统筹城乡社会保障体系建设的经验启示与实践向度

袁文全　张卫国

本文发表于《学海》2010年第6期

内容提要：社会保障城乡统筹是统筹城乡经济社会发展战略的重要内容,是全面建设小康社会和构建和谐社会的必然要求。在现阶段社会转型的关键期,完善的社会保障体系将在很大程度上影响着经济发展和社会稳定,必须加快统筹城乡社会保障体系建设。由于我国社会保障事业起步较晚,又有着特殊国情,需要充分比较和借鉴发达国家的成功经验,牢固树立本土意识,着眼城乡统筹,以城乡一体化为最终目标,逐步消除社会保障城乡二元格局,加快建立具有自身特色的覆盖城乡居民的社会保障体系,促进社会保障与经济社会协调发展,实现城乡统筹协调发展。

关键词：城乡统筹　社会保障　社会保障体系　路径选择

　城乡统筹是彻底解决“三农”问题,消除城乡二元经济社会格局,实现城乡协调发展,加快全面建设小康社会和构建和谐社会的战略发展思路。社会保障的城乡统筹是城乡统筹发展战略的重要方面,完善的社会保障体系是发展市场经济的必然要求。发达国家的实践表明,各国因国情不同而选择不同的社会保障模式,即便同一国家在不同经济发展时期也会作出不同的模式选择,并建立相应的社会保障体系。当今世界各国的社会保障制度,尽管不同国家之间存在类型化的差异,但是它们之间的一个共同点就是,城镇与乡村之间的社会保障制度在内容设计模式、建设进程等诸多方面,存在明显不同。①因此,社会保障体系的建设不能脱离各国国情而建立在纯粹的理论构想之上。现阶段,我国正处于社会转型的关键期,多层次而富有效率的社会保障体系将在很大程度上影响着经济发展和社会稳定。为此,我们必须以科学发展观为指导,坚持以人为本,着眼城乡统筹,在审视现行社会保障体系的基础上,立足现实国情,以城乡一体化为最终目标,加快建立具有中国特色的城乡居民社会保障体系。

主要发达国家城乡社会保障体系状况考察

西方发达国家社会保障体系的覆盖范围也是随着经济发展而逐步扩大,由早期的部分工人和贫困者扩大到包括所有国民,且“各国在建立社会保障体系时,都有一个从单一保障项目到多种保障项目发展的过程”②。二战后,美、英、德、法等经济发达国家的社会保障体系已实现向以全体国民为对象进行综合性生活保障的转化。尽管各国社会保障的对象范围及实施办法有所不同,但基本着眼点都是当国民中有人遇疾病、负伤、生育、高龄、残疾、失业、多子女、贫困等情况时,给予生活保障。③在本质上,各国社会保障体系构建都是政府主导下的综合福利项目。

1.美国。社会保障体系由三个主要部分组成:一是社会保险,主要包括老年保险、伤残保险、失业保险、工伤保险、健康保险;二是社会救助,主要包括失业救济、医疗援助、残疾和老年贫困者的救济金、抚养儿童家庭的补贴、食品券补贴等;三是社会福利,主要有住房补贴、教育保障等。此外,社会保障体系还包括一些特殊的保障,如军职人员退职退休津贴、联邦和地方政府文职人员退休津贴等。④

美国由于农村人口占总人口的比例一直很低,农业总产值占国内生产总值的比重在1990年就只有2.0%,城乡差距并不明显,城乡二元经济结构并不突出,因此,美国的社会保障制度基本上是覆盖全国的统一的社会保障制度,没有明显的农村社会保障制度和城市社会保障制度之分。⑤从美国社会保障立法的指导思想来看,是要解决对国民生活有严重影响的各种威胁,包括失业、年老、伤残、疾病、主要劳动能力丧失和长期性贫困等。⑥但是,近年来因老龄化加剧和人口出生率下降,社会保障资金短缺问题日益突出,要求改革社会保障体系的呼声日益高涨。政府面对在多种力量的博弈中寻求各方利益平衡的艰巨任务。

