青少年社会政策的国际比较研究

张佳华 夏媛

原文载于：青年探索2014年第5期

摘要：西方发达国家普遍建立了以家庭政策、教育政策和积极的劳动力市场政策为核心的青少年社会政策体系。比较1995～2009年之间10国三项政策的支出数据发现，以家庭政策和教育政策支持青少年发展已在绝大多数国家得到认可，而只有北欧国家和保守主义国家强调积极的劳动力市场政策对支持青年就业的重要性。10国的三项政策组合体现出青少年社会政策发展的三种模式：支持型、部分支持型和非支持型。其中，支持型青少年社会政策有助于维持较高的生育率和较低的儿童贫困率、教育剥夺程度和尼特族比重。

关键词：青少年社会政策；家庭政策；教育政策；积极的劳动力市场政策；国际比较

 

青年人是时代发展和进步的社会推手，担当着实现“中国梦”的责任。然而，他们也是社会的弱势群体，面临着与家庭、教育和工作等相关的各种社会排斥风险[1]23 。在社会转型过程中，大量儿童成为了问题儿童、困境儿童和边缘儿童[2]36 。在这种种困境和风险中，政府的政策制定有没有为青少年的权利和发展提供制度性保障？各国的青少年政策中有没有成功的经验可以借鉴？为回应这些问题，本研究从社会政策的视野出发展开青少年社会政策的国际比较。

一、社会政策视野中的青少年

（一）社会政策研究青少年问题的独特性

正如刘继同所指出的，我国的儿童研究普遍缺乏社会政策和福利理论研究的视角[2]37 。在三十多年的青年研究历程中，研究者较多采用的是社会学、心理学、法学和教育学等视角，而从社会政策学科视野出发的青少年研究，直到20世纪90年代末才开始出现。而于发达国家，“青少年政策”无论是实践的发展，还是学术的研究，都已有一定的历史[3] 。以政府政策方式，特别是以有关福利服务的政策应对青少年问题的努力，已成为一种世界性潮流[4]5 。由此，有学者建议将青少年政策视为一种社会政策，即在青少年政策的有关分析与研究中引入社会政策分析的概念架构和理论方法[5]1-8 。与其它学科相比，社会政策学的研究具有以下特性：

1. 社会政策理论具有很强的意识形态蕴意

蒂特马斯（Titmuss）说到，只要涉及到社会政策问题，我们就不可避免地要关注它“是什么”和“该是什么”的问题，关注到我们（作为社会成员）的需求（目标）问题，以及达成目标的方法（手段）问题[6] 。因此，社会政策理论带有很强的伦理色彩，它强调保护弱势群体，以及公民权、人道主义、公正、公平、保障、自由和平等等价值规范[7]14 。青少年是社会弱势群体[1]6 ，我们有必要从社会政策的视角来关注这一群体。

2. 社会政策研究强调青少年问题的延续性

个体生命历程的“轨迹”（trajectory）是一个连续统，儿童时期的发展会促进或制约青年乃至

基金项目：2013年度教育部哲学社会科学发展报告项目“中国都市青少年发展报告”（编号：13JBGP039）。上海青年管理干部学

院2014年院内课题“国外青年研究现状与文献综述”。作者简介：张佳华，南京大学社会学院2009级博士研究生，上海青年管理干部学院青少年社会工作研究所研究人员，主要研究方

向：青少年社会政策；

 夏媛，上海青年管理干部学院讲师，主要研究方向：异文化交流。

青少年社会政策的国际比较研究

老年时期的社会路径（socialpathway）[8] 。例如，在儿童时代就缺乏技能发展、文化和社会资源的个体，其生命历程常常表现为低收入、失业和工作不稳定[9] 。由此，有学者将社会政策定义为是对公民整个生命历程中的资金、时间和机会的再分配[10] 。在此意义上，社会政策视野中的青少年问题不仅仅是青少年时代的问题，青少年社会政策也不局限于仅针对青少年的社会政策。

