西方福利国家理论与实践评析

——作为经济运行机制的福利国家

杨寄荣 杨玉生

本文发表于《当代经济研究》2010年第六期

摘要：第二次世界大战以后,福利国家作为一种调节机制应运而生,而经济学家对福利国家则持有不同观点。赞成者认为福利国家是由社会生产力发展水平决定的,是对经济实行国家干预所必需;反对者则认为福利国家同市场调节不相协调。而从马克思主义观点看,资本主义社会不可能构建真正体现工人阶级利益的福利国家。从美国战后的实际情况看,基于其特殊的战略利益,形成了军事———福利国家范式。在我国社会主义市场经济中,发展福利国家与实现共同富裕是一致的。

关键词：福利国家;军事国家;社会主义;资本主义;社会民主主义;共同富裕

在西方经济学家中,举凡新古典经济学家、凯恩斯主义经济学家、新自由主义经济学家和激进主义(西方马克思主义)经济学家等,无不对福利国家有所论述。另外,在西方国家,福利国家不单纯是一个理论问题,也是一个实践的问题。福利国家作为一种包罗政治、经济、文化和社会的实践,诸如工人运动、反种族主义运动、女权主义运动,以及绿色和平运动等各种社会运动的发展,也对福利国家产生了深刻的影响。本文拟从理论和实践两个方面,对西方福利国家理论作一评析。

一、经济学家关于福利国家的理论观点

按其对福利国家的态度,我们可以把西方经济学家大致划分为赞成和反对福利国家两大阵营。赞成福利国家的主要是凯恩斯主义经济学家和其他一些主张国家干预的经济学家,反对福利国家的主要是古典和新古典等自由主义经济学家。马克思主义经济学家从其认为“资本主义不能形成真正的工人的福利国家”的观点上看,也属于反对福利国家的经济学家之列。

1.赞成福利国家的理论观点

(1)凯恩斯主义福利国家

按照西方经济学家的分析,凯恩斯经济政策的发展与促进福利国家扩展的结合,形成了凯恩斯主义福利国家。凯恩斯主义理论和政策对于福利国家的重要意义在于,其作一种制度而对整个经济生活实行有效调节;其巨大的战略意义在于,无需花费巨额的经济、社会和政治的成本而有效地对经济生活进行管理。凯恩斯认为,所谓供给创造需求的“萨伊定律”只有在特殊的充分就业的条件下才是对的。充分就业均衡只能在市场之外予以保证,即由国家处理那些可以由中央当局控制或管理的变量来实现这种均衡。政府可以管理的关键变量是消费倾向和投资激励,政府的责任在于以管理需求的政策促进经济实现充分就业均衡。

在西方国家,特别是在瑞典、英国、荷兰、挪威、丹麦等西、北欧国家,在实行凯恩斯主义求管理政策的同时,发展了包括诸如医疗保险、失业保险、养老保险等社会保障制度的福利国家制度。一些坚持社会主义发展方向的经济学家认为,实行凯恩斯主义福利国家制度代表了向社会主义发展的重要步骤。例如,斯蒂芬斯认为,福利国家影响凯恩斯主义的经济管理,并直接解决经济社会化的传统的社会主义问题,这在瑞典已经达到了最高的表现。在瑞典,由于强有力的和高度集中化的工会运动……在同执政44年之久的社会民主党合作中,发展了福利国家……福利国家的特点是高水平的支出和累进的资金筹集,因而代表了从资本主义向社会主义的过渡。