2.英国。世界上最早颁布《济贫法》和最早宣布建成福利国家的工业化国家,其社会保障事业不仅有着悠久的历史,而且有着鲜明的特色。⑦社会保障体系由五大部分组成:一是社会保险,主要包括退休保险、失业保险、工伤保险、死亡保险等;二是社会补贴,主要包括住房补贴、儿童补贴、高龄老人补贴等;三是社会服务;四是社会救助,主要包括低收入家庭救助、老龄救助、失业救助等;五是医疗保健。⑧具有以下主要特点:第一,全民保障,保障范围几乎无所不包。第二,保障待遇法制化,强调社会保障的平等性与普遍性。第三,政府实行统一管理,卫生和社会保障部是其最高管理机构。第四,社会保障资金主要来源于国家一般性税收。

由于英国建立了覆盖全民的社会保障体系,其所释放出的巨大能量,使英国在二战后的几十年里,社会相对稳定,经济持续发展。但是,随着国内外环境的变化,英国的社会保障体系也不可避免地经历了不断变革的过程。在撒切尔政府时期,英国颁布了新的养老保险法案,后来又出台养老保险的修正和补充条例,对养老保险制度进一步加以调整。同时,医疗保险和失业保险等也在不断调整和完善之中。英国的社会保障体系总是与其经济社会发展进程相适应。

3.日本。亚洲第一个推行社会保险的国家。社会保障体系以健康保险、雇员年金保险和国民年金制度为核心,主要包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤事故保险等。值得提及的是,二战结束后,由于日本的惨败,战前实施的赖以确保国民生活安定化的社会保障制度实际上处于瘫痪状态,政府不得不围绕着国民的生存权重新开展社会保障活动。此后,陆续颁布实施《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》、《新生活保护法》、《失业保险法》、《工伤保险法》等。特别是《国民健康保险法》和《国民养老保险法》使全体国民成为医疗保险和养老保险的对象。可以说,1945年后,日本社会保障得到进一步发展,制度框架亦逐步确立,不仅实现了“国民皆保险,国民皆年金”(即全民健康保险和全民养老保险),公共救助、社会保险、社会福利也得到较为全面的发展。⑨

需要指出的是,日本在社会保障制度的建立和运行过程中,重视家庭的社会保障功能,体现了东方文化特色。但保障标准不统一、人口老龄化加剧及因养老金支出上升快而使保障基金不堪重负等已成为社会保障体系建设中亟待解决的问题。日本政府也为此正在采取各种改革措施,以期继续为国民提供公平而有效的社会保障。

4.德国。最早建立社会保障制度的国家。社会保障体系分为两大部分:一是社会保险;二是社会照顾。社会保险是整个社会保障体系的核心,包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险四个方面。社会照顾可分为直接照顾和间接照顾两个方面。直接照顾包括家庭补贴、住房补贴、教育助学金;间接照顾主要有国家规定的“免税额”、国家提供的建造自有住房的贴息贷款等。⑩社会保障法包括社会保险法、社会促进法、社会补偿法和社会救济法,其中社会保险法居主导地位。德国的社会保障制度安排,是以社会保险为主体并能够覆盖绝大多数国民的普遍保险型社会保障制度。○11

在世界各国中,德国实行农村社会保障政策历史最悠久、内容最全面。如今,德国已建成包括农业事故保险、农村养老保险、农村医疗保险等一整套独立的农村社会保障体系,为农业工作者提供了一个周密的安全网。与世界上其他国家相比,德国的农村社会保障政策独具特色。○12德国的社会保险体系无疑是世界上最完善的国家之一,周密的保障制度和优厚的福利待遇起到了济危扶贫、��定社会和促进经济发展的作用。○13当然,德国的社会保障制度也面临着亟待解决保障资金支出日益增长、公共财政负担加重、医疗保险等领域存在“吃大锅饭”等现实问题。

5.法国。典型的欧洲式福利国家。社会保障体系主要由三部分组成:一是社会保险,主要包括养老保险、疾病和工伤保险、失业保险等;二是社会补贴,主要包括住房补贴、失业补贴、家庭补贴等;三是公务员福利待遇。○14至今,法国的社会保障体系已非常全面,覆盖几乎所有国民。除极少数人外,每个法国公民从出生到死亡都可以享受某种基本社会救助,真正实现了所谓“从摇篮到坟墓”的社会保障制度构想。法国有别于北欧“福利国家”,形成了与法国经济体制相适应的社会保障体系,它对于保障社会成员生活安定,促进经济发展起着积极作用。○15

