内容提要：社会治理的范围问题同时是理论和实践问题。本文试图就此提供一个包含理论、政策与实践三维的分析框架。基于政策文本和省级党政部门的访谈分析发现，社会治理范围及其标准在三个维度上存在较大差异。学理层面，社会治理是一种多元共治的理想型组织架构，范围介于社会与公共领域之间。中央政策层面，社会治理范围比较明确，包括与社会秩序和活力相关的公共安全、矛盾化解、社会组织、基层治理四个核心领域。实践层面，由于地方政府认识、目标、主要矛盾、治理思路与手段的多样性，社会风险的遍及性，以及治理竞争的助推，社会治理通过多种路径实现范围的泛化。三者的差异是理解当前我国社会治理的基础，而且交相影响推动社会治理实践动态发展。

关键词：社会治理；社会秩序；社会活力

作者简介：王伟进，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所公共管理研究室

    

何为社会治理，社会治理包括哪些领域，不仅是理论问题，也是重要的实践问题。回答这个问题，须回顾社会治理概念在中国的兴起与发展，从理论认识、党和国家的政策、地方实际工作三个维度去分析。

一、学术研讨中的社会治理及其范围

在国际上，治理而非社会治理被更多讨论；在国内，学界对社会治理更多是政策解读和阐释。

（一）治理是一种公共领域的组织框架或机制

治理首先被一些国际组织所重视和应用。1989年世界银行提出非洲治理危机，“治理”迅速成为研究热词，但并无统一内涵。1995年，全球治理委员会在《我们的全球之家》中给出了一个定义：“治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公私部门；治理并不意味着一种正式制度，而是有赖于持续的相互作用。”即治理是各种公私机构与公民管理共同事务、协调利益并共同行动的持续过程。

斯托克指出治理是相对统治而言的组织框架，与统治一样以追求社会秩序和集体行动为终极目标（斯托克，1999：19-30）。他提出了有启发意义的五个论点：一是治理涉及包含政府在内的一组公共机构和行动者；二是解决问题过程中存在界线和责任的模糊；三是参与主体间会产生复杂依赖关系；四是网络自治是治理实践的主要形式；五是办好事情并不在于政府的权力与权威运用。

这些对于理解何为社会治理仍有重要意义。观点一提醒我们，私营和志愿机构越来越多地提供公共服务和参与决策。这里蕴含诸多挑战，比如公众认识和政府规制可能滞后，治理能否以及如何获得更大合法性，这些在我国政府购买服务、社会组织参与治理、智能治理技术应用中均有体现。观点二提醒我们注意政府转移责任给私营机构、社会组织、公民的现象。由此带来的挑战是，公共事项的责任主体变得不明确，公共部门遇到问题时更易找到替罪羊，幼儿园虐童、公共安全事故中归责临时工人等就是例证。观点三提醒我们，治理主体间在互动过程中存在复杂依赖关系，治理过程趋于复杂，政策制定者须不停应付各种不确定性。这在各种“PX事件”、抗议高考让名额等社会治理案例中都有体现，重大决策的风险评估、听证、协商、公开等变得更为重要。观点四阐明，治理最终催生自治网络。伴生的问题是自治网络到底对谁负责，群体成员可能对由更大群体网络做出的安排不满而不遵循，群体网络的安排可能不一定代表广大公众利益。这在业委会维权、行业协会集体行动、村民自治处置“外嫁女”利益的事件中都有体现，超越小群体的利益代表和整合机制变得必要。观点五提醒我们，治理中的一个重要挑战是，公务人员是否有能力、有意愿从管理迈向治理。实践中，官员惯于管控而不善于引导、惯于维稳而非维权、不愿或不敢发挥社会主体作用的例子也很多。

杰索普（1999：31-48）则将治理视为与市场制、等级制相对的一种自组织运行机制。他认为治理的兴起反映了社会在发生根本性变化。比如，分化和复杂性加剧，不同系统相互依存更深，单凭自上而下的国家计划，或单凭市场机制的无为而治，难以解决问题，自组织的协调作用开始发挥重要作用。博克斯（2013）指出，19世纪至20世纪之交的重要创新是建立最大限度的中央控制和高效率的组织机构，21世纪的重要创新是创建以公民为中心的社会治理机构。