(2)和谐论:资本主义和福利国家

第二次世界大战以后,福利国家和资本主义共享的逻辑主宰了在西方国家流行的正统观念。在探讨福利国家形成的原因时,一些西方学者将其归结于社会变化的条件,这主要是指发生于18世纪和20世纪之间的从农业、地方和传统结构走向有限的工业化、国际化和现代社会的伟大历史转变。另外一些西方学者认为,隐藏在福利国家成长背后的主要动力是道德力量,是基于公众的或反对早期工业化所造成的深重苦难的杰出人物的反应。因此,特别强调在政府和中产阶级中间的人道主义和仁慈的增长,强调社会知识和影响工业人口的医疗条件的增长和改善,强调公共部门提供卫生的性质和重要性的认识的增长。但是,更值得注意的是把福利国家表述为工业革命逻辑产物的观点。按照这种观点,在战后时期,干预主义国家的出现和自由资本主义“过度”缩减可能是对工业社会的发展而产生的新的需要的反应。进一步地说,福利国家的根源在于同广泛的工业化,特别是同社会供给和家庭生活传统形式的瓦解相联系的长期变化。这些变化包括经济增长和与之相联系的人口增长(特别是老年人口的增长),分工的发展,无地工人阶级的创造,周期性失业的出现,家庭和社会生活类型的变化,以及工业对可靠、健康和有知识劳动力的需要的增长。

　　(3)传统的社会民主主义和福利国家

传统的社会民主主义坚持下面三个基本观点:第一,虽然资本主义发展对于形成工人阶级来说具有严重的和难以忍受的后果,但在资本主义的进一步发展中像马克思主义所批评的那样,并没有看到工人阶级相对地位的无情恶化,。这样,便证明了资本主义具有改革的能力;第二,资本主义的阶级结构向马克思主义的预期提出了挑战,并没有日益两极分化,实际上是难以置信的多样化的增长。资本所有权同其有效管理(“管理的革命”)的分离已经削弱了作为一个阶级的资本的权力。同时,干预主义国家的扩展不仅改善了工人阶级的地位,而且,由于公共就业部门的日益扩展,剥夺了市场的逻辑并使阶级结构更加复杂而多样化了;第三,由于(改革的)资本主义有能力做到没有危机的发展,并能够提供日益复杂的阶级结构,进一步的社会进步是最有效果的。[1]所有以上结论依赖于社会民主主义命题的第四个也是决定性的论点:赢得大量的议会民主和改变纤弱的经济力量(工业所有者的)与强大的政治力量(所选举的政府的)之间平衡的重要性。

2.反对福利国家的理论观点

(1)马克思主义和福利国家

马克思认为,在资本主义生产方式下面,资本所有者在市场中以“自由和平等交换”的形式购买劳动力以榨取剩余价值。但是,这种市场交换不能实现个人(主要是工人)的(从而社会的)最优化福利。这种以商品市场形式上的自由平等为标志的交换,意味着资本主义经济组织仅仅保证资本家阶级的福利,同时必然损害被剥削的工人阶级的福利。

在20世纪和21世纪,马克思主义者对福利国家的论述遵循马克思的基本思路,认为在资本主义条件下不可能有真正符合工人阶级利益的福利国家。同社会民主主义观点相反,马克思主义坚持认为,在资本主义条件下,国家福利的职能和管理保留了资本主义国家的性��,它基本同维护和再生产资本主义关系相联系。在资本主义条件下,福利国家包括生产和再生产劳动力。虽然福利国家并不必然否定工人阶级的利益,但却把它们看作是保证资本利益的偶然的副产物。诺尔曼·金斯伯格(Norman Ginsburg)颇为深刻地指出:“从资本家的观点上看,国家福利为积累资本的持续的斗争做出了贡献,因为从物质上帮助把劳动和资本有利地结合在一起,并控制工人阶级的必然反抗和革命的潜力……社会保障制度是同再生产一个劳动后备军、家长制家庭和劳动力纪律相联系的。它作为缓和贫困和提供收入保障的手段而仅仅起一种次要的和偶然的作用”。[2]

