政策转移研究的流动性转向

——从国家中心到比较城市

肖芸

《社会学研究》2019年第3期

 

 

摘要：随着全球化的深入，日益频繁的城市间跨国政策转移正深刻地改变着全球城市的治理模式，将地方治理机制连接至全球城市政策共同体。城市在其中贡献并吸收各类治理方案，成为全球治理体系中最活跃的参与者与推动者。然而，传统的政策转移研究框架具有国家中心主义特征，因而未能为这些现象提供一个比较城市的分析视角。因此，有学者提出了聚焦于城市的政策流动概念，强调从跨学科视角关注城市政策跨国流动过程中的全球关系及空间—社会建构，从而推动了政策转移研究的流动性转向。本文从背景、理论基础以及现实关照三个方面对政策流动框架进行了梳理，并试图提出这一框架下未来的研究议题，以期推动国内比较城市政策的研究，促进政策研究的跨学科对话。

 

关键词：政策转移；流动性；城市治理；全球化

 

 

近年来，全球城市间的政策交流与治理经验的共享已成为常态。越来越多的城市正在通过大大小小的会议、论坛、网络以及实地考察活动学习彼此的治理经验。这种跨国经验正逐渐改变城市的治理模式，并为城市决策制定带来新的机遇和挑战。从本质上来说，这是一个政策转移的过程，但这又不仅涉及政策的跨国传播，而且涉及城市间的互动，制度、人员、资本、资源等的跨城市流动等问题。在全球化影响已渗透世界上大多数城市的背景下，西方学界开始对政策转移研究中传统的跨国家研究路径进行批判性反思，并在其基础上提出了更能精准解释频繁的跨城市政策转移现象的比较城市视角——通过借用社会学的流动性路径来捕捉城市间跨国互动的政策流动框架，由此开启了政策转移研究的流动性转向。然而，目前国内关于政策转移所做研究均局限于传统路径的理论综述、概念辨析和实证分析，缺乏对理论新动态的捕捉和批判性反思。了解西方治理理念的变革有助于我们反思和探索当代中国的治理之道。因此，本文旨在更新学界对政策转移研究的了解，引介政策流动概念，阐明其内涵，并尽可能清晰地呈现政策转移流动性转向的实质。

 

一、传统政策转移研究的限度

 

政策转移研究的起源可追溯至美国的比较公共政策分析（Bulmer et al., 2007）。作为跨国家的政策研究，政策转移被认为是连接国际关系和比较政治学的桥梁。早在1987年就已有学者关注过政策在国家间转移的案例。韦斯特尼在其名为《西方组织模式到明治日本的转移》的专著中提出了日后政策转移研究框架的雏形。他在文中讨论了转移是自愿的还是强制的、转移的结果为何与预期有出入、转移作为因变量时有着怎样的内在逻辑，而作为自变量时又如何产生影响等问题（Westney，1987）。直到20世纪90年代中期，随着全球化的深入，这种政策跨国转移现象才开始受到西方学界的广泛关注。1996年，多洛维茨和马什在梳理前人研究的基础上，为其赋予明确内涵，即“在某一政治环境中的政策知识、行政安排、制度和理念被运用于其他政治环境之中的过程”，正式确立了政策转移概念，并将其作为区别于政策扩散、经验吸取等理论的一个独立研究领域（Dolowitz & Marsh，1996）。他们认为，政策转移理论是对政策扩散理论（Walker，1969）的补充和完善，因为政策扩散只是从时机、地理邻近及资源相似度上对创新政策在州之间的传播做出解释，而没有涉及被转移的政策内容。而经验吸取理论（Rose，1993）也只是关注了政策转移中的自愿转移部分。因此，政策转移是一个更为全面的概念，包括自愿和非自愿的转移，且对政策扩散没能回答的问题进行了补充。

 

2011年以来，学界开始围绕政策转移进行反思。这场讨论始于本森和乔丹在一篇反思政策转移研究的文章中所提出的开放式问题——政策转移是否已经逐渐失去讨论价值，最终走向概念的衰亡（conceptual decay）（Benson & Jordan，2011）？他们认为政策转移是公共政策研究中的重要概念，但近年来相关文献的锐减似乎说明政策转移的理论热度正在逐渐衰退。这一问题引发了不同学者对政策转移框架解释力的反思以及对该理论未来发展方向的追问。学者们的担忧主要集中在几个方面：政策转移研究因概念的模糊而失去解释力，因对现实世界的解释力不足而失去发展动力，因受到传统框架的局限而故步自封。

 

（一）概念边界模糊

 

事实上，直到现在，学界也未对政策转移的内涵和范围形成一致的看法。麦卡恩认为政策转移是一个如萨耶所说的“混沌的概念”（chaotic conception），无法与其他政策制定概念相区分（Sayer，1992；McCann，2011a）。这也从另一个侧面说明政策转移是一个宽泛的分析概念，从众（bandwagoning）、趋同（convergence）、扩散（diffusion）、效仿（emulation）、政策学习（policy learning）、经验吸取（lesson-drawing）等都被视为政策转移的不同表现形式（Evans，2009）。这种覆盖面过宽的概念范畴导致了以下两个方面的问题。

 

第一，概念使用上的模糊状态阻碍了政策研究者间的聚焦对话，进而限制了理论的进一步发展。这也是为什么尽管不断有学者对政策转移进行研究，却没能真正推进其理论的发展。因为他们始终无法明确一个基本问题，即当我们在研究政策转移时究竟在研究什么，因此也就无法针对相同对象进行增益性的对话（McCann & Ward，2012）。

