坚持福利宗旨推进城市社区服务[1]

——对我国城市社区服务发展方向的思考

中国人民大学社会与人口学院  李迎生[2]

[摘要]  对社区服务的基本宗旨界定不清或模糊处理是制约我国城市社区服务健康发展的关键或核心问题之一。为此，文章从辨析社区服务的基本概念入手，将社区服务的概念分为广义、中观层次及狭义三个层次，并将中观层次或一般意义上的社区服务作为本文的研究对象，认为这种意义的社区服务和社区商业性服务存在着本质的区别，应当坚持福利宗旨。最后就在市场经济条件下如何保障社区服务福利宗旨的实现，提出了几点针对性措施，以供实际部门参考。

[关键词]  城市  社区服务  福利  宗旨

一、引言

社区服务是指在政府的倡导和支持下、在社区范围内实施的具有福利性和公益性的各种社会服务活动[3]。“随着社会主义市场经济的发展和城镇化进程的加快，城市社区在经济社会发展中的地位越来越重要，社区居民对社区服务的需求越来越多，要求越来越高。做好社区服务工作对于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进和谐社会建设都具有重要意义。”[4]

自1980年代中期至今二十多年来，中国的城市社区服务取得了相当的发展。据国家民政部统计，截至2007年底，全国城镇社区服务设施达到17.2万处，比上年增长7.5％，其中：街道社区服务中心10222个，居委会社区服务站50116个。社区从业人员242.2万人；社区服务志愿者组织47.6万个，比上增长75.6％。综合性的社区服务中心9319个，比上年增长7.5％；城市便民、利民服务网点93.7万个，比上年增长104.6％。[5]

尽管如此，我国城市社区服务的发展还存在着这样那样的问题，离社区居民的实际需要及党和政府的要求还有较大距离，社区服务在解决民生问题、推进社会建设方面的功能远未全面实现。为推进城市社区服务的健康发展，迫切需要找到制约其功能发挥的关键问题，从理论上加以解决，进而指导实践的发展。

根据我们的研究，对社区服务基本宗旨的界定不清或模糊处理便是制约社区服务健康发展的关键问题之一。因此，本文拟就这一问题加以探讨。

二、社区服务的宗旨究竟是什么至今尚未明确解决

我国现代意义的社区服务是从1980年代中期开始兴起的，主要发生在城市，至今已经历了二十多年的发展历程，大致可划分为四个阶段。从中可以看出，关于社区服务的宗旨究竟是什么的问题，至今尚未解决。

第一阶段，为社区服务的起步阶段，时间大致为1980年代中期至末期。实行改革开放以来，城市社会福利服务需求发生了新变化：其一，改革要求企业及其它机构将原来承担的社会职能还原于社会；其二，随着改革的进程，出现了多种经济成分并存的局面，无主管单位的人员大量增加，这部分人的社会服务需要社会提供；其三，随着城市化进程的加快，农村流入城市的人口不断上升，社会服务需求随之增长；其四，城市人口老龄化进程加快，老龄人口大量增加，对社会服务的需求增加；其五，在市场经济条件下，社会竞争加剧，生活节奏加快，要求家务劳动实现社会化。此外，家庭结构的小型化，也削弱了家庭自我服务的功能；其六，改革导致了人们生活水平的普遍提高，对社会服务的广度、质量、形式、内容等等都提出了新的要求。上述各种因素的出现，使原先一直实行的“民政福利型”社会服务难以与之适应。在这种背景下，国家民政部开始提出实施社区服务的构想和措施，1987年初，民政部首次明确提出了“社区服务”的概念[6]。同年9月，民政部并在武汉召开了“全国社区服务工作座谈会”，标志全国性的社区服务工作进入起步阶段。