可见，治理涉及在政府引导下，私营部门、第三部门、家庭乃至公民共同参与公共事务和承担责任的过程，它是与市场、等级制相对应的自组织协调机制。治理的范围以公共领域为界，社会治理的范围在此之内。

（二）国内学者眼中的社会治理范围

社会治理和社会管理是中国特有概念。学界对社会治理的讨论更多是对政策文件的解读，尽管对治理有一定共识，但对社会治理的内涵与范围缺乏权威界定。整体上，对社会治理有两种交叉的理解：社会领域的治理，或有社会主体参与的公共治理。

一些学者认为社会治理是国家主导的多主体尤其是社会主体参与的治理。他们主张以国家治理与社会治理关系为突破口来理解中国社会治理（郑杭生、邵占鹏，2015：34–46），认为新中国的现代政治体制并未像传统政治那样过度抬高国家治理，而是强调国家治理与社会治理结合，既讲党的领导，又讲人民、党派、民族参与。党的十八届三中全会用“系统治理”来概括这种结合的形式，即党委领导、政府主导和社会参与，强调政府治理、社会自我调节与基层自治的良性互动。相对西方，中国现代治理体制更突出国家治理的重要性，社会治理更依附于国家治理，政社互动是党委领导和政府主导下的互动（范如国，2014）。这里，社会治理是对公共服务或公共产品供给的一种新型安排，更强调包容、参与、多元合作（陶希东，2017）。

另一些学者强调社会治理是社会领域的治理，是社会管理的升级版（龚维斌，2014）。俞可平（2014）认为尽管治理是一种偏重于工具性的政治行为，但社会治理同政府治理、市场治理是现代国家治理的三个重要次级体系。许耀桐（2014）也认为国家治理体系包括行政、经济和社会治理体制，社会治理是相对于政府、市场的社会领域的治理。孙晓莉（2005）、姜晓萍（2014）、范如国（2014）、张康之（2014）的有关讨论也直指社会问题、社会民生、社会体制或者社会管理。当然，“社会治理”相对于“社会管理”有发展，突出了社会能动性（李强、王莹，2015）。这里，社会治理主要指社会领域的多元治理。

一些学者还看到了社会治理的复杂性。社会治理涉及的多是公民的社会生活和社会活动，但其发展趋势是制度化、程序化、规范化和法治化，因而也越来越关涉国家法律、体制机制和组织形式的改革（王浦劬，2014）。再如，社会治理被认为是“为社会的治理”与“由社会的治理”的统一（冯仕政，2017）。

二、党和国家政策文件中的社会治理

1949年以来，我国社会治理的目标与任务随着社会主要矛盾变化，反映了国家从总体性社会向“五位一体”分化的过程（见表1）。新中国成立后，国家的主要任务是把人民组织起来、团结起来、改造起来，重要的是采用民主的方式正确处理人民内部矛盾（中共中央文献研究室，1999：204-206）。改革开放以来，治理的主要目标是为发展和改革谋取稳定的社会环境，强调“稳定压倒一切”（邓小平，1993），处理好改革发展稳定的关系。办法是“两手抓”：一手抓民主，一手抓法制；一手抓物质文明，一手抓精神文明；一手抓依法治国，一手抓以德治国；一手抓严打，一手抓预防。党的十六届四中全会之后，中央提出和谐社会建设，大力发展社会事业和改善民生，建立社会管理体制。到党的十八届三中全会，社会治理体制创新正式提出，社会秩序与活力均得到强调，人人参与、人人尽责、共建共治共享得到倡导。

（一）党的重要报告和决议中的社会治理范围

党和国家政策文件中的社会治理内容代表了国家决策意义上对社会治理范围的界定，直接影响地方实践。由于缺乏权威定义，中央在党政文件中采取了列举任务的务实办法。

从党的十八届三中全会到十九届四中全会，党中央文件中社会治理的领域、内涵比较清晰，主要包括基层自治、社会组织治理、预防和化解社会矛盾、公共安全及国家安全体系四大核心领域，作为顶层设计的社会治理体系还包括社会治理的组织保障（社会治理体制）、基础平台和制度建设（信息化平台、信用体系和社会规范体系）（见表2）。