 

第二，过度延伸的概念边界已无法为真实世界中的现象提供精准的解释（Benson & Jordan，2011）。一方面，当不同的，甚至是相对的理论被置于政策转移框架下，该领域内概念间的差异性和多样性被大大弱化，因而降低了解释力（Rose，1993）。另一方面，过于宽泛的内涵难以精准表述现象的不同侧面。已有学者试图提出具有不同侧重和明确边界的分析概念，如政策流动（policy mobility）（Peck & Theodore，2010）、政策游历（policy tourism）（Ward，2011）、政策模仿（policy mimesis）（Massey，2009）、政策借用（policy borrowing）（Robertson & Waltman，1993），等等。

 

如萨托里所说，拥有严格定义的概念才具有解释力（Sartori，1970）。当政策转移理论被用于解释越来越多的现象时，它将发展成一个单纯的概念借用者（net importer of ideas），在扩大解释范围的同时又失去了解释的精准性（Lodge，2003）。

 

（二）分析视角悬浮于国家之上

 

对现实的关照是理论的生命力之所在。好的理论能够帮助我们更好地理解经验世界。然而，政策转移研究却被埃文斯认为无法与经验世界紧密结合，对现实的描述力有限（Evans，2006）。他的解释是，这一领域缺少具有现实指导意义的文献，且文献缺乏通过实践调查得出的经验证据。这一缺陷是基于政策转移理论的特征而天然存在的。政策转移本身就是一个国际关系理论，采用的是国家中心主义（state-centric）的视角，具体表现在其更为关心诸如超国家组织如何推动政策转移、国际组织如何调和国际政策、国际关系如何对政策转移产生影响以及解释政策趋同等问题，研究对象也以国家与国际组织等正式组织为主（James & Lodge，2003；Peck & Theodore，2010）。然而，这些正式组织的经验材料较难获得，导致了传统政策转移研究缺乏通过调查而得出的实证数据。

 

此外，这种国家中心视角使研究更多地关注正式的国家或国际组织（Stone，2004），而忽略了其他类型的参与者以及在其他场景（如城市间）发生的转移事实（McCann & Ward，2012）。现实的情况是，城市在政策转移过程中进行着深度合作，专家、跨国倡导联盟、NGO、智库、认识共同体、媒体等非国家行动者也发挥着越来越重要的作用。悬浮于国家之上的视角似乎已与现实情况脱节，无法客观呈现非国家行动者对转移过程带来的影响，更没能涵盖当前城市场景中发生的丰富而鲜活的案例，因而被学者认为对国家以下层面的实践缺乏指导意义。愈发频繁的城市间跨国政策转移现象急需通过理论加以解释、分析，并转变为指导实践的依据。然而，政策转移理论却没能将视角从国家下沉至地方，细致入微地关照现实世界，因此削弱了其对现实的解释力以及概念的生命力（McCann，2012）。

 

（三）对传统理论框架产生路径依赖

 

多洛维茨和马什作为政策转移研究的奠基人所提出的研究框架一直被奉为经典，为学者们所广泛引用。本森和乔丹在对政策转移研究进行反思时充分肯定了前人的研究框架，认为其成功塑造了目前这一领域的研究形态（Benson & Jordan，2011）。然而，这一观点随即遭到其他学者的反对，并引发了更大范围内的关于政策转移研究受限的讨论。拉古那指出，经典框架的流行会导致研究受到限制，研究者会不自觉地套用框架所设定的过程导向视角，重复关于转移过程、参与者类型以及转移条件的研究，从而产生框架上的路径依赖（Dussauge-Laguna，2012）。事实上，政策转移研究不应只是简单的过程研究，更应是一个复杂的社会—空间及政治研究。然而，传统的政策转移研究倾向于弱化其中的实践和个人层面的流动性特征。其实这些特征可以为理解政策转移过程构建起一个更多层次、更立体，也更符合现实的视角。

 

可见，对固有框架的路径依赖会使政策转移研究故步自封，既无法做出对现实世界有所补益的分析，也无法关注到其他学者提出的超越研究传统的主题，如时间因素对政策转移的影响（Fawcett & Marsh，2012），组织特征与组织能力对跨国学习的制约（Brannan et al., 2008），官僚运作、政党形态、政治文化等政策转移中的政治（Gilardi，2010），如何挑选一个好的政策进行移植（Andrews，2012），等等。然而，这些超越传统理论框架的议题恰恰是政策转移研究未来的发展动力。

 

基于上述反思，学者们呼吁超越传统框架，关注非国家层面的政策转移，进行跨学科研究与对话，并通过丰富细致的实证研究来加深研究的现实指导意义。他们所达成的共识是在确保概念不被过度延伸的基础上提出新问题、关注新主题、打开新场景，让政策转移研究能够与时俱进地指导当前实践。本文所关注的政策流动概念正是在反思政策转移研究的基础上成为了焕发活力的理论分支点。

 

二、后转移时代：从政策转移到城市政策流动

 

