流浪乞讨人员救助管理制度的实践社会学分析

　　——以北京市C救助站为例

夏雪 杨舒新

文章来源于《成都理工大学学报》2012年第3期

【摘　　要】基于对北京市C救助站的个案调查，以实践社会学为理论指导，比较分析我国救助管理制度的核心理念从“收容”转向“救助”的转变，尤其对实施过程中的实践逻辑进行了深入探究。研究认为，救助管理制度在运行中，其实践逻辑发生了偏误。要完善救助管理制度，不仅要充分调动社会救助主体的积极性，加强部门合作，而且要从理念上升为行动，确保制度的执行。

【关 键 词】救助管理制度/实践社会学/救助站

　　历史上，中国的流浪乞讨现象一直存在，不同的阶段有着相应的应对措施。2003年的“孙志刚”事件①后，政府立即宣布废除了执行20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，并以超乎常规的速度高调出台了新的管理办法《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》。该举措一经宣布，立即受到海内外的广泛关注，一时间，舆论哗然，好评如潮，被誉为新一届政府的以人为本、发扬人文主义和人道主义精神的典范之作。然而，该制度实施至今已有七载，但是为什么北京街头还有如此之多的流浪乞讨人员？新制度对这一群体的境况究竟有何改变？这引发了笔者对救助管理办法的思考：其实施情况怎样，实施效果怎样，制度对于北京城市流浪乞讨人员到底起到了怎样的作用。

　　一、实践社会学的基本理论

　　目前，有关救助管理制度实践效果的研究主要集中在对救助管理制度的评价、流浪乞讨原因及流浪乞讨人员生存状态的研究、对救助管理制度运行困境的分析及其对策等方面。本文试图以“实践社会学”为理论指导，以“救助管理制度”本身为出发点和切入点，分析我国现行救助管理制度出台的背景、出台的目标等，从新的角度发掘救助管理制度产生的问题及其原因，并提出改进思路。

　　布迪厄的实践理论构建了一种社会实践的理论模式。他认为，我们对实践活动所作的解释必须将惯习及其历史条件与实践所发生的当前客观环境紧密地结合起来，这可以通过科学的研究工作来实现。[1]布迪厄认为，实践是具有逻辑的，但实践由于其现实紧迫性、条件的局限性、时间的指向性等而根本不具有理论逻辑的明确性、机械性与连贯性，但这并不意味着实践逻辑不可能揭示出来。在布迪厄看来，实践逻辑是隐藏在实践活动中的深层次的生成原则，而不是规范行动的规则。这些生成原则将实践活动中的思想、感知和行为构成一个整体，并且也只有这样，才使得实践活动成为可能。[2]402

　　清华大学孙立平教授提出了构建“实践社会学”的理念。他认为，只有运用动态的实践社会学的框架才能科学地分析与诠释当代社会的实际问题。以实践形态的社会现象为对象的社会学研究，是一种与静态结构分析相当不同的研究途径。把实践社会学的相关理论运用到解释救助管理制度的运行中，这对于研究救助管理制度来说，无疑是一个新的理论视角。

　　二、C救助站的实践社会学分析

　　(一)制度预期：救助管理制度的分析

　　对比收容遣送办法和救助管理办法不难看出，救助管理办法是对收容遣送办法的最直接的、有针对性的改进。首先，为了保障人权，救助管理办法强调了保障城市流浪乞讨人员的基本生活权益，而不是收容遣送办法的以维护城市社会秩序和安定团结为目的。救助管理制度规定，“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法”②。其次，因为利益的驱动，一些地方出现了向受助人员及其家属收取各种费用的现象，为了治理乱收费现象，救助管理办法不仅明文规定禁止收取费用，还把所需经费列入财政预算，保证救助工作有充足的资金。救助管理办法第三条规定“县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障”③；“救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事劳动生产”④。再次，20世纪90年代以来，收容遣送的范围不断扩大，远远超出了流浪乞讨人员的范畴。在北京，1999年收容人数达到149359人。这种收容数量的增加不是因为流浪乞讨人员的增加，而是大量进城就业的农民被当成了收容遣送的对象。强制收容是对被收容者的自由、尊严和权利的剥夺，更有甚者威胁到了被收容者的生命安全。[3]为了改变强制收容带来的忽视人权等负面影响，救助管理办法变强制收容为“自愿接受救助”。第四，为了防止工作人员对受助人员的过度管理，杜绝工作人员对受助人员进行打骂、虐待行为，减少救助站工作人员的权力，救助站的工作理念从“管理”变为了“服务”。人文关怀精神是救助管理制度的核心。