3. 社会政策研究有很强的时代性和战略性

在青少年研究这一议题中，青少年社会政策的时代性体现为宏观社会政策对微观个体生命历程的形塑。例如，文化大革命对那一代人来说是他们人生轨迹的转折点[11] ，独生子女政策的实施对“80后”社会路径的影响也是显而易见的。这种政策的时代性特征要求我们在青少年社会政策制定中需要有战略性的眼光。尤其是在后工业社会中，当诸多发达国家都在强化社会政策的“社会投资”效应时，我们必须对此做出政策回应。

4. 社会政策注重比较研究的重要性

在理论渊源上，比较社会政策研究发端于上世纪60年代，美国学者提出了福利体制的“二模式说”[12] 。随后，蒂特马斯将它扩展为“三模式说”[7]14 。到了90年代，艾斯平-安德森（GstaEsping-Andersen）以经验数据论证了三类福利国家体制类型的存在（自由主义、保守主义和社会民主主义）[13] 。“三个世界”理论引发了比较社会政策的“大爆炸”。在青少年社会政策的研究中，我们也要考察各国社会政策发展的不同模式及其社会历史和文化背景。

（二）青少年社会政策的研究内容

基于以上这些特征，我们可以看到社会政策研究青少年问题具有自己的独特视角。在青少年社会政策研究方面，中国青年政治学院“中国青少年政策”课题组曾建议把青少年政策当作一项社会政策来理解，并提出了“青少年社会政策”这一概念[4]37 。需要指出的是，经典社会政策研究内容的划分往往以政策领域如社会保障、医疗、社会救助为限，而很少以社会群体如青少年、中年和老年为依据。因此，有研究者认为探讨青少年社会政策实际上是探讨各种涉及青少年的社会政策领域[14]46 。

在以往的研究中，陈涛曾对青少年社会政策进行过分类。他认为主要存在如下七类政策：青少年基本权益保护政策、青少年教育政策、青少年劳动就业政策、青少年居住政策、青少年健康卫生政策、青少年社会保障政策以及青少年福利服务政策[5]122 。该研究展示了青少年社会政策的各个方面，它有助于我们全面了解一国的青少年社会政策。然而，这一体系又过于庞大，很难在一篇论文中详尽分析。因此，本研究选取在西方发达国家普遍存在的家庭政策、教育政策和积极的劳动力市场政策展开分析，它们分别对应个体成长的三个关键阶段：婴幼儿期、青少年期和青年期。这三项政策不仅有助于减少儿童贫困、促进教育公平和社会稳定，而且都具有“社会投资”属性。

具体来说，家庭政策是指带有“去家庭化”特征的社会政策，它旨在消除儿童对家庭的依赖，从而促进儿童健康成长[14]46 。在支出形式上，家庭政策分为现金支出和服务支出两类。前者包括儿童津贴、产假津贴和单亲津贴等，后者包括儿童照顾和家政服务等。有效的家庭政策有助于维持稳定的生育率、减少儿童贫困和促进儿童发展[15] ；教育政策涵盖对初等、中等和高等教育的投入。教育是个体实现社会流动的主要途径之一，在知识经济时代，知识创新和技能习得已取代体力劳动，成为了财富创造的源泉。因此，教育政策有助于培育公民的创新能力和适应不断的技术变革；积极的劳动力市场政策对应于消极的劳动力市场政策，认为人们失业的原因是由于缺乏技能和教育。它包括劳动力市场培训、补贴性就业和青年就业措施等内容，而不仅仅是提供失业金[16][17]。

二、青少年社会政策的国际比较

二战以来，社会政策体系相继在各国迅速扩张并成为政府结构和个体生活中的重要组成部分，但各国的发展呈现出多元化的路径。20世纪90年代以来的比较社会政策研究将这些发展路径归纳为几种模式：自由主义模式、保守主义模式、北欧模式、南欧模式，拉美模式和东亚模式[18] 。这些不同的模式在社会政策发展上存在巨大差异，其对待青少年问题的方式也很不相同。