在这一阶段，将社区服务确定为“民政福利型”社会服务的社区化，基本还是坚持了社区服务的福利性。

第二阶段，为社区服务的推广阶段，时间为1980年代末至1990年代初。1989年9月，国家民政部在杭州召开全国城市社区服务工作经验交流会，提出了在全国广泛开展社区服务的要求。此后，社区服务工作在全国范围内全面推开。针对一些地区出现的“把社区服务当个框，什么东西都往里装”的不利于实际推进社区服务工作的倾向，为推进社区服务朝着规范化的方向发展，1991年11月，民政部在北京召开全国社区服务工作研讨会，就社区服务的内涵和外延、地位和作用、组织和管理等重要课题进行了深入研讨，明确了社区服务的福利性质，其内容主要包括老年人服务、残疾人服务、优抚对象服务以及便民利民服务等。

第三阶段，为市场经济条件下社区服务的初步探索阶段，时间为1990年代初至1990年代末。1992年邓小平发表了视察南方的重要讲话。同年召开的中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。在这样的大背景下，党和政府开始探索在市场经济条件下实现社区服务的可持续发展的途径。1992年，中共中央、国务院作出了《关于加快发展第三产业的决定》，其中明确提出大部分福利型、公益型和事业型第三产业单位要逐步向经营型转变的要求。受此决定的影响，1993年底，国家民政部联合国家计委、劳动部、人事部、中国老龄委等共十四个部委制定并颁发了《关于加快发展社区服务业的意见》，实际推动社区服务从单纯的福利型服务向福利型服务与有偿性服务相结合的转变。1994年，民政部在“上海会议”上曾提出，社区服务是“特殊的第三产业”，并强调要提高社区服务的产业化程度和经济效益。这样，在实际工作中，社区服务的福利性质变得模糊了。

第四阶段，为市场经济条件下社区服务的继续探索阶段，时间为新世纪初。2000年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发国家民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，城市社区建设从此进入全面发展时期。在这份文件中，社区服务被确定为社区建设的重点发展项目，并确立了社区服务的“四个面向”：即面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务；面向社区居民的便民、利民服务；面向社区单位的社会化服务；面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。这一文件的颁布实施，使我国城市社区服务作为社区建设的重要内容的地位被确定下来，社区服务的对象和范围更加明确。[7]2006年，国务院发布１４号文件《关于加强和改进社区服务工作的意见》，突出强调了发展社区就业服务、社区社会保障服务、社区救助服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化、教育、体育服务、社区流动人口管理和服务、社区安全服务等政府公共服务的内容。此外，强调新形势下的社区服务既不是单纯的政府行为，也不是单纯的民间活动，而是政府、居委会、民间组织、企事业单位和居民共同参与的过程。

从上述文件的内容可见，较之第三阶段，进入新世纪以来，政府��加突出了发展社区公共服务、发展针对弱势群体服务等方面的内容；强调服务主体的多元化；不再提“社区服务业”，而提“社区服务工作”等等，所有这些，表明社区服务的福利宗旨在一定程度上得到回归，但远未明确。

三、社区服务宗旨不清源于基本概念界定模糊

在我国，学术界和实际界对社区服务性质的界定一直存在很大分歧[8]，主要存在三种倾向：

第一种倾向是强调社区服务的福利性：一些学者认为，社区服务既然脱胎于福利事业，就要扭转当前兼有“福利性”和“经营性”的双重属性，回归“非营利性”的单一属性。“社区服务不同于在社区内存在的所有服务活动，它应该只包括为社区居民提供的社会共同体属性的福利性、公益性、互助性、义务性服务”。这种观点带有明显的理想化倾向。当前，纯福利性质的社区服务供给严重不足。

第二种倾向是偏重社区服务的经营性或产业性：也有观点（占主导地位）主张，社区服务是特殊的第三产业，可以引入商业化机制，走产业化道路。这种观点对经营性和产业性的过分强调，实际上凸显了社区服务的营利性。在经营性和营利性的目标定位下，许多社区服务中心热衷于发展经营性服务，而对福利性服务敷衍了事。