具体看，党的十八届三中全会决定首次提出社会治理，列举了社会治理的上述四大基本领域，其中网络管理和信息安全、国家安全体系是对新时期新问题的回应。

党的十八届四中全会着重从社会规范体系方面进行部署，提出推进社会治理体制创新和法律制度建设，加强社会组织立法和制定社区矫正法，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。这里，社会规范、法制建设是社会治理工作体系的范畴。

党的十八届五中全会提出了社会治理的基础制度建设。有关利益保护、决策风险评估、矛盾预警排查调处化解部分是属于十八届三中全会有关预防与化解社会矛盾的范围，社会心理服务体系和疏导、危机干预机制部分是对十八届三中全会预防和化解矛盾中“心理干预”的具体化，有继承也有发展。社会治安、惩治违法犯罪、安全发展、国家安全部分对应于十八届三中全会的公共安全部分。社会治理体制和共建共享的社会治理格局部分是社会治理的组织架构，国家人口基础信息库、相关实名登记制度和社会信用体系建设属于社会治理的基础工程和制度建设。

党的十九大报告延续了十八届三中全会四大核心领域与社会治理体制、社会治理格局的表述。值得注意的有：一是在公共安全体系之外又独立强调了社会治安防控体系建设，并在保护人身和财产权基础上强调保护人格权，是对人民权利意识发展的回应；二是在社会心理服务体系建设基础上，提出了社会心态的引导，这是矛盾化解模块得到强调的部分。报告提出打造共建共治共享的社会治理格局，发展了十八届五中全会共建共享社会治理格局的表述，“共治”一词更直接倡导了多元主体参与治理。

党的十九届三中全会决定在统筹推进党政军群机构改革部分，提出完善社会治理和公共服务管理体制，将社会治理与公共服务并列。党的十九届四中全会决定大体也延续了四大领域的划分，同时将社会组织、边疆治理、家庭家教家风建设融入基层治理，将国家安全明确纳入社会治理并独立于传统公共安全内容。

（二）政府重要规划和会议报告中的社会治理范围

国家十三五规划是党的十八届五中全会精神的具体化，规划中的社会治理内容还涉及大数据战略、农村三留守人员关爱服务体系、乡风家风和乡贤建设、农村不良风气和非法宗教活动整治等。

从历年政府工作报告来看，社会治理的范围与十八届三中全会以来党的重要会议报告和决议基本一致，包含基层自治、社会组织参与治理、社会矛盾化解、公共安全体系、信用体系等基础性制度建设。主要不同是突出了两方面的社会管理和公共服务职能。一是对未成年人、妇女儿童、老年人、残疾人等群体的权益保护。这与近年来一系列负面安全事件有关，比如毕节儿童事件、幼儿园虐童事件、拐卖儿童妇女事件、假疫苗事件等。二是在发挥社会组织作用基础上强调更广范围社会力量的协同，表现为发挥群团组织作用，发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业，鼓励社会力量提供养老服务等。

十八届三中全会以来，党中央和国务院出台的社会治理领域的顶层设计、重要会议论及的范围也一致，在此不赘述。

三、实践层面的社会治理

地方党委和政府倾向根据发展需要确定社会治理的重点领域，将社会治理的重点方向和阶段性经济社会发展任务相结合。因此，实践层面的社会治理范围更多与民生事业、重大活动与工程相关，比如大型会议举办、公共服务、公共空间治理、脱贫攻坚、乡村振兴、群众工作等。社会治理的范围体现出区域差异性，也出现了泛化。

（一）地方社会治理纲领性文件中的范围

由于主要矛盾不同，我国不同地区社会治理的重点不一。东部主要涉及与城镇化有关的大城市精细治理、流动人口管理、公共空间治理；在中西部，人口流出和乡村凋敝引发的乡村治理问题更为集中；在西部，脱贫攻坚、民族宗教等文化融合问题是优先方向（王伟进，2019）。

一线超大型城市率先出台了省级层面的社会治理意见，注重公益服务、重心下移、社会动员等。北京市的社会治理范围包括公益服务多元供给体系、社会组织体制、街道管理体制与社区治理、社会工作队伍和社会动员机制等。上海市2015年以来社会治理的重心在基层，主要涉及街镇和社区职权、社区工作者队伍的激励等内容。这其中，社会服务直接关系到居民的衣食住行，大型活动经常性发生使得社会动员不可或缺，流动人口的大量存在使得重心下移的精细管理服务成为必要。

