而必须将社会工作专业的普遍方法和价值理念与中国的特定文化背景、社会现实相结合。

3.不平衡性

从专业社会工作自身的发展来看，地域之间、城乡之间在发展程度上存在不平衡，差距十分明显。上海、深圳等发达的东部地区和大城市，最早将专业社会工作引进并落实到社会实践层面。如上海，早在国家社会工作师全国职业标准和资格考试办法出台之前，就已颁布了当地的社会工作从业标准和考试办法，上海和深圳两地已经初步探索出“政府购买服务”的社会工作新机制。北京也在近两年将专业社会工作者引进基层社区，建立社区工作者服务站，直接面向社区居民提供服务。可以说，专业社会工作在这些发达地区和大城市中的发展是快速的。然而，我国的中西部地区、中小城市和广大的农村地区，由于经济社会发展水平的原因，在社会工作发展方面与发达地区和大城市相比就显得比较落后。

4.民间组织发育不良

在西方社会工作发展过程中，民间组织是为民众提供服务的主力军，政府只在政策和规则方面起主导性的指引作用，政府不能对民间组织施以过多干预。然而，由于我国计划经济下的社会工作“行政化”色彩太过浓厚、政府包揽社会服务的政策惯性还在起作用，因而民间服务组织的发展一直充满曲折，甚至是在已经试点“政府购买服务”的上海，三家民办非企业由于是政府出资，在日常活动开展和服务提供过程中，时常遭到当地政府和主管部门在“我出了钱，就要你办事”错误思想作用下的诸多不合理干预，[11]影响了其正常运转和健康发展，而这种现象较具代表性。

四、中国社会工作模式的发展

 在西方国家，经过逾百年的发展，社会工作已经形成了比较成熟的模式。目前西方的社会工作模式一般具有以下特点：一是政府的主导与推动；二是有健全的社会工作职业制度；三是有完善的社会工作专业教育，社会工作发展水平较高的国家和地区，基本上都形成了学士、硕士（以专业硕士为主）、博士三个梯次的人才培养体系，以及针对社会工作者的专业培训及考核机制；四是主要以民间组织为依托；五是具有深厚的文化底蕴，西方社会工作从基督教慈善救助思想，逐渐发展了一套以助人自助为核心的价值理念；六是有完整科学的运作程序，从专业关系建立，经过预估、计划、干预与评价等阶段，到关系终结。概而言之，西方社会工作模式具有主体多元、对象明确、机制合理、过程科学、专业性强等特点。

西方社会工作一般模式中，制度结构、制度过程以及制度文化组成的制度运作，虽不可避免地受到一定的西方传统、体制、文化、心理等的影响，但经验证明，它更多地是提供了社会工作的一般性知识，而后者可以为实现中国社会工作模式的转型与发展提供必要的参考、借鉴。

总体上，中国社会工作模式的发展趋势是，借鉴社会工作发展的国际通则，紧密结合中国实际，推动社会工作的专业化、职业化和本土化进程，逐步从单一政府主体走向包括民间组织在内的多元主体，逐步扩大社会工作的覆盖对象，逐步形成以“政府购买服务”为主要形式的运作机制，逐步形成一套科学的工作程序和实务方法，逐步走向专业理念与中国特定文化价值体系的契合。因为转型期中国社会工作模式具有两种社会工作并存、过渡性、不平衡性和民间组织发育不良四大问题，所以，要顺利实现中国社会工作模式的转型与发展，目前的当务之急在于解决好这四方面的问题。

解决好两种社会工作并存问题，首先要对实际社会工作和专业社会工作进行准确定位，在此基础上，努力找准二者的结合点。实质上，实际社会工作曾经发挥并正在发挥着不可忽视的功用，专业社会工作在不断的发展中必将走向本土化，二者的结合点在于构建中国社会工作模式的本土特色，即处理好中国经验与国际通则之间的张力。具体而言，一方面，挖掘计划经济下中国社会工作的实践经验，并及时加以总结。实际社会工作发端于中国特定环境，积累的经验更适合中国国情；另一方面，国际社会工作发展的一般通则，是被社会工作发达的国家和地区验证过、值得我们借鉴的知识，也必须注意吸收。因此，以改革传统的实际社会工作为基础，将社会工作的一般性知识，嵌入中国特定文化背景中，构建一个既超越传统又有别于西方的全新的中国社会工作模式，而最终方向是，“中国经验与外国通则相结合，这是发展中国社会工作的唯一道路”。[12]

解决好转型期中国社会工作的过渡性问题，必须旗帜鲜明地推进社会工作专业化和职业化。实际社会工作者专业化与专业社工的职业化是一个问题的两个方面，因而相互联系、不可分割。可以尝试“渗透式”、“新生式”和“嵌入式”三种具体的推进策略，“渗透式”又被称为“在职培训论”，主要是指拓宽人才开发渠道，使社会工作人才逐步渗透到实际社会工作的岗位和职务中去；“新生式”又被称为“专业替代论”，是指培育社会服务机构，建设新型社会服务组织使其成为专业社会工作者平台；“嵌入式”又被称为“专业转化论”，主要是指转化存量岗位资源，通过设置岗位将社会工作嵌入现有社会管理与社会服务体系中。具体而言，必须改革社会管理体制，实现“小政府、大社会”的政府职能转变；建立健全专业人才的使用、激励、评价和培养等制度；同时可以尝试采取在岗培训与进修、利用专业学术力量进行定期讲座等形式提升实际社会工作人员的专业素养；积极鼓励引导民间服务的发展，使其成为专业社会工作者的学术和实务平台。

解决好转型期中国社会工作模式的不平衡性问题，首先必须做好社会工作立法工作，将社会工作的发展上升到法律和国家战略的高度；必须加强专业宣传，增强社会工作在政府和社会层面的认同度；必须鼓励社会工作起步较早、发展较快的地区带动和帮助社会工作尚未起步或发展较为缓慢的地区，并逐步将社会工作从城市社会向农村社会扩展。具体而言，我国社会工作较为发达的地区和大城市，可以通过学术交流、人才输出等途径，将社会工作专业力量注入社会工作发展较为落后的地区、中小城市和农村；对于后者而言，应该主动积极地学习前者在发展社会工作方面的经验，加大专业人才引进力度，做好岗位设置、工作福利等方面的制度建设，争取能够“引进来、留得住”专业人才；特别在农村，由于基础较差，因此可以先以扶贫或社区发展等项目为支撑进行个别试点，注意积累经验，再图逐渐扩展。最终形成中国社会工作全面、协调的发展局面。

民间服务组织是吸纳专业社会工作者的主要载体，也是提供专业服务的主要社会力量，因此，必须解决好转型期民间组织发育不良的问题。政府的大力倡导与支持是发展民间组织的关键。政府对民间组织的支持，应该以三种方式进行：一是政策支持，通过各种优惠政策或特殊政策，鼓励、引导各种社会力量兴办社会服务机构。二是财政支持，如对新办的社会服务机构给予经济补贴或实物支持。所谓实物支持就是免费或象征性收费提供服务场所、设施，经济补贴主要是初创时期的扶持，帮助民办机构启动服务；以购买服务或委托服务的方式向民办机构支付服务费用，以换取机构对民众的服务。三是加强监管，引导其将力量运用到当前我国社会和人民群众亟需的服务项目上；鼓励民间组织尽可能吸纳社会工作专业毕业生就业、加强他们之间的交流与合作，以提升其服务质量。