社会保障的发展历程与前沿探索

郑秉文

来源：人民日报2015年03月02日

现代社会保障诞生至今虽然只有130多年，但发展迅速，已覆盖全球；理论创新不断，吸引了多学科研究者的积极参与。今天，社会保障依然具有蓬勃生命力，演化出多种制度模式且仍处在各国改革实践前沿。实践的快速发展，又对理论创新发出新的呼唤。

发展历程：制度演变与理论互动

1883—1889年现代社会保障制度在德国诞生。从那时以来，社会保障制度大体经历了三个发展阶段。

1883年至1946年的社会保险阶段。在这个阶段，失业、医疗和养老等社会保险项目从德国向其他欧洲国家、从宗主国向殖民地、从欧洲向美洲逐渐传播和扩散，缴费型的保险制度成为社会保障制度的主要形式。1935年美国通过的《社会保障法案》将养老保险制度发展推向新高度。在这个历史阶段，对个别保险项目的学术探讨零星地出现在不同学科中，理论研究明显落后于实践发展。

1946年至20世纪70年代的福利国家阶段。从社会保险走向福利国家，这是社会保障制度发展史上的一次飞跃；福利国家的出现拯救了资本主义，使资本主义发展进入黄金时期，同时也使社会保障理论研究进入黄金时期。在这个历史时期，欧洲理论界的研究重点主要是社会福利，兼顾社会保险，即非缴费型制度的研究成为欧洲的优势；而美国的研究则侧重于社会保险，包括社会救助，缴费型和非缴费型制度的理论探索均位列前茅。这个阶段的研究几乎是“一面倒”，即国家干预主义和凯恩斯主义占统治地位，政治学、社会学、历史学等对社会保障的研究十分活跃。

20世纪80年代至今的社会保障改革阶段。1973年和1978年两次石油危机导致的全球性经济衰退动摇了福利国家的财政根基，欧洲福利国家开始对慷慨的社会保障制度进行反思，第一轮“瘦身”改革由此启动；20世纪90年代以来，老龄化和婴儿潮倒逼几乎所有发达国家对医疗、养老和失业等缴费型保险制度进行深度改革，对非缴费型福利政策进行广泛收缩，形成第二轮改革，其特点是很多国家在制度结构调整上取得丰硕成果；2008年的国际金融危机和2010年的欧洲债务危机诱发第三轮改革，包括提高最低缴费年限、延长法定退休年龄等的参数改革取得明显成效。

在前两个阶段，社会保障的实践与嬗变推动理论研究从无到有、由浅入深、积沙成塔。在第三个阶段，包括财政学和金融学在内的经济学成为探索社会保障改革的主要学科，信息经济学、公共选择和交易费用等新兴学科和流派成为社会保障理论研究的主力军，福利国家的效率和公平、福利模式研究、福利制度多元性、劳动力市场、医疗保健、养老金和失业保险的财务可持续性成为理论研究的主线，理论创新与制度创新形成互动，对改革具有鲜明的指导意义。其中，无论20世纪80年代引起世界关注的智利模式诞生，还是90年代以来欧亚7国先后实行的养老保险“名义缴费确定型”（又称名义账户制度）的诱惑力，或是21世纪以来美国布什政府倡导的养老保险改革的失利，甚或奥巴马政府正在进行的医疗保险改革引发的争论，均证明理论和实践探索没有止境。重要的是，在第三个阶段，制度改革与理论研究进入良性循环，学术与实践相得益彰。

永恒话题：在经济效率和风险管理间寻找平衡点

经济学常识告诉人们，任何劳动保护和社会保障都或多或少对劳动力价格和劳动力市场产生扭曲效应。但是，现代社会保障制度已覆盖全球，几乎没有死角。这说明，工业社会存在的各种风险已经离不开社会保障的集合管理。为达到风险管理的目的，现代国家宁可容忍扭曲效应的存在。问题在于，为什么在近200个国家的社会保障制度中，有的对经济社会发展起到的作用是合意的，而有的则相反？