从总体上看,法国社会保障体系主要经历了三个发展阶段:一是萌芽阶段,从19世纪初至8年代末。在此期间,只有某些阶层,如受雇于国家的职员、军人、海员和矿工等才有权享受社会保险。二是转折阶段,从19世纪80年代末至1945年。社会保障体系的构想渐趋成熟,有关基本法律相继问世。如《工伤保险法》、有关工人和农民实行退休制度的立法及《社会保障法》等。有关儿童、老人、贫困病人、多子女家庭和产妇的法律也陆续出台,并构成现行《社会救助法》中救助社会弱势群体部分的基本框架。三是向全国推广和逐步完善阶段,从1945年至今。通过出台《社会福利法》及其相关系列法律来扩大社会保障范围,使社会保障逐步从领薪者扩展到其他社会群体,全体法国居民成为社会保障体制的保护对象。发达国家城乡社会保障体系建设的

实践对我国的启示

发达国家城乡社会保障体系建设的实践表明,各国的具体做法虽有差异,但一体化和平等化却是社会保障体系发展的必然趋势。同时,也启示我们,我国城乡二元分割的社会保障体系所引发的问题不可能在短期内完全加以解决,随着新型工业化和城镇化的推进,必须以统筹城乡社会保障制度为突破口,促进城乡协调发展。在加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的过程中,应特别注意把握好以下问题:

1.社会保障体系建设不能脱离国情。未来50年,基本保持不变的庞大农村人口和农村人口缺乏收入增长机会的现实,将使得农村人口问题或农村问题成为中国现代最基本的“瓶颈”,成为中国国情最基本的方面。○16因此,我们不可能在短期内实现社会保障城乡一体化,必须首先建立和完善农村社会保障体系。但也不能忽视,即使是农村社会保障体系建设,也会因我国农村的非均衡发展而呈现出较多的差异性。一旦我们可以理解中国农村的非均衡状况,并因此可以理解这种非均衡的农村会对自上而下政策进行非均衡反应的机制,我们就可以在制定农村政策时,因为可以预见其后果,而较少随意性、片面性,而较多科学性、整体性。○17然而,受经济发展水平、经济承受能力、传统文化等因素制约,农村社会保障体系的建立并非短暂的过程。

从宏观上看,几乎所有国家的社会保障体系都以社会保险为核心,以社会救助及个人储蓄等为补充,通过多种力量共同抵御社会成员面临的风险,确保经济社会稳定发展。但在具体做法上,因国情不同,各国社会保障体系的内容和项目、覆盖范围及社会成员受益程度有很大差异。实践表明,在一个国家能够成功的社会保障体系被复制到另一国情不同的国家,往往不会取得预期效果,甚至可能引发新的问题;同一国家在不同发展阶段,也应变革其社会保障体系的内容和项目等,否则也不会取得预期效果。因此,社会保障体系建设必须立足国情。

2.社会保障体系建设应着眼经济社会稳定。社会保障是政府或社会为了保持经济发展和社会稳定,对劳动者或社会成员因年老、伤残、疾病、失业而丧失劳动能力或就业机会,或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时,通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务,以确保其基本生活需要。○18不同的经济体制要求有不同的社会保障制度与之相适应,社会主义市场经济体制的逐步建立与发展,自然要求一种新型的社会保障制度,来降低和化解市场竞争给包括农民在内的广大国民可能造成的社会风险,以维护整个社会的稳定与安全。○19因此,建设城乡社会保障体系,既要及时总结实践经验,又要适时变革相应制度。

我们长期以来倾向于将法律视为社会变革的工具,而忽视法律的一个最重要的特点是保持稳定,是一种保守的社会力量;因此,在我们频繁地“修改完善法律法规”之际不仅不可能建立法律的基础和权威,而且有可能破坏本来法律所要保证的已经建立的社会预期。○20鉴此,应效仿西方发达国家,将成熟的经验和做法制度化,通过立法确保社会保障制度的实施。在当前社会转型期,人们新旧观念的冲突往往会借助社会制度的变迁体现出来,直接影响社会稳定。加之,城乡差距扩大、城乡居民间的不公平现象等将在较长时期内客观存在。因此,新时期的社会保障体系建设必须立足城乡统筹,注重城乡之间及城乡居民之间的公平与和谐,促进经济社会稳定。