　　从上述四个方面的改变可以看出，救助管理制度的理论逻辑清晰、明确，救助管理办法的实施充分尊重受助者的人权，体现了政府执政理念的转变[4]，体现了社会的进步。政策改变的理念毫无疑问是正确的，但是一些具体的规定与现实脱节，而且其实践逻辑与理论逻辑相背离，在实际执行中缺乏可操作性，实施起来有些矫枉过正，成了制度不完善的地方。

　　(二)制度实践：C救助站运行状况分析

　　1.北京城市流浪乞讨人员救助管理体系简介

　　救助管理制度的运行以救助管理机构为依托。到目前为止，北京市城市流浪乞讨人员救助管理机构基本形成。北京市民政局设有北京市救助管理事务中心，来协调和统筹北京市所有的流浪乞讨人员救助管理工作；北京市18个区县(指宣武、崇文区归入西城、东城区之前)各设一个救助管理咨询站或者救助管理站，在东城、西城、崇文、宣武四个中心城区分别设立救助管理咨询站，在其他14个区县分别设立救助管理站，救助管理咨询站只负责告知求助人员是否符合救助条件，引导其到相对应的救助管理站接受救助，而救助管理站为受助人员直接提供救助服务。各救助管理站和救助管理咨询站是其所在地区的民政局下设的分支机构，直接归民政局管辖。救助管理站的规模有大有小，朝阳、丰台、海淀、石景山区是比较大的救助管理��。北京市设有北京市未成年人救助保护中心，统一救助全市未成年的流浪乞讨人员，北京市还统一管理流浪乞讨人员中的精神病人和残疾人，其他的流浪乞讨人员由各个区县的救助站管理。

　　据北京市救助事务管理中心统计的数据，将近10万人在2003年到2009年的6年内得到救助，其中2008年1.4万人，2009年人数最多，达1.7万[5]。按救助次数算，北京市所有的救助管理站每年会救助流浪乞讨人员2万人次。

　　2.C救助管理站的日常运转及其特征

　　通过实地调查和资料分析，笔者总结了C救助站的基本情况、运转程序及其特征，主要分为以下几个方面：

　　第一，看救助管理站的硬件设施还是很完善的，站内除提供住宿的房间和食堂外，还有洗衣房(工作人员为受助人员洗衣服用)、浴室、活动室，并设有专门的儿童区。室内走廊两边有低矮的扶手，室外有活动设施。C救助站是北京市规模较大、设施服务管理等各方面较好的救助站。

　　第二，在人员配备方面，救助管理咨询站和救助管理站的工作人员分为三种，一种是管理层，主要是转业军人，一种是直接提供服务的工作人员，主要招聘救助管理站附近的居民，第三种是专门聘请的护理人员，对智障儿童进行看护。救助管理咨询站和救助管理站工作人员待遇普遍较低，但是工作量却非常的大，工作也比较累。北京市救助站的工作人员总体学历偏低。

　　第三，在管理模式方面，救助管理站采用全封闭式管理和24小时工作制，管理层的工作人员实行12小时轮班制，服务人员实行8小时轮班制。男女受助人员分开管理，男受助人员由男性服务人员提供服务，女受助人员由女性服务人员提供服务，智障儿童由专门聘请的看护人员进行看护。在男女分管的基础上再进行分类管理，分为老人、行动不便的人，健康的年轻人，儿童三类，尽量将同类受助人员安排到一个房间，老人和行动不便的受助人员则安排到离浴室、卫生间较近的房间。

　　第四，在运营资金方面，救助管理站的运营开销由市政府全额拨款，没有上限。每年拨款3000万元左右，包括流浪乞讨人员的食宿、返乡车票、精神病人的治疗等。精神病人的治疗费用就要花掉经费的80%，返乡的费用也占较大比例。救助管理工作的运营开销由政府全额拨款，没有上限，救助站只要申请，并经过调研，基本上都会被批准。

　　第五，从救助规模来看，据C救助站工作情况报表统计的数据，2008年实际接受救助人员1280人次，2009年实际接受救助人员1369人次。⑤救助的高峰时期是在恶劣天气和北京有重大活动时，如奥运会、两会。在奥运会期间曾达到顶峰，当时C救助管理站一共有200多人接受救助。