近年来，来自不同学科背景的学者们试图超越政策转移研究的传统框架，在城市的维度寻找研究发展新动力（Temenos & Baker，2015）。这表明学者们正在摆脱国家中心视角，并形成新的注意力取向——全球化背景下政策如何在城市间流动以及城市如何在跨国关系下更好地利用与政策相关的人才、资本和知识的流动（Taylor，2007）。这一研究转向以对流动性的跨学科运用为特征，是社会科学“流动性转向”在政策转移研究中的具体表现，从本质上来说是从植根于政治科学的理性形式主义传统向跨社会科学学科的社会建构视角的延伸。

 

（一）研究场景的转换：从国家到城市

 

坎特和萨维奇（Kantor & Savitch，2005）曾指出正是比较城市研究框架的缺失阻碍了比较研究的发展。然而，城市这一跨国经验发生的重要场域长期被政策转移学者所忽略。但从一个积极的角度来看，传统政策转移研究在城市层面的缺失为后来者建构作为全球关系、社会—空间过程的城市间政策转移留下了理论空间。事实上，不少城市学者已经注意到，全球化、信息化的发展使作为跨国网络节点（nodes）的城市的资源配置功能越发突出，而城市在全球治理体系中的参与也不断深入（汤伟，2011）。同时，新自由主义思潮也拓展了竞争性市场，将城市转变为具有更高流动能力和动力的“企业家”（Brenner & Theodore，2002；Peck & Tickell，2002）。以撒森（Saskia Sassen）、斯科特（Allen J. Scott）、弗雷德曼（John Friedmann）为代表的全球城市学者一直在呼吁正视城市作为全球治理主体而崛起的事实。他们认为地方行动主体已频繁进入曾被国家所“垄断”的跨国政治领域。全球城市之间的人力、信息、资金流动正在创造某种绕开国家的跨边界地理关联，各地方行动者的活动空间被拓宽，获得了重塑全球政治主体性的契机。这意味着一个以城市作为流动关键节点而国家角色逐渐被淡化的新全球景观正在形成。

 

正是在这样的背景之下，着眼于城市层级的政策流动作为对现实变化的回应被提了出来，并被看作政策转移框架下新的、焕发活力的分支。这标志着“后转移”（post-transfer）时代的开始（McCann & Ward，2012）。学者通过流动性路径将概念操作化为用来理解城市政策转移中“地方全球性”（local globalness）的工具，并通过关注政策转移发生的微观空间及非正式行动者行为来补充政策转移的宏大架构所不能解释的经验现象。事实上，早在2001年，佩克与西奥多已提出过地方间政策转移（inter-local policy transfer）的说法（Peck & Theodore，2001），而2003年佩克也发表过以《运动中的政策》（Policy in Motion）为题的文章（Peck，2003）。但直到2008年，政策流动概念才被城市地理学者麦卡恩（Eugene McCann）提出，他在前人基础上进一步强调了流动性作为解释地方间政策转移的发生机制，进而推动了政策转移研究的流动性转向。

 

政策流动研究与政策转移研究的不同之处在于其探究的是具有流动性的政策知识如何被用于解决在不同空间层面、网络、政策圈子和制度背景下发展和形成的城市治理问题（McCann & Ward，2011）。在政策流动框架下，地方决策的制定是不断与全球其他地方发生联系的动态过程，城市政策也随之成为全球要素的集成（assemblages）。政策知识、资本、资源和人力都是政策在全球范围内流通的载体，其流通贯穿于不同地方的政体间（Peck，2003）。政策转移的过程不再被简化为从A地到B地的线性过程，而是动态的学习、转译和流动等社会空间的建构过程（Clarke，2012；Peck & Theodore，2010）。同时，这一跨国政治过程被定义为具有全球关联性（global-relational）、社会性和空间性的过程，城市在其中被联系和建构起来（McCann，2011b）。

 

这一分析视角实现了从关注机制内部因素转向关注组织间关系、政府层级和政策网络中的跨国性和跨地方性，不再将目光局限在正式组织上，转而关注微观参与者的多样性和自主性。在研究方法上，政策流动学者主张进行更为细致的个案观察和细节追踪式（detailed-tracing）的研究（类似于民族志的研究方法），并呼吁以跨学科对话来推进政策流动研究（McCann，2008）。总的来说，学者们试图摆脱方法论上的国家主义，转而强调地方层级与微观参与者的重要性，在肯定政策转移内核的同时试图拓宽对转移过程中社会、空间因素的认识。

 

（二）城市政策流动的理论基础

 

使政策流动研究真正区别于传统政策转移研究的关键在于其跨学科的理论基础。不断推动政策流动发展的主要是致力于解释政策在世界范围内流通的地理学家们。他们受到社会学流动性概念的影响而开始反思流动的机制与规律，并试图借助不同学科的理论揭示其中的社会、政治属性。因此，政策流动研究不仅与政策科学有着深厚的渊源，而且与地理学中的尺度与关系、社会学中的流动性路径以及新福柯主义思想进行对话（Baker & Temenos，2015），同时也与规划学、国际关系、人文学之间建立了关联，从而形成了独特的规范和共识（Cook，2015）。可以说，跨学科思考正是政策流动研究的精髓所在。因此，理解政策流动背后的跨学科理论背景是我们揭示流动性转向实质的前提。

 

1.  社会学的流动性路径

 