3.促进城乡社会保障体系协调发展。从宏观上讲,如何协调现代化的城市和传统的农村社区对相对不同的法律和法治的需求,这是一个中国的法学家和法律家必须认真面对的问题。无论我们法学家和立法者如何信仰现代化,信仰现代法治,这都是一个无法回避的问题。这并不仅仅是一个技术性的问题,而且也有深刻的道德问题。○21随着城乡统筹的推进,农村社会保障体系将得到快速发展,农民的福利感受将因此而逐步增强。这就需要协调农村社会保障体系与城市社会保障体系之间的关系,促进二者良性发展。

建立覆盖城乡居民的社会保障体系,既是构建和谐社会、全面建设小康社会的重要标志,也是国民经济又好又快发展的重要保障。为了实现城乡社会保障体系协调发展,需要根据我国经济发展阶段和经济实力,针对城乡社会保障体系的不同特点和薄弱环节,加强社会保障理论和实践的全局性问题研究,统筹规划社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业的发展。需要不断改进和完善现有社会保障制度,增强其适应性和普惠性,保障不同地区不同群体的社会保障需求,促进城乡社会保障事业协调发展。在进一步完善城镇社会保障体系的同时,把构建农村社会保障体系作为全面建设小康社会的重要内容,在统筹兼顾的基础上实现城乡社会保障体系协调发展。

4.统筹兼顾政府、社会和个人的作用。在社会保险占社会保障体系核心地位的国家,都主张建立全面的、普遍的社会保障网络。因这种社会保障体系具有内容多、范围大、覆盖广、标准高的特点,可以有效降低贫困人口比重,满足国民基本生活需要,进而缓和社会矛盾、促进经济发展。但是,20世纪70年代后期以来,西方发达国家的社会保障制度逐渐显露弊端甚至步入困境,社会保障储备基金直线下降甚至发生巨额亏空,出现一种奇怪现象:通过向现在劳动的人口征税或收费来养活上一代人。为了减轻公共财政压力,许多国家采取提高社会保险税率、调整交纳保险费的收入限额、控制年金支出增长、削减失业救济金、提高医疗费自负比例等措施,但收效甚微。其根本原因就在于,国家在设计社会保障制度时,只片面强调政府和社会的责任,而忽视了公民个人积极性的作用。

由于我国社会保障事业起步较晚,不可避免地吸收了西方社会保障体系建设的一些做法,以个人、单位、国家共同分担的方式解决社会保障问题。但从根本上说,不管社会保障制度如何设计,无论是国家负担全部的居民养老、医疗、教育费用,还是个人承担一部分,其资金都是劳动者通过生产活动创造的价值中的一部分,只不过是通过社会保障的方式改变了分配形式��已。因此,统筹城乡居民社会保障体系建设,必须兼顾政府、社会与个人的作用,否则将难以实现预期目标。

我国城乡社会保障体系建设的路径取向

尽管我国经济社会快速发展,人民生活大幅度改善,但从社会保障角度而言,则任重道远。贫富差距的持续扩大、劳动关系的发展变化、流动人口与固定户籍人口的利益冲突及地区与失衡的现实格局,要求社会保障制度充分发挥调节作用。从总体上看,我国社会保障体系需要在现行基本框架的基础上,逐步完善已有制度安排并建立相应的保障机制,加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,实现社会保障与经济社会协调发展。