一些地方虽然未出台社会治理顶层设计，但将社会治理和重要民生工作相结合，作为政府的中心工作或者重大工程推进。比如，浙江省自2006年起推出政府民生十件实事，由群众票选项目，政府每年拿出新增财政的三分之二用于改善民生，着力解决群众最关心的社会问题，化解社会矛盾。以2016—2018年为例，政务服务、食品安全、灾害排查、社区垃圾整治、便民服务、养老服务、幼教服务等实事都与社会治理紧密相关。再如，江苏邳州市基于发展需要，将公共空间治理作为政府的大事来抓，取得了综合性的经济社会效益。

（二）地方职能部门视角下的社会治理领域

地方职能部门是社会治理工作的具体决策和执行机构，其社会治理范围更加条线化、具体化,从条线维稳、服务民生、配合地方中心工作的角度也更易泛化，大数据技术的发展、治理关口前移的策略促使了社会治理与更多领域融合。根据笔者在J省、G省、GS省的调研，结合上述政策涉及的主要领域，下面进行分类说明。

1.综合领域

组织部门负责考核和基层党建工作。从考察重点看，社会治理涉及社会治安、安全生产，也泛化到政务服务、脱贫攻坚、收入分配等潜在风险领域。“社会治理是系统工程，要考核什么？重点在哪？要有一个抓总牵头部门。”由于涉及范围广，关键指标的选择成为难题。“我们省市州党政领导班子工作实绩考核评价办法包括经济发展、民生改善、社会和谐、文化教育、卫生环境和党的建设6大方面，民生改善指标占18%的权重，社会和谐占16%，每年考核会有重点。人民群众对社会治安的满意度、政府行政服务群众满意度、亿元GDP生产安全事故率、农村贫困人口发生率、城乡居民收入比等与社会治理相关。考核结果会在干部推荐任用时作为重要参考。”（访谈编号：Gzzb20180312）

政法委工作的重心是公共安全、国家安全、社会矛盾预防与化解。开展的主要工作包括：“推进社会治安防控体系建设，针对特殊人群的教育、救助、保护、援助、安置、回归、管理服务，防范和打击各种渗透破坏和恐怖活动，开展维稳风险分析、督导与治理，深化司法体制改革，防止和减少矛盾纠纷。”（访谈编号：Gzfw20180312）作为社会矛盾化解和治安防控的重要一环，司法改革也被纳入社会治理范围。

受考核指挥棒影响，在一些脱贫压力较大的省市，脱贫攻坚、就业保障工作也是社会治理，这些不但改变群众物质生活，也改善他们的精神风貌。“各地社会治理着力点不一，我们省就是要改变贫穷，围绕‘大扶贫’来做，让老百姓享受改革红利，将矛盾化解在基层。公路‘组组通’、大规模贫困人口的异地搬迁、‘两不愁三保障’等扶贫工作拉近了基层党组织、政府与百姓的关系。”（访谈编号：Gfzzx20180312）“我们是民族宗教地区，一些社会现象是经济现象导致的。要彻底解决贫困问题，在发展中带动社会治理。”（访谈编号：GSfzzx20180312）自邓小平强调处理好改革发展稳定关系以来，发展是硬道理的观念对社会稳定工作有深刻影响。这里提及的扶贫既是群众工作的一种，也是以民生促治理、以经济为中心的体现，是社会治理的重要媒介。

文明办作为协调部门，主要通过考核评价推动社会秩序和文明发展。在他们看来，城乡环境卫生、公众素质与社会文明也属社会治理。“我们较早就开始了‘整脏治乱专项行动’，由党委政府统一领导，文明委抓总，文明办协调，通过绩效评估和问题通报，公共秩序不断优化，群众文明素质、社会文明程度不断提升。”（访谈编号：Gwmb20180312）