卡斯特曾指出，“我们的社会是围绕着流动而构建起来的：资本流动、信息流动、技术流动、人才流动、观点和争议的流动。流动支配了我们的经济、政治与生活的过程”（Castells，2000)。流动性是新现代性内涵的应有之意，而全球城市正是全面展现流动性的载体。事实上，社会科学界早已呈现出流动性转向趋势，有关流动性的研究方兴未艾 （Urry，2000，2004，2007；Cresswell，2006；Heyman & Cunningham，2004；Sheller，2004；Hannam et al.，2006；Sheller & Urry， 2006）。厄里（John Urry）曾试图将社会学与流动性研究路径相结合提出流动社会学，本文所讨论的政策流动也是一个将政策研究与流动性路径相结合的尝试。

 

流动性路径的使用带来了思考方式的转变，我们不再像传统社会学范式那样将城市视为一个固定、封闭、永久的空间“容器”，而是对其做出流动性和关系性的解释。学者们试图改变过去直线式移动的观念，厘清流动中（in transit）所发生的故事，揭开联结全球节点的社会—空间关系的黑箱（Sheller & Urry，2006）。他们将流动视为影响社会分工与社会角色的一种个人能力，不同的流动能力意味着不同程度的社会权力（吴越菲，2017）。在这一路径下，政策的跨国流动被看作一个社会建构的过程。政策知识、政策相关人员、资本都被认为是可以在全球循环流动且处于持续运动之中的。这种全球流动塑造了社会关系，同时也被社会关系所再造。在流动性路径下，政策从来不是以一个完整的政策包的形式被转移的，而是以选择性的话语、零散的思路和拼凑的模型等形式流动，因此需要经过持续的整合过程才能形成一项地方政策（McCann，2008）。这种政策流动的动态性不应被理解为不同政策制定场景中的简单模仿或线性复制，而应该被理解为一个更加复杂的非线性再生产过程，而这一再生产过程的本质是动态的社会过程。流动性路径为政策流动研究提供了一个将政策模型、知识的转移、转译或转换理解为内嵌于跨地方权力场域中的实践的视角（Peck & Theodore，2010）。

 

此外，流动性路径还将对政策的讨论推至空间场景中。在列斐伏尔（Henri Lefebvre）对空间进行了社会建构后，空间性就被纳入了社会科学研究框架。罗宾森认为当我们在讨论政策流动时，也需要明确这是一个空间的过程，且离不开对网络的依赖（Robinson，2015）。佩克和西奥多更是提出了理解政策流动空间性的三个嵌入过程：多方向跨尺度合作、跨地方政策循环以及日益增加的反身治理（reflexive governance）（Peck & Theodore，2010）。首先，政策制定的空间范围有所拓宽。围绕政府机构、智库、专业机构、NGO、学者等建立的跨尺度政策网络给了政策制定者一个超越城市范畴的更为广阔的政策学习空间。其次，不同的政策制定空间之间建立了连接。政策在全球范围流动中不断进行交互、集成，并借此塑造出不同的政策制定场景间关系。第三，政策制定过程涉及到复杂的技术和人员空间转换。政策活动家通过国际会议、实地调研、顾问工作等途径将政策知识传播到世界各地，促进治理共同体的形成，并借此践行现代性赋予个体的主体性和流动性。在流动性路径下，政策制定获得了更加动态而意涵丰富的空间性。

 

另一方面，流动性总是和固定性共生共存的。城市和城市政策中存在着一种流动性—固定性张力��Massey，2005）。城市和政策的本质是固定的，前者植根于已有的固定基础设施建设和城市资本投资，后者因路径依赖而呈现稳定状态。这一张力表明流动并非是完全自由、不受限制的。城市资本以及人的流通要经过去地方化来实现（Harvey，1982），而政策知识的流通本身更是需要建构在特定的内在制度基础和规则之上。因此，流动性路径既挑战了国家作为一个在地域、政治和社会维度拥有相对界限实体的一般性定义，同时也承认国家间及行动者间关系的地域固定性和嵌入性（Temenos & McCann，2013）。政策流动学者认为“流动”具有丰富的意涵，比“转移”更能精准反映出政策流动过程的动态复杂性（McCann，2011；Peck & Theodore，2001）。

 

2.  地理学的关系理性

 

20世纪90年代后期，地理学发生了关系转向，学者们提出了关系的尺度（relational scales）这一概念。地理学家认为地理尺度是一种关系建构，而社会关系也是一种尺度建构，尺度的社会政治建构是理解全球化及其地域结果以及城市治理的关键（Marston，2000；Brenner，2010）。关系理性克服了地理学研究中的主体与客体二分法，推动了对于不同行动者及其关系网络的分析，以便透视全球空间的建构过程、各类行动者在建构中的作用以及网络机制的演化，并关注物理意义上不同的地域间互动关系所产生的社会意涵（苗长虹，2004）。政策流动学者正是用关系理性—地域特性的辩证关系来解释全球关联性以及全球—地方关系(McCann & Ward，2010)。

 

受关系理性的影响，政策流动主张把全球力量和地方力量结合起来创造发展竞争力，即将来自不同地方的政策相结合，作为激发本地政策多样性及治理创新的路径。在这一理性指导下，城市被看作是开放的，由空间中的关系所建构的，连接着流动资本、移民、信息的全球关系网络节点，不仅具有独特的在地性，而且与全球其他城市产生关联。一个连接和贯通各地方政策机制的流通体系和强大的扩散渠道或分配网络正在促进政策从一地转移到另一地（Ward，2006；Peck，2003）。政策流动的参与者不再被看作是孤立的效仿者，而是身处于一个更大的认知、专家以及实践共同体中的一员（Peck & Theodore，2010）。关系理性主张地方政策应超越狭隘的地方主义，进入更广阔的全球城市政策共同体中汲取养分，协调不同的观点和主张。这就需要我们将目光从传统的内部因素转移到跨国的组织间关系、政府层级和政策网络的建构中去，对政策在地理空间上的运动进行追踪。