(2)新右派对福利国家的挑战

新右派包括新自由主义者和新保守主义者。新右派强调一种更自由、更公开和更竞争经济的“自由倾向”,主张社会回到社会自主和政治自主的保守主义倾向。新右派思想是反对福利国家干预的,因为第一,福利国家关于分配的行政管理和官僚主义的方法与市场方法相比是较为低劣的;第二,福利国家干预在道德上是令人厌恶的;第三,福利国家否定消费者对福利服务的任何实际选择;第四,尽管把大量的资源用于福利,但是它难以消除贫困,或难以根除不平等的机会。实际上,新右派坚持认为,发达资本主义国家中所存在的社会、经济和政治问题的根源不在于市场的失灵,而在于以福利国家代替市场的那些错误的政策。

(3)公共选择理论和福利国家

公共选择理论认为,向居民提供公共福利势将面临市场最低价格的约束。在私有经济的市场上,按低于其生产成本出售产品和劳务的公司将很快被排挤出市场,而政府却不正视这种限制。由于日益增加的公共债务,政府可能把其现有支出的成本推延到未来的政府身上(或未来一代)。这可能导致对经济前景有害的影响。

此外,福利国家这种集体活动可能产生次优的结果,例如,政府原打算要尽可能地满足其选民的要求,结果却鬼使神差地支持特殊的利益集团和满足特殊利益的要求。而满足特殊利益集团要求的成本却要由广大选民来承担。

按照公共选择理论,公共服务的供给也将由于公共部门的官僚主义性质而恶化。首先,公共部门官僚主义者本身是一个强有力的利益集团,而且公共部门官僚主义者在使其自己的预算和部门供给最大化方面有其自己的利益。其次,公共部门官僚主义者不正常地面对竞争,也不面对任何市场活动的经济限制。在成本不是针对利益衡量的地方,在官员们的效用最大化依赖于其预算最大化的地方,就有一种物品和劳务过度供给的长期趋向。

二、强军事国家与弱福利国家:美国基于战略利益的选择

一些具有激进倾向的美国经济学者在论及美国的福利国家选择时,常常联系美国军事国家选择,论述其军事国家———福利国家关系问题。他们认为,从战后的历史上看,在美国一直存在强军事国家和弱福利国家,或者说,福利国家从属于军事国家,这是美国基于其特殊的战略利益的选择使然。

美国经济学家勃利安·瓦德尔(BrianWaddel)认为[3],美国的弱福利国家和强军事国家以一种严格的政府管理范式结合到一起。而政府管理的范式则代表了一种相对稳定的观念形态的、计划的和制度的框架,这种框架组织和拓宽了未来的政策制定范围。换言之,美国的弱福利国家和强军事国家选择是基于其特殊的战略利益的,贯彻美国政治选择的可操作的尺度。这无疑对于未来的政治选择是至关重要的,因为对于美国政府管理来说,必须考虑创造适合于其特殊战略利益的军事———福利国家政府管理范式和坚持这种范式到什么程度,以形成美国的政治发展。

实际上,在20世纪30~40年代美国从来没有充分承诺福利国家。相反,为了使政府管理走出由大萧条所造成的困境,第二次世界大战以后创造了一个扩展的和强有力的军事国家,摒弃属于福利国家范畴的国内干预的新政逻辑,从而使这种军事国家及其意识形态的、计划的和制度的机制吸收战后大量国家发展的资源和动力。不仅在社会投资中迅速增加军事投资,而且军事国家的范式把一个特别的、严格的逻辑强加给国家政治发展和关于福利国家的政策。福利国家变成了强军事国家的一个软弱的附件,变成了战后美国政府的一个从属的和有争议的部分。这个严格的逻辑甚至在苏联解体之后还在继续,因为这个范式继续受一个强有力的国家和阶级集团的利益驱动。之后,里根政府对制度的、计划的和意识形态的强军事———弱福利国家范式的评价,证明了一个同新自由主义全球化计划非常协调、而且在强有力地推动新自由主义的计划的实现。实际上,转向全球化意味着对一个非常严格的军事———福利国家的进一步强化。

