对我国农村养老保险制度的思考

作者：罗晴

来源：人民论坛（总第384期）

　　【摘要】建立和完善农村养老保险制度，不仅是维护我国社会公平与正义、缩小城乡差距的一个重要手段，也是实现十七届三中全会提出的城乡公共服务均等化目标的必然要求。文章分析了目前我国农村养老保险制度中存在的诸多问题，并对完善农村养老保险制度进行了探讨，以期更好地推行该制度。

　　【关键词】农村养老保险　人口老龄化　对策

　　我国是一个农业人口占全国人口50.32%的农业大国，农村的养老保险问题是社会保障制度建设过程中不可回避的一个问题。随着城镇化水平的提高和农村劳动力的转移，我国农村人口老龄化形势日趋严峻，给农村养老保险制度提出了一系列的挑战。

　　农村养老保险制度面临的挑战

　　一是人口老龄化加速。人口问题是我们农村现阶段面临的最严峻问题之一。我国的人口结构正加速老龄化，据2010年我国第六次全国人口普查结果显示：大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，0～14岁人口为2.225亿人，占16.60%;15～59岁人口为9.396亿人，占70.14%;60岁及以上人口为1.776亿人，占13.26%，其中65岁及以上人口为1.188亿人，占8.87%。按照国际标准，一个国家65岁以上占全国人口的7%，或60岁以上占10%，就表明该国已进入老龄型社会。按此标准，中国早在十年前就已步入老龄化社会。老龄化是人口发展的趋势，然而从历史发展规律来看，一个国家从成年型进入老龄型，一般需要花费50～100年，而中国实现这一转变却只用了20年左右的时间。此外，发达国家是“先富后老”，中国则是“未富先老”，这无疑加重了养老保险的负担。从人口分布来看，农村老年人占多数，农村的老龄化程度和老年人的比例都超过了城镇。据统计，我国目前农村留守老人达4000万，占农村老年人口的37%，其中65岁以上农村留守老人达2000万。①

　　二是覆盖面狭窄，城乡差别较大。我国从2009年开始在全国10%的县(市、区)开展新型农村养老保险试点工作，“新农保”取得了较为显著的成效，但是参保覆盖面仍然狭窄。根据中国老龄工作委员会发布的《2010年度中国老龄事业发展统计公报》，2010年，全国城镇基本养老保险参保人数达到2.57亿人，比2009年增加2157万人，增长9.2%。各级财政补贴基本养老保险基金1954亿元。而新型农村社会养老保险制度于2009年9月开始试点，截至2010年底，全国参加新型农村社会养老保险人数为10277万人，其中2863万居民每月领取50～100元不等的养老金。随着我国农村人口老龄化水平的不断上升，现有的农村养老保障方式将面临严峻挑战。

　　三是立法滞后。所有国家社会保障制度的建立，几乎无一例外都是立法先行，只有我国例外。从我国农村养老保险立法现状看，目前还没有一部完整的规范农村养老保险制度的法律，只有民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)(下文简称《方案》)以及劳动和社会保障部就新农保试点下发的《指导意见》。当前，各地农村养老保险工作都是靠地方性的法规和政策来指导实施的。但是，这种靠政策来推进农村养老保险的机制已显现出制度上的不稳定性和随意性，无法提高农民参保的积极性，也使很多农民对政府产生不信任感，为以后推进农村养老保险制度增加了难度。

　　四是财政支持力度小，资金筹集方式单一。目前我国农村社会养老保险的资金筹集采用的原则是“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”。然而，现阶段我国农民普遍收入较低，缴费能力弱，农民的参保积极性在很大程度上取决于集体补助和地方财政补贴的落实到位，但是省级以下地方政府普遍财政困难，严重依赖于中央的转移支付，因此绝大部分农民享受不到集体和地方财政的补贴。在这种筹集方式下，农村社会养老保险实际变成了一种强制性储蓄或鼓励性储蓄制度。财力的明显不足必然会影响新农保制度的推广。

　　五是基金管理不规范，投资方式单一，保值增值难。根据《方案》的规定，现阶段我国农村养老保险基金是以县为单位统一管理，主要用于购买国家财政发行的高利率债券和直接存入银行。这导致了农村养老保险基金的保值增值渠道单一，基金的投资缺乏灵活性，投资收益率低，甚至无法应对通货膨胀带来的贬值压力。此外，在我国农村，社会养老保险基金一直由地方县级政府的下属机构来管理，管理人员的素质参差不齐，同时缺乏相应的监督机制，管理随意性较大，容易发生挤占、挪用保险金的现象，基金安全存在隐患。