财政负责社会治理的资金保障。从财政支出分类看，社会治理的范围并不明晰，除公共安全、社区事务大类外，很多支出难以剥离。工作人员根据与维稳工作的关联度来判断是否属社会治理支出。“社会治理支出口径不清，治理效率难以体现。财政支出有19大类，难以确定哪些属于社会治理。比如，教育管理事务包括建设与设备支出，设备中用于维护校园安全方面的属于社会治理。‘住房保障’大类中的公共租赁住房支出主要解决中低收入家庭的住房问题，属于改善民生，但从维护社会稳定来说，也可算社会治理。”（访谈编号：Gczt20180312）

2.公共安全领域

公安系统的重心是维护公共安全,近年来的一项重要工作是推动网格化管理、引领社会治理与大数据的融合发展，社会治理范围拓展到大数据。在网格化管理方面，J省“初步形成了网格化管理的三类模式：一是以党政组织建设为核心，开展社会治理数据资源的大采集、大融合和大应用；二是由党政组织牵头，以区县为单位建立社会治理联动中心，依托基层网格长、网格员满足社会治理需要，以城市卫生、公共安全等服务为主要内容；三是把社会组织培育壮大，形成联动共治”（访谈编号：JSgat20170312）。作为网格管理的内容，这里的社会救助、社会服务、回应民生诉求也被视为社会治理。公安是刚性维稳力量，也在关口前移，推动社会治理向基本民生拓展。在大数据技术应用方面，G省“公安系统近年围绕大数据与公共安全推进了一系列工程，如致力于‘大数据+精准打击’的‘云剑工程’、‘大数据+精准防控’的‘云盾工程’、‘大数据+精准服务’的‘云政工程’、‘大数据+精准管理’的‘云安工程’、‘大数据+精准监督’的‘云控工程’”（访谈编号：Ggat20180312）。

法院主要涉及刑事犯罪案件判决，负责公共安全中的犯罪打击，但从提高工作效率、关口前移的角度，认为就业、相关行政立法也应纳入社会治理。“对于盗窃等传统犯罪，以前政府主要是打击，但从国家治理角度看光靠重刑也解决不了问题。因为大量参与盗窃的是无业人员，要把这部分案件减下来，需要更多部门的贡献。现在毒品犯罪上升较快，我们是‘重拳出击’，但案件量还是下不去，这也需要综合治理。危险驾驶最近在一审刑事案件中排名靠前，相当一部分是由超标电动车造成，规模太大，国家行政立法需要跟进和完善。”（访谈编号：Gfy20180312）

安全监管与市场监管部门的工作主要涉及安全生产、食品和药品安全、应急管理等内容。这些工作集中体现了发展与稳定、经济发展与社会治理间的紧密关联。其近年来与社会治理相关的工作主要涉及“落实安全生产责任，完善应急救援体系”（访谈编号：Gajj20180312）。在相关人员看来，“食品药品安全问题最需创新社会治理，如完善诚信体系建设等”（访谈编号：Jsyj20170312）。

网信部门主要负责网络安全和互联网管理。意识形态和舆情工作直接涉及国家安全，互联网安全则关系公民的个人安全。网络安全是社会治理迅速扩张的领域。这方面的工作主要涉及“通过网络问政、理政、考政等及早发现和回应老百姓反映的问题，去除疑问和恐慌，避免突发事件；广泛凝聚共识，强化舆情分析，推动网络社会组织发展，开展网络公益活动”（访谈编号：Jwxb20170312）。

3.矛盾化解领域

矛盾化解直接面对方方面面的社会矛盾，具有综合性，也是实践工作中社会治理范围泛化的原因之一。

司法部门与社会治理相关的工作围绕社区矫正、法律教育和服务援助、人民调解展开。具体涉及“健全社区矫正和安置帮扶制度，加大社区矫正中心建设”（访谈编号：Gsft20180312），“在医患纠纷、交通事故、劳动争议等调解方面，与其他领域工作资源主动对接，扩大社会矛盾解决的渠道”（访谈编号：Jsft20170312）。

信访部门主要负责来信来访处置、群众疏导工作，面对的问题无所不包。“现在社会治理面临的信访案件多涉及经济利益。我们信访量最大的就是征地，这两年欠资欠薪的问题日益突出……在‘诉访分离’方针下，信访工作要做好群众的疏导工作、要研究如何更好利用大数据服务。”（访谈编号：Gxfj20180312）