 

地域特性强调的是城市与城市间的个体差异。政策流动性是建立在地方特定的空间、政治、经济、社会环境之上的，如何重新组合、协调地方与非地方关系是流动性获得的关键。佩克和西奥多认为不能简单地从字面上解读地域性，而应该将其贯穿于整个政策流动的过程中加以解释，因此二人提出了地域性的三个维度：去地方性、本地适用性和再地方化（Peck & Theodore，2010）。当政策从一地流至另一地时需要以去地方性的方式将政策剥离为可流动、可复制的知识形态；当政策流入时地域性会带来输入地的本地适用性问题；当政策在输入地实施时，再地方化过程中的形变、转译又成为影响政策流动效果的关键。

 

当然，基于关系理性的思考并不意味着弱化地方主动性或者认为地方只是被动地受到全球思想的支配。保留地域性特征也并不需要牺牲网络化和流动性。相反，地域性为这些社会网络提供养分，同时反作用于全球化（Beaumont & Nicholls，2007）。一方面，地域性具有不断被塑造的动态特性，要放置在全球关系中来考察（Cochrane，2007）；另一方面，只有嵌入到特定的社会、空间和制度环境中，政策在全球的流动才能有所产出（Peck & Theodore，2008）。因此，伯伦纳提出应该理解城市是在更宽广的地理场域中被生产的，同时也应该意识到城市的地域性为这一过程提供了必要的基础（Brenner，2004）。城市政策从来不是一个完全地方化的结果，而更像是关系理性—地域特性辩证关系在现实场景中的体现。城市政策因此而呈现出地方全球性特征，即全球化在城市治理中的映射（McCann，2011a）。

 

3.  福柯的治理术方法论

 

治理术研究的主旨在于揭示治理理性和治理技术的产生过程，即治理实践的合理化过程和实施过程（Rose & Miller，1992；Larner,2002）。近年来，一些学者尝试对福柯的思想进行反思与再建构，包括将其引入流动性、跨国性等研究领域，以追踪全球现代社会和政治中的治理、权力、民主、空间、市民权、控制等转变（Binkley & Capetillo，2009；Nadesan，2008；Walters，2002）。政策流动视角试图通过将治理术视角与全球化视角相结合来考察流动中的权力关系。学者们呼吁使用治理术方法对政策流动和地域化过程中的组织间联盟和权力关系进行研究，并认为他们所讨论的问题在本质上是城市治理术的全球化。

 

治理术方法为政策流动研究贡献了关键的视角。首先是权力关系视角（power relations）。治理术方法区分了具有支配状态的权力结构以及作为策略的权力关系，启发了政策流动学者对于城市政策全球流通中权力关系的关注。罗宾森认为全球视角下影响政策采纳和调适的权力关系被忽视了。他指出，新自由主义思潮下全球政策结果间差异仍在增大的重要原因是复杂权力关系之间的反复博弈（Robinson，2011）。治理术视角提供了对于政策流通中权力关系的合理想象，权力关系不仅可以理解为一种支配，而且可以理解为一种跨越权力的诱导和游说（Allen & Cochrane，2010）。同时，在治理术视角下，权力是作为关系而出现的策略，是生产性实践，因此这一视角也强调对权力微观运作的关注（王丰龙、刘云刚，2015）。

 

其次是治理技术视角。在这一视角下，政策流动研究更加关注“政府如何”（how of government）的问题，强调政策流动过程中治理技术和理性对全球—城市政治经济形态的塑造（Ward，2006）。具体来说，研究关注政策如何通过技术、话语、表征、实践被生产、转移和采纳，以及支撑新自由主义思想在全球扩散的知识、政策、行动者网络是如何在政府政策和项目上发挥作用的问题（Larner，2003）。拉那（Larner，2003）认为治理在全球化场景下的实践意义被低估了，他呼吁关注全球政策流通中不同治理机制间的关系，并将注意力引向全球城市治理术的技术和实践。

 

第三是微观行动者视角。治理术文献中十分强调后福利时代专家的重要性，认为私人部门的行动者正在取代国家机构曾经的角色。这使研究的视角由宏观层面转向微观层面——关注具体的行动主体的实践活动以及彼此间的互动关系对全球化的塑造（Larner，2001）。治理术的观点是政府总是通过吸收不同领域专业人士的意见来获得决策依据（Rose & Miller，1992）。麦卡恩在新专家精英概念的基础上提出了政策流动家概念（policy mobilizers），认为网络及其内部的权力关系打破了原来简单的主体—客体二分法，顾问、记者、活动家、政客、官员、学者、媒体等都可以是掌握“真理”（truths）的专家（McCann，2008）。这些人通过行动打造城市间关系，使政策流动起来，并自下而上推动着城市政策议程的前进。政策流动强调城市治理的后现代性，呼吁弱化政府干预，关照主体性，强调参与能力和自我治理能力的培育，强调反身治理的意义，即治理的对象同时也是治理的方式（McCann & Ward，2015）。

 