其实，答案很简单：社会保障制度像个频谱仪，经济效率与风险管理是它的两个端点，左右移动的不同位置将使制度产生差异性及对外部世界的不同适应性。社会保障研究可能千头万绪，各国的制度特征可能千差万别，各个学科对社会保障的解读可能千变万化，但是社会保障理论的永恒话题说到底是要对不同国家、不同发展水平、不同文化传统背景下的平衡点位置作出解释。平衡点找对了，就可以实现社保制度和经济、社会发展互促共进；平衡点找错了，就会损害经济效率或不能维护社会稳定。当然，不同发展阶段和历史时期，社会保障突出问题的表现形式不完全一样，理论前沿和理论创新也就不尽相同。

值得重视的是，欧债危机以来，社会保障的可持续性问题已成为未来一段时间的研究前沿。例如，福利模式研究日益受到学界重视，研究范围包括社会保障支出占GDP的比重、缴费型制度与非缴费型制度的比例搭配、强制性与自愿性社会保险项目的比例关系、第一支柱与其他各个支柱之间的相互配合等。福利模式研究尤其对新兴市场国家具有吸引力。从本质上讲，它研究的是政府和市场在社会保障制度中的作用问题，这涉及制度的可持续性。再如，人口老龄化压力使理论研究的主要成果和重点领域表现为对融资模式与给付方式的深入研究，它涉及现收现付制和积累制、待遇确定型和缴费确定型的不同搭配组合，还涉及交叉搭配组合获得的某些制度创新，例如名义缴费确定型等，所有这些均为提高制度可持续性作出了贡献。又如，从管理的角度，俾斯麦“自治模式”与贝弗里奇“统一模式”的比较研究及其对劳动力市场弹性的影响，对就业结构和就业路径的影响，对科层结构和社会分层的影响，对性别歧视的影响等，都关系社会保障的可持续性问题。

中国社会保障改革：从理论自发到理论自觉

在中国，1978年开始的改革开放催生了现代社会保障制度，而当时国内社会保障理论研究几乎是一片空白。摸着石头过河，这是当时中国建立社会保障制度的路径，也是国外很多社会保障制度建立之初的真实写照。如果说1991年颁布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》标志中国社会保障制度正式建立，那么，中国社会保障研究便可分为两个阶段：前10多年的“理论自发”阶段，即社会保障制度作为舶来品，仅充当为国企改革配套的角色，社会保障理论则处于译介和引入阶段，理论研究缺乏对实践的指导性；后10多年的“理论自觉”阶段，理论研究在问题导向下迅速发展起来，逐渐成为公共管理学科一个研究人数众多的重要分支，理论建设日益本土化，与制度建设形成良性互动。例如，对增强制度的公平性（推动机关事业单位改革进程和优选改革路径）、适应人口的流动性（分析碎片化制度和建立单独农民工制度的弊端）、保证财务的可持续性（提高统筹层次的研究和投资体制改革的比较分析等）的研究始终处于理论最前沿，与世界社保研究相呼应，对制度建设和改革实践起到了重要作用。

党的十八大以来，改革进入攻坚期和深水区，以习近平同志为总书记的党中央高度重视顶层设计，理论与实践的互动进入新阶段。2013年，国内四个知名科研机构参与了国家举行的养老保险顶层设计平行研究，为确立下一步改革思路提供了理论支持。可以说，党的十八届三中全会《决定》对社会保障制度作出的全面深化改革的战略部署，就是社会保障制度改革理论自觉的体现，也是中国现代社会保障理论从自发到自觉的一次升华。习近平同志指出：“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”党的十八届三中全会以来，社会保障各项改革稳步推进，各项顶层设计有条不紊地铺开。《决定》提出的“完善个人账户制度”“坚持精算平衡原则”等要求，不仅对社会保障制度改革具有重大指导意义，而且为社会保障理论研究提出了重要课题。中国社会保障制度建设和理论自觉从此进入新阶段。

（作者为中国社会科学院世界社保研究中心主任）