社会政策与社会建设快速发展的十年

张秀兰

来源：中国社会科学报

　　社会政策是指与人民生活和福利密切相关的公共政策，其目标在于建立一个不适者也能生存、贫困者也有发展机会的社会制度。这也是社会建设的根本目标。此外，社会政策不仅与社会建设有着共同的价值基础，即社会公平，同时其也是社会建设最主要的工具。可以说，社会政策通过向社会成员提供社会福利、降低市场经济下公民的社会风险、应对社会问题、促进社会公平和改善社会环境等实现社会建设的目的。因此，在社会建设的版图中，社会政策处于核心位置。十七大报告第八章以“加快推进以改善民生为重点的社会建设”为标题就说明了这一点。

　　养老、医疗、教育等社会政策基本覆盖全民

　　过去十年是我国社会政策的快速发展时期。在社会政策实践方面，最重要的发展体现在社会保障领域。

　　一是加快了实现社会养老保险和医疗保险全民覆盖的步伐。20世纪90年代初社会保障制度改革伊始，我国即提出了实现社会养老保险全民覆盖的目标。在体制内职工和部分城镇从业人员纳入其范围之后，2009年起，社会养老保险制度开始向城市居民和农村居民扩面。新农保从2009年开始试点，城镇居民社会养老保险也于2011年开始试点。截至2011年底，全国参加新农保和城镇居民养老保险的人数达到了3.6亿人以上，其中近1/3的参保者领取了养老金。医疗保险方面，城镇职工基本医疗保险在20世纪末即已在全国建立；2003年启动了新型农村合作医疗；2007年实施了城镇居民医疗保险。这三项基本医疗保险制度目前已基本实现了医疗保险全民覆盖的目标。

　　二是社会救助体系建设取得了突破性进展。2002年以来，城市居民最低生活保障制度每年的救助人数一直维持在2200万—2400万之间；农村最低生活保障制度也于2007年在全国建制。截至2011年，城乡低保人数占全国人口总数的比例约为6%。这些数据说明，社会救助制度已经成为我国社会保障制度中的重要组成部分。在城乡低保制度的基础上，政府又陆续实施了医疗救助、教育救助、住房救助和临时救助等多项专项救助制度，从多方面为贫困人群提供帮助。

　　除此之外，政府在公共服务领域也相继出台了一系列旨在促进社会公平的政策，涵盖就业、教育和住房等方面。

　　就业政策方面，一个重要的改善就是对农民工权益保护的重视。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》重申农民工是我国产业工人的一部分，要求建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。2007年通过了《中华人民共和国劳动合同法》，同年颁布了《中华人民共和国就业促进法》和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等以支持就业和保护劳动者权益为核心的法律法规。

　　教育政策方面，解决教育不公平、促进城乡和地区间教育公平是这一期间的政策重点。2003年国务院出台的《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，强调将更多的教育资源投入到农村教育。同年，国务院办公厅转发了教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，要求流入地政府负责解决进城务工农民子女的义务教育问题，并要求流入地政府财政部门对接收农民工子女较多的学校给予补助，对以接收农民工子女为主的民办学校提供财政扶持。2008年，全国城乡普遍实行免费义务教育制度。在住房政策方面，2004年以来中央政府即开始重视保障性住房的供应，强调要建立健全廉租房制度和住房租赁制度。2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》指出，解决低收入家庭住房困难是“政府公共服务的重要职责”，并对解决廉租住房面临的各种困难与问题的职责作出明确的规定。

　　改进基础性社会制度 促进社会政策发挥效用

　　十年来，中国社会政策快速发展，但仍然面临多方面挑战。第一，由于一些基础性设计的缺陷，使我国社会政策的作用和效果等不同程度地受到了一定制约。因此，我们需要建立和改善社会政策施行所依赖运行的基础社会制度和条件，包括规范的市场经济秩序、公平的收入分配制度、健全的法制环境等。政府需通过对劳动力市场的规制和有效监管，保证劳动者能够从市场组织中获得合理报酬，从而使工作成为人们脱离贫困和满足发展需要的手段。合理的工资制度不仅是对劳动者的保护，从长远来看，也是对人力资本的投资。事实上，对于贫困和贫富差距这两个长期困扰人类社会的问题而言，基础性社会制度的作用远大于福利制度的作用，任何情况下社会政策都是对基础制度的补充。如果缺少这些制度对劳动者的有效保护，社会政策将是杯水车薪。