治理术方法使研究维度从传统的国家间正式行为转向微观参与者间的互动，强调过程的社会性，并提倡对政策流动现象进行更加细致的观察，通过详细追踪流动过程中所发生的社会实践、主体间关系、嵌入过程来反映这一过程中技术的生产和作用以及全球化对城市政策制定的影响（Prince，2010）。

 

三、流动性转向：理解城市政策制定与创新的新维度

 

势不可挡的全球化浪潮将流动性置于一个更为广阔的全球空间场景中，资本、商品、知识、移民的全球流动，人员的跨国旅行以及网络空间的发展正深刻影响着政府的决策行为。全球化下城市政府政策网络的连接与拓宽，城市自主性以及自下而上的强大政策推动力等都在深刻地改变着传统的政策制定和政策创新的方式。实际上，学者们已经注意到了流动性对政策制定传统定义的冲击。为了及时呈现全球化场域中城市政策制定所发生的变革，他们倡导重新审视以往立足于稳定的政策制定研究，并主张社会科学研究不应局限于探索流动的方向、模式、规律、结果或效益，而应更加关注流动的过程、变异及其中复杂的空间—社会关系（何雪松、袁园，2017）。

 

（一）重新理解城市政策制定

 

关于政策制定是一个怎样的过程，许多学者已给出自己的见解。林德布洛姆认为决策是一个渐进的过程，一般只在过去政策的基础上依据新的反馈进行调整和自我纠偏（Lindblom，1979）。他将这一过程形象地定义为渐进调试（muddling through）。然而，渐进决策机制仅能解释政策的微调，而无法解释政策创新等较大规模的政策变迁。还有学者针对政策制定过程提出了“垃圾桶”模式，即当一个解决方案被选定，决策者只需要在垃圾桶里的众多问题中选择一个与之相匹配的问题便可以推动既定政策目标的实施（Cohen et al., 1972）。另有学者认为政策被提上议程是问题源流、政策源流和政治源流在特定时刻汇聚并共同作用的结果（Kingdon，1984）。然而，这些观点都将决策制定看作是封闭、稳定的内在过程，却无法解释全球资源汇聚对决策智慧、本地政策变迁的推动，更无法解释活跃在全球治理体系之中的地方决策机制。流动性转向引导我们打破以往的研究范式，去发现决策中的不稳定性、开放性和联结性。

 

在流动性转向中，城市区域或地方空间的行政边界、社会关系及政治制度的限制作用被弱化，决策活动不断溢出固定的地理边界，作为要素在全球流动。这种全球关联性使城市在面临本地发展问题时需要置身于全球人类命运共同体中加以认识。正因如此，城市政策制定不可避免地成为一种动态外生学习的结果，而不是一个单纯的内生过程。全球化带来的一系列变革，如咨询业务的国际化、国际会议和访问的增长等都拓宽和润滑了跨国城市政策流动的渠道，使全球城市政府得以连接至围绕政府、智库、专家机构而建构的政策网络中（Peck，2003）。全球城市政策共同体的形成为人类社会解决治理难题提供了重要资源。城市可以在政策网络中汲取养分，学习成功经验，并转化为本地的治理良方。城市网络的连接起到了降低决策成本，抑制机构膨胀，放大城市政府治理能力等作用。当然，当流动性逐渐从决策环境变为决策内部要素后，也将为城市治理带来新的不确定性和脆弱性。

 

此外，政策流动性还提供了一个理解城市政治的新视角：政策活动家为推行既定政治目标，以学习国外成功经验为名，实则为地方政策寻找合法化依据。其新意在于流动性对城市政治进行了空间化阐释，揭示了决策生产背后权力运作逻辑的地理学面向，将谁来决策的问题拓展到了开放空间之中。同时，流动性也为权力在全球空间中的施展提供了合法性基础，不同群体因流动性能力差异而具有不同的决策参与能力，致使政策的生产和受益常常指向特定目标主体，从而塑造了城市政治的格局。综上，流动性提供的是在空间中认识城市权力以及认识空间中的城市权力的新维度。政策流动分析概念为我们呈现了一种以流动性为要义的新的城市决策模式。

 

最后，流动性框架对于社会性和空间性的强调指引我们去关照那些微观空间中发生的社会活动。这些活动可以是正式的会议、论坛，也可以是非正式的吃饭、喝茶、聊天。在这些微观空间中，专家们通过活动建立起关系网络，城市政策被采纳、质疑、合法化或操作化（Larner & Le Heron，2002）。这种微观空间让政策活动家在全球化场景中找到适合的方式开展活动，同时也连接起不同的决策场景。这在一定程度上突破了官僚决策体系的封闭特征，改变了城市政策制定形态，同时也为城市提供了一个社会构建的契机。

 

（二）重新定义城市政策创新

 

随着城市间竞争日益激烈，追求政策创新和改革的热度持续上升。政策创新已逐渐成为政府间竞争的新标的，成为治理现代化的标准。关于政策创新的界定，学界的主流做法是借鉴沃克所提出的定义，即一个政府首次采纳对它而言是“新”的政策，不管这个政策是否在其他地点、时间被采纳过（Walker，1969）。这意味着持续地向外界学习是政府提高创新生产力的重要手段。萨巴蒂尔曾论证以政策为导向的学习是政策变迁和创新的重要动力（Sabatier，1987）。贝瑞夫妇指出，政策创新并不一定是政策发明，许多政府都通过学习其他地方的原创政策来开展本地政策创新（Berry & Berry，2014）。而斯通也将跨国界的政策学习看作是一种政策创新的形式（Stone，1999）。在前人基础上，政策流动框架为创新增添了新内涵。创新不仅包括向其他城市学习最佳实践经验，而且包括政策流动所引发的全球政策知识、专家、资源、资本在城市的汇聚和扩散。后者是一种深度全球化下的城市创新动力机制，以要素的流动和组合推动着本地创新。那么，与同为解释政策创新的政策扩散理论相比，政策流动框架又对理解城市政策创新有何增益？