人力资源部门与社会治理关联最紧密的工作是劳资关系调解。“基层近年来一方面主动对接司法的人民调解，另一方面着力打造和组建调解组织，引入社会力量参与。”（访谈编号：Jrst20170312）

4.社会组织和基层自治领域

民政部门负责社会组织管理、社区建设、社会工作与慈善等，这些直接与社会治理相关。社会组织是社会服务的重要主体，领域具有多元性，也导致社会治理范围的泛化。“社会组织业务涉及社会经济发展各个领域，在协同社会治理、行业自律及提供养老、助残助困、救灾等方面发挥重要作用。在社区治理方面，我们着力建立健全党组织领导下充满活力的基层自治行动机制，通过社区服务中心（站）强化社区服务。”（访谈编号：Gmzt20180312）

四、社会治理范围在实践中泛化的原因

为什么实践层面的社会治理范围不断泛化？深层次看，有如下原因。

(一)社会治理与国家治理存在交集

社会治理与国家治理、政府治理本身存在交集，会向这些交叉领域拓展。王浦劬（2014）指出，国家治理、政府治理、社会治理本质上都是中国共产党领导人民进行治国理政，政府治理、社会治理是国家治理的组成部分。由于社会治理是在社会领域实现国家治理要求和价值取向，国家治理与社会治理有交集。由于政府是社会治理的重要主体，社会治理是政府治理的社会职能体现，二者也有交集。社会治理涉及的社会关系相对复杂：作为国家治理的构成，社会治理涉及社会领域中的社会关系；作为政府对社会的管理，社会治理涉及行政部门管理社会所产生的社会关系；作为政府与社会组织、公民合作共治的社会治理，涉及政府与参与治理的社会组织、公民间的社会联系；在基层自治中，主要发生的社会关系是公民间的联系，以及党和政府对基层民主自治的指导和引导。社会治理不只涉及社会领域内部的联系。此外，“社会”的范围和内容在“五位一体”布局中本身具有拾遗补缺性质，随着形势不断变动（冯仕政，2017:44）。经济增长、行政体制改革、社会结构变化、技术变革均对社会治理有重要影响（李建伟、王伟进，2019），也会导致社会治理与国家治理的其他领域交叉。

(二)社会治理内含多重政策目标

社会治理政策目标的多重性，决定了社会治理可能是任何领域、任何形式的治理。理论上，合作治理与公共行政的重要区别是，打破了公共政策目标的单一性，对多元主体负责（张康之，2008）。政策上，社会治理明确指出了社会秩序与社会活力的目标维度：一是社会秩序，因而强调控制、网格化管理、雪亮工程等；二是社会活力，所以强调培养社会组织、鼓励社会参与。在实践层面，还有另外两个目标：一是社会动员，政府推行重要政策、举办重大活动、实现重大目标时需要社会支持，比如举办奥运会、救灾减灾时强调包括志愿者在内的各方面的配合；二是公共服务，社会治理创新与服务型政府建设紧密相联，二者相互促进（张康之，2014），所以会有浙江的民生十件实事等。在多种目标下，现实中的社会治理与理想的治理会存在差距甚至冲突。目标的优先序会影响到治理过程和工具的使用。比如，在平安建设方面，既有鼓励外来人口参与，也有网格化管控流动人口；在公共服务方面，既有对知情权、表达权、参与权的强调，也有迫不及待的运动式推进（比如煤改气、抢人落户等）；在任务执行方面，既有大量协商民主实践，也有掌舵式的政策执行；在社会组织方面，既有对激发活力的倡导，也有加强控制；在基层管理方面，既有三社联动，也有一方独大。

(三)社会治理思路向矛盾预防转变

从矛盾应对向矛盾预防的思路转型使得社会治理的阵地扩大。数据表明，当前我国社会治理的重点已开始从矛盾应对转向矛盾预防（王伟进、焦长权，2019），矛盾化解的关口前移，从单纯管理转向寓管理于服务。这在中央政策层面的体现是，倡导在保障与改善民生中加强和创新社会治理。在实践层面的体现是，开始重视社会事业的发展，重视劳动就业、收入分配、教育医疗、救助救济等，使得社会治理与社会事业关联更加紧密，以致许多地方政府人员认为民生事业就是社会治理。