　　第二，当前我们面对的社会问题和社会需要错综复杂，这使得我们的社会政策处于一种不断解决社会问题的应急状态。可以说，视角不仅可以决定我们对社会问题的理解，反过来，对社会问题的理解也影响着我们对社会政策的理解和选择。如果从短期的视角出发对当前社会问题进行定义，我们更多看到的是社会稳定和社会政策的成本、负担等，因而，更倾向于使用一些即期效果明显的政策工具；但从长远角度看社会问题，我们对社会政策的选择就不会局限于追求立竿见影的效果，而会更重视其长期的回报。

　　第三，政策执行能力。社会政策经常遇到的一个挑战是在运行过程中被外力扭曲的问题。例如，近年来民政部在最低生活保障制度方面的努力，主要集中在如何确保这项制度没有被滥用或不存在弄虚作假情况，从中央到地方一年一度的督察或排查已成为这项制度的主要工作。任何一项社会政策无论是在设计上或是在实施过程中都不可能做到没有任何漏洞。笔者认为，社会政策的效率来自政策设计的简单易行，而不是通过复杂的技术设计或监督控制程序来实现，因为政策愈复杂，政策行政和社会成本愈高。就中国而言，发展适度普惠型社会福利更适合我国的情况。普惠型社会福利具有预防性社会政策的很多特征。特别是针对儿童和未成年人的普惠型福利，更具有人力资本的投资作用。毫无疑问，实施普惠型社会福利需要增加政府的投入，但这并不意味着一定会导致过高的财政负担。过去30多年来，我国持续的经济高速增长为实施这样的再分配社会政策创造了一定的物质条件，特别是在经济水平较好的地区，社会保障制度的投入已经不是一个经济能力的问题，而更多的是对发展优先次序的选择问题。

　　（作者单位：北京师范大学社会发展与公共政策学院）

　　链接

　　医疗 教育 社保全面覆盖

　　2003年

　　新型农村合作医疗

　　从2003年起，新型农村合作医疗试点工作开展，这是我国政府历史上第一次为解决农民的基本医疗卫生问题进行大规模的投入。

　　2004年

　　社会主义和谐社会

　　十六届四中全会提出构建“社会主义和谐社会”，提出了社会建设的基本纲领。

　　2006年

　　解决农民工问题

　　《国务院关于解决农民工问题的若干意见》规定，把农民工医疗保障问题作为农民工社会保障的重点问题优先解决。

　　2007年

　　城镇居民医疗保险

　　2007年城镇居民医疗保险开始试点，主要对城镇非从业居民医疗保险做了制度安排。

　　2008年

　　城乡义务教育全免费

　　继农村义务教育实现全免费后,从2008年秋季学期开始，我国在全国范围内全部免除了城市义务教育阶段学生学杂费，这是我国完善义务教育体制，促进义务教育均衡发展，推进教育公平的重大决策。

　　2009年

　　新型农村社会养老保险

　　2009年9月，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》指出，新型农村社会养老保险2009年开始试点，覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。农民历史上第一次获得了政府发给的养老金。

　　2010年

　　社会保险法出台

　　《中华人民共和国社会保险法》的出台，填补了我国社保立法空白。

　　2011年

　　城镇居民社会养老保险

　　2011年6月《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》提出，城镇居民社会养老保险于2011年7月1日启动试点工作，2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。它标志着全民养老保险制度建设正在变成现实。

　　2012年

　　新农保、城镇居民养老保险制度全覆盖

　　2012年，国家提出了新农保、城镇居民养老保险到年底实现制度全覆盖的目标。在全国范围内建立起这两项制度，将标志着我国覆盖城乡居民社会保障体系的主要制度都建立起来。（任晓霞/整理）