和西欧国家不同,为什么美国按照这种特殊的军事———福利国家范式组织政府管理而面临现代资本主义危机呢?原因在于,一方面,它是被其战后国际霸权主义拉动的。另一方面,它又是被寻求有限的国家干预主义的有影响的国家和阶级力量推动的。扩张的国家干预主义是有争论的,因为国家干预经济事务把市场的重要作用和资本主义/部门的特权政治化,从而潜在地将其瓦解。由于在大萧条中产生的扩张的国家干预导致公民对政府责任的理解的性质发生变动(Piven and Cloward, 1985),由于所出现的公民期望促进形成了国家干预主义的民主形式,从而威胁了资本主义和各部门的(特别是是南方种族排他制度的维护者)的霸权,因为作为国家官员从这些精英那里获得了日益增加的自主权,因为民众的力量获得了作为国家干预的杠杆和自主权。但是,民众力量对国家干预的威胁是有限的,因为国家官员把国家干预的能力纳入扩展和加强第二次世界大战期间和以后发展起来的军事国家的渠道。所以,美国的弱福利国家不仅是资本主义和部门的对抗性易于通过横向的和垂直的分割的国家结构(按照权力划分的横向结构和按照联邦制的垂直结构)得以转变,而且还由于面对这些压力而确立的政府管理而得以转变。

这里重要的是,第一,在像美国这样的发达的资本主义国家,构建政府管理的困难是按照政府管理计划和军事国家这样的政府管理范式来解决的;第二,需要把握美国军事———福利国家发展的历史过程,在这个历史过程中,联邦政府同资本通过构建强军事国家和弱福利国家来解决其政政治僵局;第三,在20世纪60年代,这种强军事国家和弱福利国家范式,由于贬低福利国家的行径遭到和民众的觉醒,而难以为继,因而导致福利国家有所扩展。而在20世纪70年代美国大公司的行动再次肯定最初的、有限的强军事———弱福利国家的干预主义;第四, 20世纪80年代一种刚性的军事-福利国家再次为一种新自由主义的范式铺平了道路,从而完备了强军事———弱福利国家的许多条件。

三、社会主义市场经济与发展福利国家

1.共同富裕之路与发展福利国家

像前文已经指出的,西方一些激进学者批判资本主义条件下的福利国家为虚妄,认为在资本主义条件下不可能有真正体现无产阶级和广大劳动人民利益的福利国家。但他们又对建设和发展体现工人阶级和劳动人民利益的福利国家寄予厚望,希望社会为建立真正体现无产阶级利益的福利国家创造条件。

当然,在最近数十年资本主义国家所建立的凯恩斯主义福利国家(干预主义的福利国家),不是我们所要建立的福利国家。因为凯恩斯主义的福利国家并不是以实现广大人民的共同富裕为宗旨的,充其量不过是借以管理资本主义国家社会总需求的手段,是为实现资本主义的经济稳定服务的,是为大大小小的资产阶级发财致富创造有利的环境,无产阶级从中所获得的不过是一点暂时减轻的痛苦。而且,从世界范围说,西方福利国家的发展,是以牺牲经济落后国家的经济发展作为代价的,是以从落后国家赚取廉价劳动力的剩余价值为必要条件的。[4]

我们的福利国家应该是向全世界无产阶级和各国劳动人民展示的真正无产阶级类型的福利国家,在这里人民享有当家作主的权利,并真正按照人民的意愿、人民的利益最大限度地提供公共福利。邓小平在谈到社会主义的基本特征时,强调生产资料社会主义公有制和共同富裕。而实现共同富裕的途径之一是建设和发展福利国家。但是,必须指出,我们所要建设和发展的福利国家,是真正的福利国家,是真正体现最广大人民群众根本利益的福利国家,而不是徒有其名的、背离广大群众根本利益的福利国家。从全面建设小康社会的需要出发,尚需进一步推动建设和发展福利国家的进程。就属于福利国家范畴的社会保障制度的建设而言,尚存在多方面的薄弱环节。主要是: 1)城市社会保障的覆盖面不宽,在集体、私营和外商企业就业的职工,以及自由职业者、个体工商户和外来打工者(包括进城打工的农民)尚未被纳入城市社会保障体系; 2)社会保障资金不足,而且筹措困难。逃缴拖欠保险费现象严重地方财政用于社会保障的支出力度不够,过分依赖中央财政,补充性的社会保障资金筹集渠道不畅; 3)人口老龄化对养老医疗保险提出了更高的要求,资金积累和社会保障服务功能与之不相适应; 4)产业结构调整步伐加快,以及加入世界贸易组织,一些产业受到冲击,失业人数增加,失业保障的压力空前增大; 5)农村和小城镇的社会保障制度的建设尚在探索之中,大部分地区尚未着手进行社会保障制度的建设工作。