(一)我国城乡社会保障体系的现状

城乡二元结构的基本制度矛盾,至今仍然是解决“三农”问题,乃至影响整个国民经济持续发展的根本制约。从20世纪80年代开始,以农村家庭联产承包责任制为主要内容的农村社会经济体制改革逐渐弱化了农村集体经济基础,而人民公社制度下形成的农村社会保障体系也逐渐解体,农村社会保障制度开始缺位,部分农村社会保障项目滑坡,农村社会保障整体水平倒退。在这种情况下,家庭保障和土地保障就成为农村社会保障的核心。长期以来,虽然我国对构建农村社会保障制度进行了大量的探索和实践,但到目前为止,都未形成农村社会保障的较为成型的制度,存在农村社会保障的基本缺失。○22由于城乡社会成员生存和发展所需社会保障体系建立的生产方式基础、物质条件基础、组织形式基础、文化观念基础等存在明显的差异,○23我国社会保障体系从开始就带有二元社会的诸多特征。长期对城镇社会保障体系建设的倾斜,使农村社会保障始终处于国家社会保障体系的边缘。至今,农村依然相对贫困,城市成为农民向往的天堂。随着我国经济体制改革的不断深化,这种现象不仅没有得到改善,反而有逐步扩大的趋势。○24

但我们也看到,由于“以城带乡、以工哺农”方针的实施,覆盖城乡居民的社会保障体系框架已基本形成。截至2008年底,全国参加城镇基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的人数,分别达到2.19亿、3.17亿和1.24亿。这表明一个以养老、医疗、失业和最低生活保障等制度为核心的社会保障体系,正在快速发展和形成,人们所期待的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”目标将逐步获得实现。○25尽管如此,我国社会保障体系建设还将长期面临系列严峻问题。如人口老龄化趋势日益严重,老龄人口规模大、老龄化速度快、高峰期长,养老和医疗保险面临很大压力;就业形式多样化趋势愈发明显,对加快完善传统的以单位为管理和服务对象的社会保障制度提出新的要求;居民收入分配不均衡,地区之间、城乡之间居民收入差距明显,尤其是不同行业之间工资分配差距不断扩大,对如何更好地发挥社会保障调节收入分配的功能提出严峻挑战。○26

社会保障作为政府为解决弱势群体收入保障的一种制度安排,在当今已呈现城乡统一和全民保障的趋势,但在城乡居民所面临的风险来源、性质、化解手段、运行机制等社会保障制度的诸多方面还存在着带有根本性的差异。○27经过30年改革开放,人民生活水平总体上已达到小康,但城乡二元结构并未改变,农村与城市在某些方面的差距还在拉大,城乡分割的二元社会保障制度难以适应和谐社会的要求,社会保障的城乡统筹尤显迫切。尽管在市场和政府“两只手”的共同作用下,我国城乡之间的统筹层次和融合程度将持续提高,但城乡二元结构态势在一个较长时期将难有实质性改变。因此,立足于当前我国农村的实际情况,着眼于农村社会保障的未来发展,我们只能遵循整体设计、分类实施、循序渐进的发展思路,逐步将农村居民纳入社会保障体系之中,以最大限度地降低城乡社会保障制度未来接轨的成本。○28应坚持有利于城乡人口流动和保障农村居民基本生活的原则,实现农村与城市社会保障体系的良性衔接,推动社会保障体系城乡一体化。当下最重要的任务是,在农村建立基本的社会保障体系,如养老保险和医疗保险,加快社会保障的城乡统筹,为最终实现社会保障的城乡一体化奠定坚实基础。

(二)我国城乡社会保障体系建设的展望

1.逐步建立城乡一体化的社会养老保险制度。由于养老保险是社会保险最重要的组成部分,切实解决城乡居民的社会养老问题,既可以消除城乡居民的后顾之忧,也可以为城镇化建设提供制度保障。如果农民也可以享受到社会养老保险的利益,他们在城乡之间流动时就不必担心自己的未来,这将有利于统筹城乡发展目标的实现。在建立城乡一体化的社会养老保险时,必须充分发挥政府的宏观调控能力,坚持“统账结合”和保障水平相当的原则,加快养老保险改革进程。在目前我国经济快速发展的背景下,二元社会保障结构越来越成为城乡经济进一步发展和深化改革的严重障碍,打破城乡二元社会保障结构是打破城乡壁垒的关键,而社会养老保险制度又是社会保障最主要的部分,所以,建立城乡统一的社会养老保险制度将对我国经济社会发展具有重大的战略意义。○29建立和完善农村社会养老保险制度体系,实现农民老有所养,既是公民基本权利的具体体现,又是统筹城乡发展和坚持以人为本的客观要求,也是促进经济发展和维护农民权益与社会和谐稳定的现实需要。