 

政策扩散研究始于对美国各州政策创新采纳模式的定量分析，强调州政府之间在政策选择上的相互影响与依赖（朱亚鹏，2010）。扩散被定义为一项创新在一段时间通过特定渠道在社会系统成员中传播的过程，是一种关于新理念的社会沟通过程（Rogers，1983）。其关注的是那些地理位置与资源相近的地方间的政策互动现象，并以时序性、空间性和交流性解释扩散的发生，即邻近区域采纳新政，采纳者间或采纳者内部的沟通互动都将促使扩散发生（陈芳，2013）。扩散研究强调对国家内部创新扩散模式的辨识，且通常采用定量研究方法。

 

近年来，学者开始反思这一分析框架的局限性。新扩散主义（neo-diffusionist）学者指出，传统扩散范式将政策扩散看作是在几乎静止的地域中向落后地区单向输出创新政策的过程，其对于理性参与者的假设也使得这一过程成为一种创新消费者与创新生产者之间所做的单向非人格化交易（Peck，2011）。然而，创新的移动并非只是简单地以知识的扩散为终点，而是一个连续的、多极的流动化过程。这一过程将持续不断地推动政治、社会、经济要素对地域进行制度—意识形态的再造，同时也伴随着创新在本地的嵌入（Bockman & Eyal，2002）。这使得政策扩散对政策形成过程中的社会过程以及政策流动过程中的地域建构仅具有有限的解释力。因此，新扩散主义学者主张在政策制定行为研究中更加强调历史和地理的影响（Peck，2011）。

 

新扩散主义对传统范式的批判以及对社会和尺度的强调在一定程度上推动了政策流动研究的发展（Peck，2011）。与政策扩散不同的是，政策流动主张的是过程追踪式的质性研究，更强调非正式参与者之间的互动以及这一过程对地域的社会建构，因此更多地依赖有限数量的案例。在新自由主义的影响下，政策创新被看作一种城市集成，这里所指的并不是狭义的政策集成，而是包括政策、专家、资源、资本、知识、真理、文化等的集成（McCann,2008）。一项本地创新政策是全球要素汇集的结果，这挑战了“政策只在一个地方产生，转移也仅从一地到另一地”的传统观点（McCann,2011a）。国际流动及连通性（connectivities）使得城市创新模式发生了改变。

 

基于此，流动性视角下的政策创新不是绝对的地方化过程，也不因全球化而被完全去地方化为一个超越领地、距离和边界的空间流动过程（Brenner，2004）。从本质上来说，创新政策是具有地域性的，它与地方利益和资源有着密不可分的关系。但在全球场景中，创新的地域性并非永恒固定，而是不断被塑造和再造，被去地方化和再地方化。因此，城市政策创新应该被理解为既有关系属性也有地方特性，既有动态的部分也有固态（嵌入于某地）的部分（McCann,2011b）。政策的动态关联性和固态地域性之间的张力恰恰塑造了政策及其所在的地方（Harvey，1993）。如此看来，未来政策流动很可能同时作为一种城市政策制定能力和政策创新机制进入政策科学研究者的视野，在增进学界对政策制定认识的同时为相关研究提供新的视角和解释。

 

四、关于政策流动研究议题的一些思考

 

全球化浪潮将中国推至全球尺度重组的新阶段，中国城市急需对其功能、边界、任务、资源等进行再思考（Stone，2004）。2017年1月，国家主席习近平在联合国系统地阐释了构建人类命运共同体的理念，表明中国将全面、深度参与到全球治理中，并为推动全球治理体系变革贡献中国方案。在此背景下，可以预见越来越多的中国城市将成为这一全球治理观的重要践行者，全球关系网络中的城市角色与活动也将更加复杂与频繁。本文认为，政策流动框架提供了一个聚焦于城市的跨学科思考路径，对探究全球治理体系中的城市角色多有助益，因此尝试综合现有文献提出政策流动研究的相关议题，以期为国内研究提供一些参考。

 

（一）流动性路径下的城市政策制定

 

第二现代性的出现带来了非定向、细致化、网络化的流动性路径（鲍曼，2002）。这一随着现代社会发展而愈发凸显的流动性特征正冲击和重构着原本建立于地域性、稳定性基础之上的城市政策制定研究。因此，与城市决策场景相结合的流动性本身以及城市如何面对这种流动性都是重要的研究议题。

 

首先，流动性路径本身就蕴含着丰富的研究问题，例如流动性所呈现的规律与特征、特定结构对流动性的促进、流动性和固定性的辩证关系等（Hannam et al.,2006）。在与城市决策场景结合后值得追问的议题包括：如何使政策具有流动性？哪些特征促进或阻碍政策的流动化（mobilized）？政策流动的选择机制是什么？政策如何被拆解、转变为可流动的形式？谁在其中推动这一过程以及如何推动？政策如何被转译并嵌入到不同的组织、经济和政治环境中？这种再次嵌入的过程又会受到输入地哪些因素的制约？官僚机构、制度、专家等如何影响着政策、项目，并导致政策知识的变形（mutation）？技术和知识在新环境中如何转译为可执行的制度和计划？这一过程对于输入地政策制定又会带来了怎样的影响（Czarniawska，2002；Peck & Theodore，2001）？