第三种倾向是坚持社区服务的中间立场：民政部门在推动社区服务发展过程中，一直将社区服务定位为兼有福利性和经营性的“双重属性”。

我们认为，强调福利性与偏重经营性都是片面的，难以涵盖社区服务的丰富内容；坚持中间立场，又模糊了不同类型社区服务性质的差别。导致以上问题的根源在于对社区服务概念界定的不清晰。

关于社区服务的界定已有很多[9]。最新的界定中笔者认为杨宏山的定义很有参考价值[10]。杨宏山认为，城市社区服务是指在城市社区范围内，在政府部门、社区组织、企业组织及社区居民的积极参与和共同行动下，动员社区内外的各种资源，为社区居民提供的公共性、福利性、公益性、互助性、义务性和营利性服务的总称。社区服务以满足社区居民生活需要、提高社区居民生活质量、促进社区和谐为目标。社区服务可分为三类：公共服务（政府提供，针对全民）、公益服务（福利服务，针对弱者）和商业服务（市场运作，便民利民）。

借鉴相关研究成果，我们将社区服务界定为在社区范围内发生的、多元主体参与的各种社会服务的总称，含公共服务、福利服务（狭义）、公益服务、商业服务、互助（志愿）服务等不同类型。可从广义、中观层次及狭义三个层次来理解。广义的社区服务涵盖一切社区服务；中观层次的社区服务是除商业服务之外的各种社区服务，属于广义的社区福利服务；狭义的社区服务仅指面向弱势群体的一般为无偿、低偿提供的福利服务（参见附表1）。

附表1：社区服务的分类

表中的划分除第三类“社区商业服务”外，其它两类社区服务即“社区公共服务”、“社区公益服务”，都属于社区福利服务（广义）。其中第三类“社区商业服务”和第二类中的“社区准商业服务”的服务内容可以是交叉乃至重合的，区别在于，社区商业服务属于企业类组织的营利性服务，以利润最大化为宗旨；社区准商业服务属于社区服务组织经营的收费服务，也追求利润或经济效益，但创收主要用于发展社区福利事业。另外，第二类中的“社区福利服务（狭义）”和“社区准商业服务”的服务主体可以是交叉乃至重合的，为保障福利服务的经费来源，相关主体经许可可以从事一定的经营性服务，政府主管部门并对其给予适当的政策优惠（如减免税）。

尽管为全面、科学的理解起见，我们对社区服务做了如上界定；但一般意义上的社区服务主要是指第一及第二类社区服务，即中观层次的社区服务或社区福利服务（广义的社区福利服务）——本文所讨论的社区服务，主要是这一意义上的。

四、社区服务必须坚持福利宗旨

对社区服务概念的科学界定特别是对其外延的正确区分，可以使我们更加明确社区福利服务（广义）和社区商业服务基本宗旨的不同。正如营利性是社区商业服务的基本宗旨一样，福利性应当是社区福利服务（广义）的基本宗旨。由于社区福利服务（广义）即是通常意义的社区服务，因而其宗旨可以认为就是社区服务的宗旨。

（一）社区服务与商业性或市场化服务有着本质的区别

其一，社区服务与商业性或市场化服务的服务对象不同。社区服务主要面向社会弱势群体成员；而商业性服务面向全体居民，主要为非弱势群体成员，因为只有他们才能实际购买商业性服务。

其二，社区服务与商业性或市场化服务的提供主体不同。社区服务运作的主体主要为政府、社区自治组织、各种非营利机构及志愿人员、居民等等；而商业性服务的运作主体是各种营利组织（企业等）。

其三，社区服务与商业性或市场化服务的最终目的不同。社区服务不以营利为目的，即便从事一定的经营性服务，但所取得的利润一般不能在成员间进行分配，只能用于服务事业的发展，所追求的终极目的是社会效益；商业性服务则以营利为目的，所追求的是经济效益或利润的最大化。