为了揭示这些差异，我们选取10个典型国家，对其在1995～2009年间的三项青少年社会政策进行考察。（见表1）这10国分别代表自由主义模式（美国、英国）、北欧模式（瑞典、丹麦）、保守主义模式（德国、法国）、南欧模式（意大利、葡萄牙）和东亚模式（日本、韩国）。需指出的是，此处的五类福利体制分类，是对各国社会政策发展总体状况所得出的判断。在以下研究中，我们将检视在青少年社会政策这一议题上，是否也存在制度性的模式差异？

表11995～2009年各国家庭政策支出、教育政策支出和积极的劳动力市场政策支出占GDP的比重（%）

福利国家模式 国家 家庭政策支出 教育政策支出 积极的劳动力市场政策支出

1995 2000 2007 2009 1995 2000 2005 2009 1995 2000 2005 2009

自由主义模式 英国 2.30 2.70 3.30 3.90 5.00 4.30 5.20 5.60 0.40 0.20 0.40 0.30

美国 0.60 0.70 0.70 0.70 4.70 4.90 5.00 5.50 0.20 0.20 0.10 0.20

北欧模式 瑞典 3.70 3.00 3.40 3.80 7.10 7.20 6.90 7.30 2.20 1.70 1.30 1.10

丹麦 3.80 3.50 3.50 3.90 7.30 8.30 8.30 8.70 1.90 1.90 1.60 1.60

保守主义模式 德国 2.20 2.10 1.80 2.10 4.70 4.60 4.60 5.10 1.20 1.20 0.90 1.00

法国 2.70 3.00 3.00 3.20 6.30 6.00 5.70 5.90 1.20 1.20 0.90 1.00

南欧模式 意大利 0.60 1.10 1.40 1.60 4.70 4.50 4.40 4.70 0.30 0.60 0.60 0.40

葡萄牙 0.70 1.00 1.20 1.50 4.90 5.20 5.20 5.80 0.50 0.60 0.70 0.80

东亚模式 日本 0.50 0.60 0.80 0.90 3.60 3.60 3.50 3.80 0.30 0.30 0.30 0.40

韩国 0.06 0.11 0.54 0.80 N 3.70 4.00 5.00 0.04 0.38 0.12 0.61

经济合作与发展组织（以下简称OECD）国家平均数 N 1.90 2.00 2.30 5.30 5.20 5.30 5.80 0.64 0.57 0.52 0.55

 

注：“N”代表该数据缺失。

数据来源：OECD Statistics。

（一）家庭政策比较

表1的数据显示了1995～2009年期间10国家庭政策、教育政策和积极的劳动力市场政策支出占GDP的百分比数据。在家庭政策支出方面，我们可以看到：1．除德国以外，其它国家2009年的家庭政策支出均比1995年有所增加；从1995年到2009年，家庭政策投入增幅最大的国家分别为英国

（1.60%）、意大利（1.00%）、葡萄牙（0.80%）和韩国（0.74%）；2．在2009年，英国、丹麦、瑞典和法国的家庭政策支出较高，都超过了GDP比重的3.00%；美国、日本和韩国的家庭政策支出最低，均小于GDP的1.00%。

另外，这10国的家庭政策数据具有两个特征：1．以家庭政策支持儿童发展已经得到了普遍的认可，绝大多数国家都增加了对家庭政策的财政投入。在南欧（意大利、葡萄牙）和东亚（日本、韩国），抚育儿童在传统的家庭伦理中被视为“私事”，因而其家庭政策的支出长期低于OECD平均水平。但数据显示，意大利、葡萄牙和韩国在这一政策上的增幅很大，体现了显著的“追赶效应”；2．从家庭政策投入的绝对数来看，投入最高的国家既包括北欧国家（丹麦、瑞典），也包括保守主义国家（法国）和自由主义国家（英国）。

