协调社会政策

治理出生性别比偏高的根本途径

宋　健

内容摘要：

 出生人口性别比长期、大范围偏高现象，已经成为中国人口在21世纪面临的最严峻挑战之一，也成为中国构建和谐社会的重大隐患。众多政策措施的采取并未缓解出生性别比偏高问题，一个重要原因是社会性别相关社会政策的不协调。协调社会政策、改善女性地位，是治理出生性别比问题的根本途径。

关键词： 出生性别比；　社会政策；　社会性别；　协调

　　一、出生性别比持续普遍升高已成为中国社会一大隐患

　　性别比就是每100名女婴所对应的男婴数量。20世纪80年代中期以来，在低生育率背景下，中国出生人口性别比持续上升，严重偏离103—107的正常范围区间。1982、1990、2000年三次人口普查和1987、1995、2005年三次人口抽样调查数据显示：1981年出生人口性别比为108.5，到2000年第五次人口普查时为116.9，2005年全国1%抽样调查数据显示，出生性别比又攀升到119。
　　中国出生人口性别比不仅持续升高，而且波及范围越来越广。普查数据显示，1982年中国尚有一半的省、市、自治区的出生人口性别比在107范围内；1990年这一数字则缩减为三分之一；到了2000年第五次人口普查时，全国31个省、市、自治区中只有3个省（西藏、新疆和贵州）的出生人口性别比处于正常范围。个别省份的出生人口性别比甚至超过130，显示了出生人口性别比持续偏高现象的愈演愈烈之势。
　　出生人口性别比持续普遍偏高，违背了性别结构平衡的自然法则。出生人口性别比偏高背后是女婴生命权遭到威胁的现实。“重男轻女”的性别偏好和以淘汰女性胎儿为主的选择性人工流产，使女婴的生命安全受到严重损害。不仅如此，由于侵害婴儿安全的往往是孩子的母亲、父亲或亲属，剥夺其生存权的手段也很隐蔽，难以被察觉。
　　出生人口性别比持续普遍升高会造成未来人口的婚姻挤压问题。出生人口性别比偏高的主要表现是男女比例失调，最终结果是形成男多女少的局面。婚龄人口中由于婚配数量的限制，独身男性有可能增加，部分男性尤其是处于偏远地区或社会底层男性的生理要求得不到合理满足，不仅会影响其生活质量、给人的自身再生产带来严重问题，而且还会带来一系列的社会问题，如卖淫嫖娼现象增加、多重性关系出现、性行为错乱、甚至发生拐卖人口等事件，形成对社会伦理道德体系的冲击，威胁传统婚姻家庭观念与形式，影响社会稳定，也影响经济发展。
　　随着中国人口、经济和社会的快速转型，以及与国际社会发展理念的逐渐接轨和融合，中国的性别失衡逐渐演变为一个事关全球稳定、和谐发展的重大安全问题，引起了国内外各界的高度重视。

　　二、为什么众多政策措施的采取并未缓解出生性别比偏高问题

　　出生人口性别比偏高的根本原因是传统落后的生育观念，即重男轻女的性别偏好。诱发原因是自20世纪70年代以来在全国实施的较为严格的计划生育政策，限制了人们对子女数量的要求，使得部分人群转向通过生育男孩来满足只生一个孩子的前提下获得儿子的愿望。直接原因是非法进行非医学需要的胎儿性别鉴定和非法进行性别选择的终止妊娠。这些因素共同造成了中国出生人口性别比持续普遍偏高这样一种不正常的人口现象。
　　鉴于影响出生人口性别比持续偏高的直接原因是非法进行非医学需要的产前胎儿性别鉴定和非法进行性别选择的终止妊娠，2003年5月1日卫生部颁布实施《产前诊断技术管理办法》，明确规定“医疗保健机构和医务人员不得实施任何非医疗目的的产前诊断技术”。国家人口计生委和财政部还从2004年开始实施“农村部分计划生育家庭奖励扶助制度”，目的是建立起利益导向机制，通过解决农村独生子女户和“二女户”父母的养老问题，从根本上扭转群众“养儿防老”的生育观念，等等。
　　然而，尽管国家已经采取了众多的政策措施来努力降低出生人口性别比，但是，全国出生人口性别比上升的趋势并没有得到有效遏制，2005年全国1%人口抽样调查显示出生人口性别比继续升高，甚至连城市地区也出现了性别比快速升高的现象。
　　为什么众多社会政策措施的采取未能缓解出生性别比偏高问题？笔者认为，社会性别不平等、相关社会政策不协调是中国出生性别比居高不下的重要原因。
　　中国现行的制度、文化、经济和政策体系，对女孩生存状况有着许多方向相反的影响。在生育政策方面，中国现行的城乡有别、一孩男女有别的生育政策是造成农村和全国整体出生人口性别比偏高的根本原因。中国农村带有普遍性的生育政策是：绝大多数省、自治区、直辖市都规定第一孩是男孩的，一般不再允许生育；而第一孩是女孩的，则允许继续生育第二孩。因此，农村独女户是中国二孩及以上孩次生育的主体家庭。在农村偏好男孩的文化传统以及成本效益存在较大性别差异的生产力现实情况下，得到生育许可的独女家庭千方百计要生育一个男孩，是情理之中的事。尽管这一政策规定的初衷是为了照顾农村只有一个女孩家庭的实际困难，但是在事实上也造成了“一个女儿只等于半个儿”，使女性出生伊始就被定义为弱势人群。
　　在就业政策中，尽管劳动和社会保障部在2000年12月8日颁布的《关于劳动力市场管理规定》中明确规定“用人单位在招用职工时，除国家规定不适合从事的工种或者岗位外，不得以性别等为由拒绝录用或者提高录用标准”，但并未对相关的违法行为的赔偿和处罚做出明确的规定，性别歧视行为没有可以诉讼的渠道和机构。因此，在现实中看到的是普遍存在的就业机会中的性别歧视现象，如选择或优先选择男性、女性二次就业困难等。
　　在农村，尽管有“农村妇女无论是否婚嫁都应与相同条件的男性村民享有同等的权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益”等规定，但事实上，妇女的土地权利受到来自社区和家庭的双重干预。在土地集体所有、农户家庭承包经营的制度框架下，家庭获得承包耕地必然受制于村庄集体，以户为单位承包土地的做法和女儿外嫁的婚姻习俗，使得女性尤其是离婚妇女实际上担负失去土地的最大风险。
　　对于退休年龄的规定也充分体现了矛盾性。女性预期寿命一般比男性长，但现行规定中女性退休年龄普遍比男性早5年左右，这是对女性的保护，还是对女性的歧视？
　　社会政策中对女性弱势地位的潜在规定，或形式上具有性别平等的内容但实际上缺乏配套法规或难以执行，以及不同社会政策间的不协调问题，造成了社会政策的低效或失效问题，也造成了出生性别比升高现象并没有随着国家相应政策措施的出台而发生显著改变。