其四，社区服务与商业性或市场化服务的运行机制不同。社区服务可以采用福利性服务与市场机制相结合的运行方式，即便是有偿服务，一般也收费低廉，通常不实行等价交换；商业性服务采取市场化方式运作，实行等价交换。

（二）坚持社区服务福利宗旨的重要性

其一，只有坚持福利宗旨，才能还社区服务的本来面目，确保弱势群体的基本权利。社区服务以维护、确保社会弱势群体如老年人、残疾人及其它特殊群体的最基本生活为出发点和归宿，这是它的福利宗旨最明显的体现。即便是针对全体居民的社区服务，坚持服务的福利宗旨对于密切社区关系，增强社区凝聚力和居民的归属感，也有着相当重要的作用——以利润最大化为宗旨的商业服务显然难以实现这一功能。

其二，只有坚持福利宗旨，才能明确政府对社区服务的职责。1990年代至今，在发展社区服务的旗号下，一些政府部门把公共服务职能推脱给了社区组织，社区组织又将服务项目委托给了市场组织，或通过市场化途径提供商业服务。这样一来，就把政府对社区服务本来应当承担的职责，例如经费的提供，给推卸了。

其三，只有坚持福利宗旨，才能促使社区服务组织摆正福利服务与经营服务的关系。通过经营服务取得的收入，应当用来进一步发展福利服务，以弥补福利服务经费的不足。

其四，只有坚持福利宗旨，才能推动社区服务的可持续发展。将福利服务与商业服务做比较明确的区分，同时进一步完善相关法律法规，在服务主体、服务对象、服务性质、人力资源、政府职责等方面加以明确规范，对于促进社区服务的健康、稳定发展，至关重要。

五、推进社区服务需要解决的几个问题

社区商业服务以赢利为目的，不存在坚持福利宗旨的问题——尽管企业也需要承担必要的社会责任。只有社区福利服务（中观层次的社区服务）或一般意义的社区服务需要强调坚持福利宗旨的问题。而这其中，公共服务属于���府提供的服务、互助服务属于居民个人的志愿服务，坚持福利宗旨相对容易；福利服务、公益服务属于社区服务组织、NPO、社会团体、志愿部门提供的服务，其在市场经济条件下能否坚持福利宗旨，是一个尚未完全解决的问题。为保障在坚持福利宗旨前提下推进社区服务，有必要强调以下几点：

第一，明确界定社区服务的基本宗旨。

在我国,对社区服务概念的认识至今仍存在不少分歧,对社区服务基本内容的理解仍未达成一定的共识。分歧的焦点主要表现为:社区服务究竟是福利性服务还是经营性产业?我国民政部门对社区服务双重属性的界定，必然导致其目标选择和价值取向上的模糊和混乱。这种双重性使它在实际操作中,特别是在目前社区服务资金来源不稳定、资源分配不足的情况下,很难做到不偏不倚,兼而顾之；最终偏向营利性一方的情形是始终存在的。

从本质或发展方向上说，社区服务应该是公益性或福利性的。但在经费不足的现实情况下，要社区服务组织完全排斥经营性服务显然也不行。笔者认为，问题的关键不在于社区服务组织要不要从事经营性服务，而在于从事经营性服务的终极目的何在？如果最终目的是发展福利服务，那就并未违背社区服务的福利宗旨。实际上，即便将来政府投入足够多了，社区服务也可以保留一定的经营性服务，只要不违背社区服务的基本宗旨就可以。目前存在的一些地方社区服务组织以牺牲社区服务的根本属性——福利性和公益性为代价来发展三产的情况，应当坚决加以纠正。

第二，逐步加大政府对社区服务的投入。

社区服务总体上属于社会保障和社会福利的体系,政府承担着主要职责,因此,政府的投入应当是社区服务的主要资金来源。但我国政府投入在整个社区服务资金供给中的比重一直偏低。欧美等西方发达国家政府投入社区服务的资金一般占70%以上，而我国政府的这种投人目前仅占30%左右。这表明,国家资助社区服务的经费是十分有限的。尽管在市场化发展初期，政府对社区服务的投入难以迅速增加，但随着改革的深入，这种局面必须逐步改变，否则，要坚持社区服务的福利宗旨很可能就成了一个泡影。

