公共政策视域下的文化权利保障

作者： 任珺

来源： 中国社会科学报2013-09-06

【核心提示】供给方对外来工群体文化需求掌握不充分、及时，公共文化产品供给与外来工群体的文化需求之间存在不对等的缺口。这些问题都迫切需要纳入公共政策的议程并加以解决。

接近、使用文化产品及服务，自由参加社会文化生活的权利，是公民发展交流、创造能力、塑造自我以及成就自我的基本条件：“人人有权自由参加社会的文化生活，享受艺术，并分享科学进步及其产生的福利。”1992年联合国《经济、社会和文化权利国际公约》在重修第十五章时，文化参与权利、接近和使用文化的权利获得了进一步阐释，明确了文化权利的内涵是尊重每个人的文化、真诚与本质；平等的使用权与尊重、非歧视原则；参与主流文化与少数文化的创造与享受的机会；不可缺少的创造活动的自由；保障与发展可参与的文化，包括有关于主流或是少数文化方面的国家与国际的文化交流。可见，参与、接近和使用文化的权利，是文化权利的核心，应成为公共政策关注的焦点。

文化权利内涵不断演化

在西方国家，公民接近、使用并参与文化生活的议题在公共政策领域内，其内涵是不断演进的。它首先出现于20世纪60年代，强调高雅文化通过国家文化机构（博物馆、美术馆、歌剧院、音乐厅等）普及大众。文化民主的概念促进了“人人享有文化权利”、“每个共同体（及民族）享有文化权利”理念的发展。这就意味着不但要尊重广大民众的文化需求，而且必须满足他们的文化需求。政策措施要能够促进文化多样性，促进民众积极参与文化生活；使广大民众便利地参与到文化决策过程中，平等地接近和使用文化产品及服务。

当今，民众接近、使用并参与文化生活的研究焦点，从关注如何接近和使用精英文化艺术设施，逐步转向强调积极参与地方性社区文化活动。后者的社会价值在于，它可以促进社会融合及文化身份的建立，同时与文化多样性及公民参与政策议题相吻合。

比利时的一份文化政策文件中曾指出有五类物质或非物质障碍阻挡了文化的使用：其一，信息障碍。文化信息缺失、不足或模棱两可。其二，实践障碍。文化活动或文化设施地点位置不便，时间或开放时间不合适。其三，经济障碍。票价对经济不富裕群体来说价格太高。其四，社会障碍。文化产品未惠及某些地区人口，尤其是社会弱势群体。其五，文化障碍。一些公众缺乏知识或能力去享受或欣赏某些文化产品。这些障碍都或多或少存在于各国文化政策实践中。

综合突破文化使用权障碍

改革开放以来，如何使中国民众平等、便利地接近并使用公共文化服务、参与文化生活，是一项重要的文化政策议题。《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》指出：“加强公共文化服务是实现人民基本文化权益的主要途径。要以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。”这表明了党和政府大力发展社会主义优秀文化，切实保障人民基本文化权利的决心。文化权利的保障不仅涉及文化设施的布局，更为重要的是文化组织或机构运作机制是否能围绕这一目标展开运营。要真正实现公众的文化使用权，必须在民众文化参与及文化使用障碍问题上有所突破。

打破文化信息障碍的关键是加强文化信息的交流与沟通。文化信息的交流与沟通主要体现在文化部门（包括公共部门、私人部门）之间、文化部门与公众之间信息的传递与反馈。文化部门只有真实、全面地了解公众的文化需求，才能提供群众喜闻乐见的文化产品及服务；公众只有更完全地了解文化部门的运营及其活动，才能更好地接近和使用文化产品及服务。

打破实践障碍的关键是科学规划文化设施及文化活动场地的布局，依据公众生活作息合理安排开放及活动时间。目前国际上采用文化设施覆盖率或服务半径指标来替代之前使用的设施总体数量指标，以保证基础设施的使用效率。发达国家基础文化设施的标准主要从服务人口和服务等级上进行细分，并为最低标准设置限制。2012年，由国家发改委、文化部和国家文物局共同研究编制的《全国地市级公共文化设施建设规划》提出，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，3亿多城镇居民和大量流动人口读书看报、进行文化鉴赏、参加大众文化活动的基本文化权益将得到有效保障。

经济障碍在很多国家是通过政府投资、政府补贴、免税政策、公共部门及非营利组织提供免费或低价的文化产品及服务等方式予以弥补的。政府、市场及社会组织在文化产品及服务供给上所占比例，因各个国家文化管理体制及文化传统的不同而各异。总体来看，文化领域的公私合作伙伴关系或多或少存在于大部分国家中，如何处理好两者之间的合作及运营关系是未来解决经济障碍的关键。

社会障碍与文化障碍密切联系在一起。社会障碍反映了文化公共领域政策公平性的不足，公共领域的内容应以正义和平等为价值取向，当社会大众尤其是弱势群体公平地接近并使用公共文化产品，参与社会文化生活的程度不高时，必须要反思政策的路径，及时修正政策措施。

在我国城市公共文化服务体系中，外来工群体接近并使用公共文化服务、参与当地文化生活的现实状况尤其需要纳入政策议程并加以改善。从体制上来看，需要打破城乡二元分化的社会结构，实现公共服务均等化，切实保障外来工群体的社会文化福利。从供需矛盾来看，目前大部分地区已采取一些措施有针对性地实施公共文化产品的供给，但仍存在供给方式单一的问题，如传统供给模式是地方政府综合外来工群体消费偏好，按照自上而下的任务主导机制去组织和实施公共文化产品生产，并定向提供服务；供给过程尚存在资源配置结构性失衡及供给效率缺失等现象。这是由于供给方对外来工群体文化需求掌握不充分、及时，公共文化产品供给与外来工群体的文化需求之间存在不对等的缺口。这些问题都迫切需要纳入公共政策的议程并加以解决。

（作者单位：深圳市社会科学院）