　　第六，在救助对象的基本情况方面，我们可以看到，在接受救助的人员中，身体残疾的人所占比例比较大，根据C救助站工作情况报表统计数据，2008年，269人次、21%的受助人员有不同程度的疾病和残疾；2009年，343人次、25%的受助人员有不同程度的疾病和残疾。可见，身体状况是乞讨的原因之一。从受助人员的进站原因来看，据笔者观察，进京务工不成却钱包丢失、被偷、被盗所占比例最大，这些人群也以青壮年为主。从年龄结构来看，2009年，接受救助的人员当中，青壮年占到79.5%。上述这些人大都对救助管理站及其工作人员存在感激心理。以乞讨为生的一些“职业乞丐”⑥是非常不愿意进救助站的，因为这样会耽误他们的“生意”。但是其中也不乏一些人为了得到车票，或者为了应对恶劣天气，或者是想赖着住在救助站等而进入救助站。根据访谈发现，除进京务工不成却钱包丢失、被偷、被盗的人外，大部分受助人员在进入救助站后对救助站的认识和心理会有一个比较大的转变，即从进站前的排斥、反感、捣乱、对救助站及工作人员的不理解和不配合、赖着不走、甚至是威胁到工作人员的人身安全，转变为感动、对救助管理站和工作人员的理解。

　　第七，从进站方式我们发现，流浪乞讨人员进入救助管理站有四种方式，一是流浪乞讨人员自己通过媒体、路人等得知救助站并主动联系要求进站，二是被民警引导、护送至站，三是被医院救助后入站，四是救助管理站在恶劣天气和北京有重要事件，如奥运会、两会时的集中救助。恶劣天气时，工作人员会带上食物和衣物上街搜救并进行劝说，如果实在不愿意进站的为其提供衣物；若是北京有重要事件时，集中救助就带有了些许半强制的色彩。据统计，经相关管理人员劝说进站的比例达到51.2%。[6]这说明，救助站工作人员主动上街并劝导流浪乞讨人员效果显著。流浪乞讨人员的进站方式因他们进救助管理站的原因而不同。进京务工不成却钱包丢失、被偷、被盗的人大都自愿联系救助管理站；以乞讨为生的一些“职业乞丐”则一般是在集中救助时进入救助站。

　　最后，经过多年工作经验的积累，根据受助者的基本情况和受助效果，救助管理站逐渐探索出了救助管理的总流程、接待室和生活区的工作流程，这些流程仍在不断地更新完善中。工作人员都要严格按照这个流程图工作。这些工作流程图非常详细、具体并落实到实处，而不是泛泛之谈。例如，在生活区工作流程图中，只服务内容一项就包括房间每日消毒、每天早晚各两次测试体温、清理宿舍区卫生、观察身体变化情况、对生活不能自理者提供服务、提供联系电话返乡或汇款账号、每周更换一次衣服被褥、每周安排洗澡等。

　　三、制度效果及其成因分析

　　(一)制度运行的成效

　　以人为本、人文关怀是救助管理制度的核心理念。无论是在政策规定方面，还是在北京市救助管理实践中，都可以看到这一核心理念的贯彻落实。

　　救助管理制度的出发点是为了对流浪乞讨人员实行救助，为其提供食宿等基本的生活条件，而不是单纯为了维护市容市貌而要对流浪乞讨人员进行收容管制。这体现了政府对城市生活无着的流浪乞讨人员的态度从管制变成了服务。一些详细规定也体现了这一理念，如《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第五条：对因年老、年幼、残疾等原因无法提供个人情况的，救助站应当先提供救助，再查明情况。这条规定就大大减少了救助中的遗漏。在实际的工作中亦是如此，一般是有求必救，先救助后甄别。在C救助管理站，到处都可以体现出对受助人员的人文关怀。室内走廊两边有低矮的扶手，室外有活动设施；C救助管理站的建筑呈环形结构，下雨天，所有受助人员可以通过走廊直接通向食堂；据工作人员介绍，救助管理站将建阅览室、棋牌室供受助人员使用；在儿童区，专门设立了儿童活动室。流浪乞讨人员进站后，工作人员需要给他们进行衣物的清洗，特殊的受助人员如残疾人还需要特殊的照顾。

　　救助管理制度是一项临时性救助管理措施，主要为暂时遇到困难的人提供短期的生活救助。孙志祥按照乞讨动机、方式等将流浪乞讨人员做了综合性分类，包括临时遇难型、流浪型、求生存型、奉献型、脱贫致富型、好逸恶劳型和受控制型七种类型。[4]9-10根据救助管理站临时救助的特点，救助管理站的救助对象应该是临时遇难型人员，即钱物花光、丢失、被抢、被盗、上访遇到困难等。实际工作中，临时遇难型人员在所有接受救助的流浪乞讨人员当中所占的比例最大，接近60%。这一类���大部分是主动求助，在得到相应的救助使危机得到解决以后，便会终止流浪乞讨行为。[6]10)这说明，救助管理制度实施以来，虽然在甄别对象时遇到了问题，很多不属于救助对象的人也受到了救助，但是，救助管理制度规定的符合条件的救助对象得到了相应的救助，这便是制度实施的成功之处。