　　三、协调社会政策、改善女性地位，是治理出生性别比偏高的根本途径

　　要从根本上扭转出生人口性别比持续普遍升高的现象，必须从协调社会政策、改善女性地位入手。
　　社会政策在“全面发展”和“和谐发展”中发挥着至关重要的作用。当前我国正处社会转型的关键时期，政府在利用经济政策推动经济发展的同时，也必须通过各项有效的社会政策熨平各种社会矛盾、推动社会和谐发展。
　　但是，一方面由于中国社会正处于急剧的转型时期，旧的系统打破后，新的系统建立尚需时日；另一方面由于中国发展存在着巨大的地域差异，尽管政策措施不少，但是很多社会政策及法规之间明显缺乏协调，社会政策及法规分割破碎，没有系统性。各部门的社会政策及法规不仅相互阻隔，有些甚至彼此冲突，严重影响了这些社会政策作用的有效发挥，大大增加了社会政策及法规的实施成本。
　　社会政策的不协调表现在很多方面，仅就出生性别比失衡现象而言，涉及社会政策中的社会性别理念。政策制定者在所制定的社会政策内容中是否融入了社会性别意识？不同部门的相关社会政策中，是否采取了相同的社会性别视角？政策执行者在贯彻执行政策中，是否体现了社会性别平等？只有以上政策内容、政策之间和政策执行过程中都做到协调，才有可能保证社会各领域社会性别平等的真正实现，从根本上扭转“男尊女卑”、“男强女弱”、“重男轻女”的观念，从而改变出生性别比失衡现象。
　　国家人口计生委作为国务院制定和实施人口发展政策的部委，最早意识到出生性别比治理问题中的社会政策不协调和社会性别意识缺乏问题，并一直致力于协调各项社会政策和推动社会性别平等。2005年由国家人口计生委牵头，联合12个部门制定了《关于开展关爱女孩行动，综合治理出生人口性别偏高问题行动计划》，对相关部门制定并出台相关的社会政策以促进社会性别平等方面，进行了一定程度的协调。并确定了24个“关爱女孩行动“试点县中，试点县为推动关爱女孩行动，促进社会性别平等，把工作视野放宽到整个社会政策的协调上，把政策措施拓展到教育、卫生、社会保障、养老、扶贫等诸多领域，这些实践为出生性别比偏高现象的彻底扭转打下了一定的基础。然而，在全国性的层面上，部门间社会政策的协调力度还远远不够。由于在过去的20多年中，社会发展没有受到应有的重视，中国社会发展政策协调和协调机制的研究和干预项目很少；对现有的各种社会政策还缺乏以社会性别平等视角的认真的梳理，各种社会政策之间的冲突条款还没有进行深入的研究，产生政策间冲突的原因还不明了，而且政府各部门在社会政策制定和执行方面的协调机制还很不完善。因此，要从根本上解决中国出生人口性别比偏高问题，需要推动中国政府部门间的社会政策及法规协调、更有效地促进社会性别平等，消除性别歧视。（宋　健 中国人民大学人口与发展研究中心副教授）

文章来源：《中国党政干部论坛》