2.在确保社会稳定的基础上加快实现城乡社会保险体系一体化。城乡一体化的社会保障体系是现代社会保障事业发展的方向。加快建立城乡一体化的社会保障体系,首先应打破各类劳动者之间的身份界限,让全体人民都能享受到社会保险的利益。在市场经济条件下,劳动力市场化是实现资源最佳配置的重要方面,而社会保险一体化则是劳动力市场化必不可少的维系机制。因此,各工业化国家在建立自己的社会保险制度时,均十分注重一体化,即统一社会保险的项目、统一社会保险或基本社会保险的标准、统一社会保险的管理与实施机制等,这样,无论劳动者如何流动,社会保险均能解除其后顾之忧,从而为实现劳动者自由流动和劳动力资源的最佳配置提供了保障条件。○30从发展趋势看,社会保险城乡一体化是众望所归,但不能将一体化简单地理解为在全国的整齐划一,它仅仅是社会保险体系建设的一个大的原则或方向。

3.继续扩大社会保障的覆盖面,最终实现城乡社会保障体系一体化。目前,我国城镇人口社会保障率已达90%以上,而农村覆盖率却不足2.4%,城乡二元结构仍然突出。要最终建立覆盖城乡居民的一体化的社会保障体系,就必须贯彻落实科学发展观,着眼构建社会主义和谐社会,统筹城乡社会保障建设,按照量力而行、尽力而为的要求,逐步扩大社会保障覆盖面,逐步提高社会保障水平,使经济发展成果更多地体现在改善民生和增进人民福祉上,共建共享和谐社会。扩大社会保障覆盖面,迫切需要解决好的问题是:尽快把农民工纳入社会保障体系;失地农民的社会保障;灵活就业人员的社会保障;在农村普遍实行最低生活保障制度。随着经济的发展,保持并适度增加社会保障的财政投入,逐步缩小贫富差距,给大多数人创造更多的发展机会和更大的发展空间,从而整体上提高国民素质和能力,促进经济社会更加健康、协调、可持续发展。现阶段,努力扩大社会保障覆盖面,建立低水平、广覆盖的社会保障体系,不仅有利于实现基本的社会公平,还将成为经济社会持续发展的可靠保证。

作者简介:袁文全,法学博士,重庆大学法学院副教授、硕士生导师,重庆大学经济与工商管理

学院博士后研究人员;张卫国,管理��博士,重庆大学经济与工商管理学院教授、博士生导师。重庆,400044

参考文献

　①○19○27○28李昌麒:《中国农村法治发展研究》,人民出版社,2006年,第346、367、345-346、377页。

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　⑤王越:《中国农村社会保障制度建设研究》,中国农业出版社,2005年,第104页。

　⑥⑦○11○30郑功成:《社会保障学》,商务印书馆,2000年,第286、270、280、164页。

　⑨许文兴:《农村社会保障》,中国农业出版社,2006年,第100-101页。

　○12韦红:《德国农村社会保障政策的特点与启示》,载《新视野》2007年第3期。

　○13邓和平:《德国的社会保障体系》,载《中南民族学院学报》(哲学社会科学版)1995年第4期。

　○15尤志和:《法国社会保障体系》,载《中外管理导报》1995年2期。

　○16贺雪峰:《乡村的前途:新农村建设与中国道路》,山东人民出版社,2007年,第19页。

　○17贺雪峰:《什么农村,什么问题》,法律出版社,2008年,第81页。

　○18覃有土,樊启荣:《社会保障法》,法律出版社,1997年,第7页。

　○20苏力:《法治及其本土资源》,中国政法大学出版社,2004年,第22页。

　○21苏力、贺卫方:《20世纪的中国:学术与社会·法学卷》,山东人民出版社,2001年,第41页。

　○22○24石秀和等:《中国农村社会保障问题研究》,人民出版社,2006年,第3、1页。

　○23张新民:《构建我国农村社会保障体系的立法思考》,载《现代法学》2008年第6期。

　○25《中国城乡居民社会保障状况调查社保体系框架基本形成》,新浪网,2009-03-26.