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（二）教育政策比较

在表1的教育政策支出数据中，我们可以看到以下趋势：1．与1995年相比，除了法国和意大利（韩国1995年的数据缺失），其它国家在2009年教育政策支出都有所增加；其中，增幅最大的四个国家依次为丹麦（1.40%）、美国（0.80%）、葡萄牙（0.80%）和英国（0.60%）。2．在2009年，丹麦和瑞典的教育政策支出最高，大大高于OECD国家的平均水平5.80%；日本和意大利的教育政策支出最低，均小于5.00%；其余国家都处于5.00%～5.90%之间。

由此可见，虽然通过教育政策支持青少年发展为绝大多数国家所认可，但各国在公共教育的投入上差异很大。10国中，只有北欧国家（瑞典、丹麦）和保守主义国家中的法国的教育政策支出超出了OECD国家的平均水平。与此同时，在各类福利体制中，东亚国家（日本、韩国）和南欧的意大利不仅公共教育支出最低，且增长幅度有限（韩国例外）。因此，通过公共教育政策支持青少年发展的力度在日本和意大利较弱。

（三）积极的劳动力市场政策比较

与家庭政策支出和教育政策支出相比，积极的劳动力市场政策的数据不仅差异更为显著，且呈现出类型学特征。具体来说：1．除南欧国家（意大利、葡萄牙）和东亚国家（日本、韩国），其余各国2009年积极的劳动力市场政策支出比1995年都减少了（美国持平）；2．在2009年，积极的劳动力市场政策支出最高的为北欧国家（丹麦和瑞典，约为OECD国家平均数的两倍）和保守主义国家（德国和法国，比OECD国家平均数高0.45%），自由主义国家（美国、英国）在该指标上的支出最少。

积极的劳动力市场政策支出与国家的经济状况密切相关。当经济危机来临时，毕业生就业困难，青年人失业增加，这一支出的比重就会增加；而当经济繁荣时，这一支出会随着就业率上升而减少。以在20世纪90年代初的“福利国家危机”中受创最为严重的瑞典为例，其劳动力市场政策支出在1995年很高，而到2009年经济好转后则下降了一半。在此意义上，这一支出比重减少意味着有效地支持了青年就业。从2009年的数据来看，北欧国家最重视以积极的劳动力市场政策支持青年就业，其次为保守主义国家，南欧国家和东亚国家处于中间，而自由主义国家则并不重视这一政策。

三、青少年社会政策发展的不同模式

综上，我们可以看到青少年社会政策在各国的发展呈现出复杂的图景，它并不符合艾斯平-安德森的“三个世界”理论。在此，如果以2009年的数据为依据，将10国的家庭政策、教育政策和积极的劳动力市场政策的支出数据与OECD国家平均支出数据进行比较，可以得到以下结果。正如表2显示，10国的三项政策组合具有显著的类型学特征：瑞典、丹麦和法国的三项政策支出数据均高于OECD国家平均水平；美国、日本和意大利的三项政策支出数据均低于OECD国家平均水平；而其余四国数据则有高有低。我们将这三类不同的青少年社会政策组合模式归纳为以下三种类型。

表2青少年社会政策的三种模式

国家 家庭政策支出 教育政策支出 积极的劳动力市场政策支出 青少年社会政策模式

瑞典 ＞ ＞ ＞ 支持型

丹麦 ＞ ＞ ＞

法国 ＞ ＞ ＞

 

续表

德国 ＜ ＜ ＞ 部分支持型

韩国 ＜ ＜ ＞

英国 ＞ ＜ ＜

葡萄牙 ＜ = ＞

美国 ＜ ＜ ＜ 非支持型

日本 ＜ ＜ ＜

意大利 ＜ ＜ ＜

 

注：表中“＜”、“＞”、“=”分别代表该数值小于、大于或等于OECD国家平均数。

（一）支持型青少年社会政策模式

国家通过各种社会政策项目组合，满足个体在儿童、青少年和青年阶段对资金（income）和服务（service）的需求。其典型代表国家为丹麦和瑞典（法国也属于这一模式，但其投入相对北欧两国要小）。支持型青少年社会政策模式一般有三个特征：1．政策目标定位不局限于降低贫困率，而是定位于减少各种社会排斥风险，全面支持青少年发展；2．政策对象具有普惠性，所有该年龄段内的个体都被覆盖在内；3．注重社会投资，将青少年社会政策的投入作为国家的战略性投资的必要成本，服务于国家创新力的提升。