(四)社会治理议程从属于中心工作

地方社会治理实践是矛盾导向的，受到考核指挥棒及党委和政府主要工作议程影响。在考核体系未发生实质变化的情况下，社会治理势必从属于经济等中心工作，加上社会治理本身牵涉党政诸多部门，社会治理范围很容易泛化到地方政府考核的其他重要工作中。凡有可能导致群体性事件、安全事故、上访事件的恰恰是城镇化、土地改革、用工、工业生产等非社会领域。更一般地，房地产泡沫等经济风险可能传导到社会领域，政策过程不透明可能导致群体事件，城镇化扩张导致征地拆迁纠纷，生产流程不规范可能导致安全事故，社会保障和医务人员薪酬制度设计不合理可能导致医患纠纷等。正是基于此，社会治理的顶层设计要考虑实践部门间、“五位一体”总体布局间的复杂关联，加强协作联动和统筹兼顾，优化考评体系。而在“社会稳定一票否决制”指挥棒引导下，地方政府会把“维稳”作为社会治理的核心价值诉求（姜晓萍，2014）。

(五)地方政府存在自我定义空间

政府主导是我国社会治理体制的基本要求，地方政府存在根据需要定义治理对象与内容的空间。根据党的十九大报告，我国社会治理体制对政府角色的最新定位是“政府负责”，这一表述比十八届三中全会的“政府主导”递进了一步。政府主导或政府负责会在我国社会治理的方方面面得到充分体现。加上“全能政府”的惯性，党政包揽替代多元参与在我国较为普遍（姜晓萍，2014），当政府与民众诉求发生不一致时，民众有时会被视为治理的对象或问题，而不是重要治理主体。这里，由于当事人认识不足，或基于工具性考虑，治理被重新界定。

(六)地方政府治理竞赛的助推作用

地方竞争助推了社会治理领域的泛化。长期以来，以GDP为指标的地方竞争构成我国经济发展的强大动力，随着经济领域的角逐取胜变得更艰难，而社会治理恰是我国经济社会发展的短板，选择这个领域进行政绩竞赛成为理性选择。加之政法和民政系统、研究机构不断推出治理创新类评比活动，社会治理一旦成为竞争市场，变换领域、变换形式、变换口号便成为社会治理实践的必然。这也是“即兴式”“碎片化”治理创新涌现的重要原因。

五、三个维度的互动

综上，作为社会治理概念来源的治理来自现实的政府治理危机，本身是一种组织方式，不涉及具体领域。治理是指向传统政府治理的政策倡导，其内涵包括合作治理、网络治理、多元共治。在中国，理论、政策与实践三个层面的社会治理呈现差异，相互影响，共同推动社会治理范围的发展。

从深层次看，社会治理范围的标准和影响因素存在差异。学理上，多元参与和共治的理想组织类型被视为社会治理的标准。在顶层设计中，虽然有社会活力的倡导，但社会治理的标准更多服从国家安全和大局稳定的政策目标。在实践层面，社会治理的标准更为多维，包括上级考核的重点、与中心工作的结合度、与社会稳定目标和主要矛盾类型的关联度、党政领导的认识，多维标准的共同作用使社会治理的内容包罗万象，不同地区的范围和重点大相径庭，内涵缺乏权威界定、工作缺乏有力统筹使这种泛化和差异更为明显。

(一)学理讨论奠定政策倡导的思想基础

在党的十八届三中全会前，国内学者就社会治理的有关引介与讨论一定程度上促成了政策倡导。典型的如，俞可平（1999）较早对治理与善治理论进行介绍，并就治理与统治进行辨析；孙晓莉（2005）指出社会治理是西方国家在现存基本政治制度框架内、在政府部分职能和公共服务市场化后所采取的公共管理方式,也是公众表达利益和参与社会管理的重要途径，建立起了社会治理与社会管理的关联。张康之指出随着社会复杂性和共存性增强，政府统管社会的治理模式失灵，与此适应的社会治理是多元主体基于高度信任的合作治理，这一进程中先后出现了在民主行政追求中出现的参与治理、在社会自治力量成长中展现出的社会自治以及必然走向的合作治理（张康之，2006，2008），指出了社会治理走向多元合作的必然。郁建兴、任泽涛（2012）基于中国政府治理水平和社会发育程度，提出用社会协同来处理中国社会建设中政府与社会的关系，社会协同治理机制接近后来政策倡导的政府主导、社会协同的社会治理。