第三，充分发挥社区居委会在社区服务中的作用。

《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（2006）第三章指出，要“充分发挥社区居委会在社区服务中的作用”，并具体规定了三条：支持社区居委会协助城市基层政府提供公共服务，城市基层政府及有关单位要妥善解决社区居委会开展有关服务所必需的房屋、设施和工作经费；支持社区居委会组织社区成员开展自助和互助服务；指导社区居委会为发展社区服务提供便利条件。上述三个方面的作用实际上可大致归纳为协助、主体和主导作用。

第四，注重借助第三部门等民间力量开展社区服务。

借助第三部门发展社区服务是国际惯例。在香港[11]，社区服务形成了以政府为主导、NGO为主体、社会广泛参与的运营模式。为了确保服务质量，有效使用公共资源，香港政府通过签约的形式把直接服务交由NGO承办，政府成为政策制定者和服务质量监测机构。ＮＧＯ由于其直接接触居民，充分了解社区及服务对象的需求，所以在掌握服务需要、改善服务、倡导及游说工作方面，还可为政府规划社区服务提供数据及协助。据介绍，香港目前已有超过３００个非政府服务机构，管辖属下约３０００多个服务单位，为香港市民提供了超过九成的社区服务，其中规模较大的有东华三院、保良局、仁爱堂、圣公会等。我国在发展社区服务上，要注意借鉴发达国家和地区的经验。

第五，提升社区服务的专业化水平。

国际上，社区服务已经成为一个专业化程度较高的职业，由社会工作专业人员或受过相关专业训练的人士从事。在我国，社区服务的专业化、职业化程度还很低。据调查,目前我国从事社区服务的人员,除了街道、居民委的干部外,以下岗失业人员、进城务工人员、失（待）业人员、退休人员等为主。这些人没有受过专门培训,受教育程度大多不高,也基本不掌握相关的方法与技能。他们提供的服务一般只能满足服务对象的日常需求,很难达到更高层面。为改变这一局面，应当采取措施推进社区服务的专业化和职业化建设，在国家建设宏大的社会工作人才队伍的进程中，抓紧做好社区服务中运用社会工作人才的各项制度建设，同时做好在职人员的专业培训工作。

第六，鼓励和引导居民广泛参与社区服务。

居民参与是发展社区服务的主要力量。在发达国家，居民的社区服务参与率达到了50%左右。从我国目前社区服务的现状看,社区居民的参与程度远未达到这个程度。而且据研究，在目前我国为数十分有限的居民参与中，还普遍存在着“边缘化”现象，主流群体（工作群体）社区服务参与率明显不足。这对我国社区服务的可持续发展十分不利。因此，推动居民参与、特别是主流群体的社区参与，对发展社区服务非常重要。

推动社区居民参与社区服务需要给予必要的鼓励和引导。克拉玛依市通过开展“五百”活动，赢得社区居民的普遍认可和广泛支持，为我们提供了成功的经验。克拉玛依市在开展社区服务过程中，把发动、依靠居民群众作为出发点，把不断满足居民的需要作为目的，在居委会开展了“串百家门、知百家情、管百家事、解百家难、暖百家心”的“五百”活动，在两年时间内，居委会工作人员“串百家门”10余万次，发放社区服务需求调查表12万余份，宣传单20余万张，建立居民家庭基本卡片4万2千张，开通了56部居民求助热线电话，为居民排忧解难1万2千多次。通过“五百”活动，居委会把党和政府的关心、社会各界的爱心以及居委会工作人员的真心，送到了千家万户。同时，居民增强了社区意识，从了解社区服务、接受社区服务，到关心、支持社区服务，最终积极主动地参与社区服务。[12]上述经验值得参考、借鉴。