　　六是管理体制不顺。农村养老保险的统筹层次较低，仅处于县级统筹层次。这种统筹格局和层次严重制约了资金的协调平衡，致使出现少部分地区保障有余，大部分地区却保障无力的现象，使本来就很有限的养老保险资金的作用和效益受到了限制和削弱。另外，缺乏专业的管理人才。我国的农村养老保险组织中基层管理人员素质低是当前养老保障工作中最为突出的问题。全国大部分基层养老保障组织都存在干部老化、文化素质低、普遍缺乏社会保障的专业知识等问题，在西部经济欠发达地区尤其突出。

　　完善农村养老保险制度的对策建议

　　针对目前我国农村养老保险制度中存在的问题，需要我们创新探索，采取更加有效的措施来完善农村养老保险制度。

　　一是完善农村养老保险法律制度。首先，应制定农村养老保险基本法。尽快改变以地方立法为主的状况，形成以全国人大常委会制定的《中华人民共和国社会保险法(草案)》为统率，以国务院制定针对农村养老保险的条例为主体，以有立法权的地方人大及地方政府依法制定相关的地方性法规和规章为补充，形成上下统一、协调完整的农村养老保险法律体系。其次，健全农村养老保险立法内容。立法内容应包括农村养老保险的方针、政策、原则、目标、范围、保障标准、养老金筹集和发放、养老金的保值增值和监督等。最后，健全农村养老保险制度的司法机制。司法机关应恪尽职守、公正司法，保障有关农村养老保险制度的执行。建立相关的农村养老保险法律责任制度并强化其法律制度的实施机制，使当事人在其养老保险权益受到不法侵害时获得有力的司法保护，对贪污、挪用、截留基金等违法行为追究其法律责任。

　　二是加大政府投入力度。社会保障是国民收入再分配的一种形式，责任的主体应该由国家、集体和个人三方共同承担。然而，一直以来绝大多数农民的养老保险费用却基本由农民个人缴纳，国家的所谓政策扶持多流于形式，导致农民没有参保积极性。因此，政府在国民收入再分配中应加大对农民的倾斜力度，增加中央和地方政府对农村养老保险的财政投入。同时通过政策扶持深化改革，大力发展壮大农村集体经济的实力，增加集体经济对农村养老保险的支持力度，使农村养老保险资金的筹集真正实现由政府、集体和个人三方共同负担，只有这样才能使农村养老保险具有真正意义上的“社会性”和“福利性”。

　　三是拓宽基金筹资和投资渠道，提高基金的统筹层次，确保基金保值增值。首先，应大力拓宽养老保险资金筹资渠道，充分动员民间组织和非营利性机构投资兴办福利设施，鼓励社会捐赠农村养老保险事业。参照国家文化经济政策，鼓励企事业单位、社会团体和个人等社会力量通过国家机关对农村养老保险事业的捐赠，应被纳入公益性捐赠范围，经税务机关审核后，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除;其次，应逐步提高农村养老保险基金的统筹层次，从县级统筹过渡到省级统筹，并最终实现全国统筹，为农村参保人员养老保险关系跨城乡、跨区域转移续接提供制度支持;再次，要确定市场化的资金运营机构。制定出农村养老保险基金运营机构的条件，把基金运营职能从基本经办机构中分离出来，由独立的、市场化营运的基金运营机构负责，按照市场化原则和稳妥性原则对养老保险资金进行资本营运，严防资金损失和贬值，通过营运使其保值增值。同时实行“三权”分离，加强资金运营监督;最后，调整投资结构，优化资金投资方向。在养老保险基金规模不断扩大的基础上，调整投资结构，吸取国外的经验，加大对安全性高、回报率高的种类的投资，最大限度地实现保障基金的保值增值。

　　四是完善农村养老保险的配套措施。首先，加大农村养老保险的宣传力度，使农民充分认识到参加养老保险的必要性，提高农民参保的自觉性和积极性;其次，提高各级领导干部对农村养老保险工作的认识，适时引进专业社会工作者参与农村养老保险工作;最后，加快农村养老保险的信息化建设。广泛运用现代信息技术手段，建立一个功能齐全、覆盖面广、规范透明的农村养老保险信息网络，做到软件统一、硬件设备配置统一、数据传统方式统一等，同时建立多渠道、多层次、全方位的信息采集制度，并保证信息的正确性。把养老保险对象的基本情况以及养老保险基金的缴纳、记录、核算、支付、查询等服务纳入信息系统管理，并对政府提供包括统计分析、监测预警、政策评估等在内的信息，为政府制定政策提供依据，保障农村养老保险事业的顺利发展。

　　(作者单位：四川音乐学院社科部;本文系四川音乐学院“人口老龄化背景下农村养老保障制度研究”成果，项目编号：CBS201114)

　　注释

　　①数据来源于：http://news.sohu.com/20111005/n321313619.shtml。