 

其次，从城市主动性的角度来看，流动能力越强、速度越快就会在社会的各种关系和事务运作过程中占据越有利的位置，那么不同城市是如何通过促进这种政策流动性来获得比较优势的呢？其中的机制是什么？有待考察的还有：为什么一些城市政府在全球政策网络中更具有可进入优势？怎样的制度环境会限制城市政府的参与，导致其缺乏向别的城市学习的能力？决策者又是如何处理流动中所构建的复杂权力关系和社会关系的？这一层面的问题最终指向的是如何利用流动性提高城市决策智慧以及如何向外输出本地智慧的问题，也是新理念下中国城市政府所需要面对的问题。

 

（二）关系比较视角下的城市政策流动与创新

 

全球化和政策网络的发展改变了城市政策制定的传统，政策流动逐渐成为城市进行政策创新的重要途径。政策流动框架本质上是一个解释政策变迁的发生机制。在解释创新发生时，学者们倡导一种关系比较的城市研究视角。这一视角强调城市在地域和关系上的地理学意义，并关照政策流动对地理尺度不同维度的建构（Ward，2010）。这为政策的流动和创新提供了跨学科研究思路。然而，目前国内对于政策创新的研究更多关注的是创新产生的制度背景、动机、激励以及创新的特征、类型，多从政府体制内部来解释创新（何艳玲、李妮，2017；朱亚鹏、肖棣文，2014；吴建南等，2011；周黎安，2008；杨雪冬，2011；陈雪莲、杨雪冬，2009），而缺乏这种比较城市或关系比较的研究视角（relational comparative perspective）和跨学科的对话。

 

从地理学的关系角度出发，我们可以追问：是什么导致了政策流动在全球的地理不平均？为什么存在这种不平均？这种不平均又给政策制定、创新提供了什么启示？是否可以从全球关系角度提出影响政策创新、本地问题解决的关键要素（McCann，2011a）？我们也可以从政策流动的网络和流向角度来探究政策全球化背后隐含着的地方—全球权力关系，以及追寻塑造这一关系的因素（如资源、资本、经济、文化、政治）。另外，我们可以考察这一过程是如何塑造地方、国家和全球格局并影响城市化进程，还可以从组织以外的角度来探究影响城市进入全球政策网络能力的因素，如经济水平低下的城市是否更难通过向别的城市学习成功经验来进行本地创新（Peck & Theodore，2010）。这些思考意在明确全球化力量之于政策制定的影响，把全球化因素囊括进城市政策分析之中，为政策研究提供一个关系比较的视角。

 

（三）治理术方法论下的城市治理变革

 

在治理术影响下，政策流动框架强调城市政策的社会性，强调社群、基层力量对城市治理产生自下而上的推力以及对不同参与者的行动进行更加细致的研究。这一框架认为城市间关系被参与者的输出、学习和合作行为所塑造。政策活动家在微观空间中的互动也进一步明确了城市政策制定同时也是一个多方参与的非正式的、社会的过程。专家、学者、媒体、官员等都是这一过程中的重要参与者，共同激发着城市活力和创新。将本地政策网络连接至全球专业人才网络，意味着将城市治理的边缘打破，来自全球的社会力量都可以推动本地创新议程（Peck，2005）。

 

因此，我们还需要关注流动的现代性对社会主体性意识和自下而上的反身治理的重要影响，对跨国政策活动家的重视是理解政策流动发生机制的关键。例如，我们可以讨论这一过程中的关键行动者以及他们之间的互动行为对政策的制定与执行的影响。再具体一点，地方政策行动者如何与全球政策共同体建立关系？专家如何进行跨国政策合作，通过什么途径发挥影响力？决策采纳的过程有着怎样的内在特征？国际会议、实地考察等实践又是如何连接起不同的决策场景的？这些问题的解答有助于我们更好地理解全球化下的城市治理变革，并为如何在全球治理体系中贡献中国方案找到答案。

 

当城市在全球政策共同体中发挥着越发关键的作用时，比较政策研究急需进行从国家中心到比较城市的视角转换。而政策转移研究的流动性转向恰好为我们提供了一个聚焦城市间政策跨国互动的比较城市研究框架——政策流动框架。它的跨学科理论基础，包括流动性路径、关系比较视角以及治理术方法论都将为比较政策研究带来新的活力。

 

正如马西所言，对于城市的发展，如果我们只从城市内部和城市所在的国家中寻找答案显然已不合时宜（Massey，2007）。城市治理已不是一个内在的过程，而是不断从其他城市的成功实践中汲取养分的过程。城市问题也不应再区分国别，而是全球人类命运共同体所要共同面对的全球治理问题。在开放的全球政策网络中寻找方案、输出方案将成为未来全球城市治理的新常态。我们应该借鉴政策流动的跨学科建构思路重新审视中国城市治理问题，通过大量扎实的实证研究与跨学科思考，与国外相关研究展开高质量的对话，进而构建对于政策流动的本土解释。这正是作者进行本次文献综述的初心。

 

 

 

 

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