解决这些问题,或针对这些问题努力建设和发展以社会保障制度为基本内容的福利国家,是摆在我们目前的一项亟待解决的任务。

　　2.作为公共物品的福利供给和作为经济物品的市场供给

在我国的社会主义市场经济中,像在其他类型的市场经济中一样,存在两类物品,一类是公共物品,一类是经济物品(或称私人物品)。前者不需要经过市场交换,由国家(政府)直接作为社会福利提供给居民;后者则要经过市场交换进入消费者手中,以满足消费者对于效用的需求。发展福利国家,在很大程度上,是增加政府作为公共物品直接向居民提供的福利的数量。这就需要大量生产作为社会福利由政府向居民提供的公共物品的数量。同时,发展福利国家也可使原来作为经济物品在市场上进行交换的商品成为公共物品,例如,由国家向居民提供相当于市场上的一部分商品价值的补助,居民再用这笔钱购买这部分商品。虽然这部分商品仍然是通过交换进入消费者手中的,表面看来,它们仍然是用于市场交换的经济物品,但本质上,对于消费者来说它们是像政府直接作为福利分配来的公共物品一样,是作为公共物品为消费者获得的。由此,还可以做进一步的推论,如果政府向绝大多数的居民提供了他们用以购买消费品的费用,那么,几乎所有的消费品就都变成了公共物品。如果,国家在生产领域也是以这种方式向企业提供资金,再由企业用作购买生产资料的投资。这样一来,也就失去了市场机制的作用,变成了政府支配的计划经济了,计划经济的弊端也将因此而显现出来。那么,如果政府仅仅在消费品需求方面扩大居民的福利供给(使之最大限度地成为公共物品)、而在消费品供给方面则任由企业自发地运营(政府仅向它们征税不予补助),情况将会如何呢?这同样是有问题的。因为,这样一来,也等于由政府福利供给所决定的消费需求决定消费品的供给,在这里,仍然是政府的行为决定经济活动的方向和水平,与计划经济并无差别。所以,我们不能随心所欲地发展福利国家,其重要的约束条件是充分发挥市场机制的作用。进一步地说,在市场经济(包括社会主义市场经济)中,福利国家的作用仅仅是对市场调节的补充,而不能取代市场调节的作用,否则,便会演变成为或重新倒退到计划经济。

参考文献

[1]BERSTEIN,E.Evolutionary Socialism [M]. London: IndependentLaborParty, 1909, 142.

[2]GINSBURGE,N.Class,Capital and SocialPolicy[M].Lon Don:Macmilan. 1979, 2.

[3]BRIANWaddel·LimitingNational Intervenionism in the United States:TheWarfare-Welfare State As Restrictive Governance

Paradigm[J]. Capital& Class, 2001: 74, 109-139.

[4]杨玉生·西方马克思主义经济发展理论研究[M]·沈阳:辽宁大学出版社, 1997, 74-101.

[5]马克思恩格斯全集:第19卷[M]·北京:人民出版社, 1963, 22-23.

[作者简介]杨寄荣(1970- ),女,复旦大学社会科学基础部博士研究生,上海海关学院副教授,主要从事马克思主义

基本原理研究;杨玉生(1942- ),男,教授、博士生导师,主要从事马克思主义经济学和西方经济学比较研究。