（二）非支持型青少年社会政策模式

国家在青少年社会政策上的投入很少，儿童、青少年和青年的发展所获得的制度性支持较少。其典型代表为美国、日本和意大利。非支持型青少年社会政策模式表现为以下特征：1．政策目标定位主要是防止贫困；2．政策对象具有选择性，只有符合条件的个体（如受虐儿童、失学青少年、失业青年）才被政策覆盖，其他人则不能享受；3．青少年社会政策不重视社会投资，即在政策制订中并没有把对儿童、青少年和青年发展的投入视为生产型因素。

（三）部分支持型青少年社会政策模式

这一模式较为复杂，国家注重部分青少年社会政策的投入，但各项政策之间很不平衡。10国中，德国、英国、葡萄牙和韩国属于这一模式。其特点表现为：1．各国之间并不同一，投入差异也很大；2．家庭政策、教育政策和积极的劳动力市场政策之间的匹配性不强；3．国家政策体系中有一部分政策带有社会投资属性，如德国重视积极的劳动力市场政策的投入，而英国注重家庭政策的投入。对于这一模式，还需进一步的研究，细化为不同的子模式。

四、青少年社会政策的效应评估

不同的青少年社会政策模式势必会产生不同的政策效应。在这一部分，我们将采用一系列指标来评估其政策效应。正如本文第一部分中指出的那样，有效的家庭政策有助于减少儿童贫困、维持社会一定水平的生育率。因此，对家庭政策效应的考察我们将采用“生活在贫困家庭中的儿童”和“生育率”两项指标。对教育政策的考察将以“教育剥夺”和“15～19岁NEET①族”的比重两项指标。后一项指标也可以从一定程度上反映积极的劳动力市场政策的效应②。

（一）儿童贫困

正如表3所显示的那样，家庭政策支出与生活在贫困家庭中的儿童所占的比重高度相关。家庭政策支出高的国家，其生活在贫困家庭中的儿童所占的比重少；家庭政策支出低的国家，其生活在贫

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困家庭中的儿童所占的比重则多。在考察的10国中，这一比重最低的三个国家分别为丹麦、瑞典和法国，它们都隶属于支持型模式；而属于非支持型模式的美国、日本和意大利则名列最后四位。

表310国的儿童贫困、生育率、教育剥夺、NEET比重和经济发展状况

生活在贫困家庭中的儿童（2005）% 生育率（2006） 教育剥夺（2008）% 15～19岁的NEET比重（2008）% 经济增长率（2011）%

瑞典 4.00 1.85 1.60 4.70 3.00

丹麦 2.70 1.83 0.70 4.30 1.10

法国 7.60 1.98 1.20 6.20 2.00

德国 16.30 1.32 0.50 4.40 3.40

英国 10.10 1.84 1.80 9.30 1.10

葡萄牙 16.60 1.35 1.40 8.40 -1.30

美国 20.60 2.10 4.80 6.10 1.80

韩国 10.70 1.13 1.80 N 3.70

日本 13.70 1.32 5.60 8.40 -0.60

意大利 15.50 1.35 1.20 11.20 0.60

OECD平均 12.40 N 2.70 7.40 N

 

注：“N”代表该数据缺失。

数据来源：OECD Statistics。

 

（二）生育率

后工业社会中的一个普遍问题是如何维持可持续的人口再生产。家庭政策通过产假、父母亲津贴、儿童津贴、儿童照顾等形式，最小化男女在家庭责任上的性别差异，使女性减少了由生育带来的各种顾虑。表3显示，家庭政策支出高低与生育率高低之间存在相关性。在10国中，只有美国、法国、瑞典、英国和丹麦的生育率高于1.80。其中，法国、瑞典和丹麦属于支持型政策国家，英国属于部分支持型模式中家庭政策支出较高国家，美国是一个例外（受移民因素影响较大）。