　　(二)制度运行中存在的问题及原因分析

　　根据实地调查所得的数据和对工作人员及受助人员的访谈资料我们发现，在实际运行过程中，制度的实践逻辑与理论逻辑相背离，救助管理制度也遇到了许多难以克服的问题。

　　第一，求助人员不符合受助条件，却赖在救助站不走、更有甚者无理取闹的情况时有发生。救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性的社会救助措施，只能为流浪乞讨人员提供基本的食宿、返乡车票，不能解决所有流浪乞讨人员的所有问题，尤其是昂贵的医疗费用和返乡安置问题。有些求助人员对救助站的这些性质了解不够，认为救助站是政府的部门，政府就应该为其解决所有的事情，或者要求救助站为其提供医疗费用，或者要求救助站帮助其上访讨个说法，以各种原因赖在救助站不走；还有一小部分人就是冲着要钱这个目的来的，这些状况让工作人员很棘手。

　　第二，救助站的工作人员严重短缺，工作人员工作量十分大，尤其是直接服务于受助人员的工作人员。直接提供服务的工作人员往往面对的是长期生活在恶劣环境中的生活无着的流浪乞讨人员，工作人员需要给受助人员进行衣物的清洗等，特殊的受助人员如残疾人，还需要特殊的照顾，因此工作人员的工作环境较差，工作量大，工作很累，需要有不怕脏、不怕累的精神和服务的理念才能把工作做好。

　　第三，救助站直接服务的工作人员素质不高，会影响到救助工作的效果。我们不能忽视受助人员在救助站期间的心理变化和给其带来的影响。在实际工作中，救助站有一部分受助人员不太愿意进救助站，早已把流浪乞讨当做生存方式；有一部分受助人员因为各种原因赖在救助站不走，如何让他们改变这种心理，如何让他们在离开救助站后不再乞讨，这便是救助站的重要工作职责。正如前文提到，在大部分受助人员在进入救助站后对救助站的认识和心理会有一个比较大的转变，不仅是对救助站工作有了全新的、正确的认识，而且有对救助站工作的理解。而这种心理转变，就是在工作人员良好的服务下发生的。但是，由于工作人员的素质的局限性，这些工作效果便变得十分有限，而且工作人员缺乏对受助人员关于价值观思考的引导。

　　第四，救助管理制度对工作人员尤其是服务人员的保护不够。在新的救助管理制度中规定，工作人员的角色从管理人员转变成了服务人员。在实际工作中，工作人员是要为受助人员服务的，有些受助人员很自大，感觉服务人员都得听他的。服务人员直接服务于各种各样的受助者，往往会有意外事件的发生，但是因为救助站工作的特殊性和受助人员类型的复杂性，事后，救助站又不能以任何理由对受助人进行处罚。这就导致了从制度到事后处理整个工作链条上对救助站工作人员都缺乏保护。

　　第五，在实际工作中，救助管理站工作任务繁重，经常会做一些超出职责范围的工作。如为某些受助人员提供昂贵的医疗费用、救助职业流浪乞讨人员、返乡安置不能顺利进行使得受助人员长期滞留。

　　第六，某些行为给大众带来恶意的流浪乞讨人员无人管理，如职业流浪乞讨人员的管理问题。

　　首先，这些问题根源于制度本身的不完善。从宏观层面来说，中国的保障体制尚不健全，与《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》相配套的制度也尚不完善。救助管理办法没有顾及到的一些后续问题得不到补充和解决，如返乡安置落实不到位、流浪乞讨人员长期滞留在救助站无法安置等。具体来看，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的一些具体的规定与现实脱节，在实际执行中缺乏可操作性，实施起来有些矫枉过正了，也成了制度不完善的地方。根据救助站的救助工作具有临时性特点，其规定也应该详细说明这一点；救助管理制度强调人权，规定“自愿接受救助”，但是制度没有区分流浪乞讨人员的类别，就是间接对那些强行乞讨扰乱公共秩序、控制利用儿童乞讨严重危害未成年人身心健康的行为的宽容和忽视；救助管理制度充分保护了受助人权利，却忽视了对工作人员保护。