（三）教育剥夺

教育政策是继家庭政策之后，进一步帮助降低社会不公平，促进青少年社会流动的重要途径。在表3中，教育剥夺指数最低的两国为德国和丹麦，最高的两国为日本和美国。由此可见，教育政策投入有助于减少教育不公平。在实施支持型政策的国家（丹麦、瑞典、法国），其教育剥夺指数都大大低于OECD的平均数。相反，在实施非支持型政策的国家（这类国家通常支持发展私立教育而非投资公共教育），其所造成的教育不公平程度很高（如美国和日本）。

（四）尼特族（NEET）

在后工业社会中，青少年的价值观发生了深刻变化，其后果之一是造成了“尼特族”的流行，该群体不上学、不工作，也不接受就业培训。以15～19岁年龄段的“尼特族”为例，其在意大利、英国、日本和葡萄牙的比重均超过了8.00%，高于OECD国家平均数。这四国中，有两国（日本、意大利）属于非支持型政策模式。支持型政策模式的国家（丹麦、瑞典、法国）中，其“尼特族”的比重大大低于OECD国家平均数。这反映了教育政策和劳动力市场政策对支持青少年就学和就业的效应。

（五）经济发展

诚然，实施支持型青少年社会政策需要强大的财政支持，这种福利支出常常被视为非生产性的成本。然而，对家庭、教育和劳动力市场的投入自20世纪90年代末以来已经被视为一种社会投资战略，并逐渐为各国政府和国际组织所接受，它有助于创造一个“可持续的、具有竞争力和适应能力的知识经济体”[19] 。如表3所示，支持型青少年社会政策不仅不会阻碍经济增长，而且有助于投资国家未来的创新并服务于经济增长。

五、结论与启示

本文从社会政策的视角出发，对10个发达国家青少年社会政策体系中的家庭政策、教育政策和积极的劳动力市场政策在1995～2009年之间的支出及其变动情况进行了比较。研究结果表明，以家庭政策和教育政策支持青少年发展已经得到了绝大多数国家的认可。从1995～2009年，绝大多数国家增加了对这两项政策的财政投入。（见表1）而以实施积极的劳动力市场政策来支持青年就业的政策思维只有在北欧国家（瑞典、丹麦）和保守主义国家（法国、德国）得以体现。

研究结果还表明，10国的三项青少年社会政策支出数据体现出三种类型。（见表2）在三项政策支出均高于OECD国家平均水平的国家（丹麦、瑞典和法国），其儿童贫困率较低、生育率得以维持、教育剥夺程度较低，而“尼特族”的比重也较低。这类国家的青少年社会政策全面支持了青少年的成长、教育和就业。而且，由于社会投资效应，实施这类政策的国家经济发展状况反而更好。在三项政策支出均低于OECD国家平均水平的国家（美国、日本和意大利），其儿童贫困率较高、生育率较低（美国例外）、教育剥夺程度较高，而“尼特族”的比重也较高。

在我国，家庭政策长期被忽视，儿童的生活质量高度依赖于其他家庭成员，其成长环境面临许多不确定因素[20] 。在教育政策方面，虽然目前的公共教育支出已经超过了GDP的4.00%，但与发达国家仍然存在较大差距。而在积极的劳动力市场政策方面，我国目前还没有系统性的对策。总体而言，我国的青少年社会政策存在政策统一性、权威性差，政策体系不完善、目标不尽合理和政策效果不明显等问题[5]37 。而且，政策制订的出发点常常是为了预防犯罪[2]39 。因此，应当加快青少年社会政策的制度化建设，改变政策思维，将青少年社会政策视为一项生产型的社会投资政策，而非预防犯罪和维护社会控制的成本。

注释

①NEET：Not currently engaged in education， employment or training，指“不上学，不工作，也不接受培训”的青少年，也可译做“尼特族”。

②必须指出，这些评估指标的选择具有局限性，我们可以选择更多的指标，也可以选择其它指标（如社会流动、性别平等、创新能力等）来评估。

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