　　其次，救助站的工作性质让许多人谈而避之。救助站基层工作人员和专业人员严重短缺，也就影响了救助站的工作效率和效果。

　　再次，救助站与配合其工作的卫生、公安、返乡安置地等部门的职责界限不清晰使得救助站超负荷工作。救助管理站只是提供临时性的救助，然而在实际工作中，经常会做一些超出职责范围的工作，或者因为各方面资源有限不能解决某些问题。职责界限的不清晰不仅导致了救助站工作任务的繁重、工作效率的降低，更导致了管理真空的出现，如某些流浪乞讨人员无人管理。

　　四、结论和建议

　　2003年，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》这一制度实施以来，许多临时遇难的人都及时得到了救助，这体现了制度的成功之处。但是，救助管理制度有些矫枉过正并缺乏可操作性；制度在执行的过程中也遇到了困境，如受助人员对救助站的了解不够、救助站工作人员短缺且素质不高、对工作人员的保护力度不够、救助站与配合其工作的部门责任界限不明确等。一项制度从理论到执行，不仅仅是从“收容”到“救助”换个制度名称，也不仅仅是从“管理”到“服务”换个理念，制度的成败在于怎样去执行制度，怎样把理念运用到实践中去。

　　要完善救助管理制度，首先要从宏观上完善我国的社会保障体系，充分调动社会救助主体的积极性，并加强部门间的通力合作，从根源上减少流浪乞讨人员的产生。第一，救助主体应该由单一政府向政府、社会、个人多方参与转变。要充分利用社会救助主体网络，调动社会救助主体发挥作用，动员社会的力量；第二，要加强民政部门与其他部门的合作，超过救助管理中心的工作职责交给其他部门，各个部门各司其职；第三，国家要大力加强民生建设，发展经济，保证弱势群体有基本的生活条件，从根本上治理流浪乞讨人员外出乞讨现象，并要建立和完善救助管理制度的相关配套制度。

其次，我们应该从救助管理办法实施的各个环节找出问题产生的原因，从微观上细化救助管理服务。第一，提高救助工作的专业性。加强对现有工作人员的专业培训力度，引进专业社会工作，专业督导，在培养工作人员理念的同时，也要培养其专业技能；同时探索新的救助方式和工作模式，充分利用专业社会工作开展救助工作。对受助人员进行必要的心理干预，帮助受助人员改变以往懒散的价值观，树立自强、自重的价值观，帮助他们摆脱流浪乞讨的心理原因，重新树立生活的信心，这也会使救助站的工作更加顺利和受人理解。第二，对流浪乞讨人员进行分类管理。李迎生教授指出，要对流浪乞讨人员分三类进行管理：一种是借乞讨之名存在违法犯罪活动的流浪乞讨人员，由公安部门进行管理；二是对市容市貌和市民的正常生活造成影响的人，如强行、恶意讨要行为，由城管管理；三是真正需要救助的对象，即确实存在暂时性困难的，由民政部门即救助管理站进行救助。第三，在制度规定中和实际工作中，都应该赋予工作人员相应的自我保护的权利，提高工作人员的待遇，从而吸收充足的工作人员。

　　注释：

　　①孙志刚，湖北省黄冈市陶店乡幸福村人。2001年毕业于武汉科技学院，曾在广州一家服装公司工作。2003年3月17日晚，由于没办理暂住证、也没有随身携带身份证，孙志刚被带到黄村街派出所，之后被送到收容遣送站。3月20日，收容遣送站工作人员将其殴打致死。

　　②《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第一条.

　　③《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第三条

　　④《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第十条

　　⑤数据来源于C救助站救助管理工作2008年、2009年情况报表。

⑥根据对流浪乞讨人员的划分，孙志祥认为，临时遇难型人员属非职业乞讨人员，流浪型、求生存型、奉献型人员属于准职业乞讨人员，而脱贫致富型、好逸恶劳型和受控制型属于职业乞讨人员，即“职业乞丐”。

参考文献：

　　[1]布迪厄.实践感[M].蒋梓骅，译.南京：译林出版社，2003.

　　[2]侯钧生.西方社会学理论教程[M].第二版.天津：南开大学出版社，2006.

　　[3]洪大用.转型时期中国社会救助[M].辽宁：辽宁教育出版社，2004.

　　[4]孙志祥.转型时期流动人口中的弱势群体研究[D].北京：中国人民大学，2007.

　　[5]傅沙沙.北京采集流浪乞讨人员指纹防欺骗[EB/OL].(2009-12-26)[2011-10-16]. http://news.qq.com/a/20091226/000404.htm.

　　[6]李迎生，吕朝华.矫枉过正：城市流浪乞讨人员救助管理制度的实证分析[J].甘肃社会科学，2007，(5)：5—10.

作者简介：夏雪，北京科技大学文法学院讲师；杨舒新，北京科技大学文法学院社会学硕士研究生。