(二)政策倡导引发理论探讨与实践创新热潮

国内学界对社会治理理论内涵、范围的大规模阐释，以及地方基于新理念的实践创新，明显集中在党的政策倡导之后。就政策上社会治理与治理理论契合的一面看，党的十八届三中全会提到“激发社会组织活力”，党的十九大提到“共建共治共享”。历史地看，社会治理的政策范围对十六届四中、六中全会以来的社会管理有继承性，十八届三中全会以来也保持了社会矛盾化解、公共安全、社会组织、基层自治四大主干领域的一致。与国际上的治理理论相比，政策层面的社会治理具有中国特色，比如社会治理体制强调“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，明确指出了角色地位的不同，主体间是领导与被领导、负责与协同或参与的关系。社会治理作为热点话题被讨论也正是十八届三中全会以后，这些讨论包含了社会治理政策内涵、实践形态与西方治理理论的区别。基于此，我们得以理解为什么学界对社会治理内涵与范围的认识模糊且不统一，而中央政策层面的社会治理范围相对比较清晰。

(三)实践形塑学术再思考再讨论

实践过程中的社会治理不断形塑学者对社会治理的界定。

社会治理作为一种社会管理模式是基于公共管理、社会管理、社会转型实践的总结。斯托克、杰普索、博克斯等有关治理的观点均来自治理现象本身，并指出这些实践是经济社会深层次变革的表现。陈庆云等（2005)基于公共管理实践认为公共管理可分化为政府本位和社会本位两个阶段,在动态谱系上先后呈现出政府管理集权化、政府管理民主化、政府管理社会化、社会治理自主化、社会治理多中心五个模式。一些学者指出，以多元主体共同治理为特征的社会共治并非来自西方实践，而是基于我国十年来社会管理实践经验的总结（王名等，2014）。间发的突发事件构成我国协同型政府建设和协同治理的重要驱动力量（王伟进，2020）。在更宏大的视角上，社会治理致力于解决伴随现代化而来的发展与秩序的转型悖论，中国的赶超型现代化使得对秩序的改变更广泛、频繁，也更容易造成不平衡，党对这一悖论的体验在20世纪80年代后期越来越深刻（冯仕政，2017：11-29）。

对社会治理不同形态、内容、机制的认识源于社会治理实践。王浦劬（2014）基于我国政府吸纳社会组织与公民参与社会治理的实践，指出我国社会治理同时呈现政府对社会的治理、政府与社会的合作共治以及社会自治三种形态。冯仕政（2017：4-7）基于中国特色社会主义建设的历史发展和现实需要，指出中国的社会治理不仅包括化解社会矛盾、巩固国家安全、激发社会活力，还包括调适社会关系，重点是阶层关系。社会治理被认为是社会建设的动态表现和过程，在“五位一体”建设中具有拾遗补缺性质，起到穿针引线、架设桥梁作用（冯仕政，2017：38-43）。董磊明、郭俊霞（2017）发现作为“社区性货币”的面子可以通过正向褒誉机制和负向排斥机制达到有效的社会控制，乡村善治不仅依靠国家制度供给和资源输入，还依赖于乡村自身的秩序生产。

理论、政策和实践三维分析模式可能构成社会治理乃至其他领域的一个有益分析框架，它引导我们了解某项工作学界理想、中央政策设计、地方及其部门实践的三种内涵与考虑。三个维度存在相一致的地方，也会有不一致乃至冲突，这其中的原因构成理念、制度与行动的强大张力，可能能够指引我们找到一些容易被无视的命题。基于此，基于最低限度的共识和目标，寻求不同维度一致的路径就有了可能。实际上，我们还看到这三个维度之间存在相互影响和建构的关系，现实需要呼唤治理的政策倡导，治理理念的引进与倡导影响政策出台，政策助推更广泛的理论探讨。顶层设计影响地方实践，地方也根据自身理解与环境拓展了社会治理的实际范围。学者一方面对政策进行本土化阐释，也基于实践观察的再阐释推动政策完善。社会治理的范围最终由理论、政策、实践相互建构，这个过程是动态发展的。目前我们尚未看到统一边界，但将越来越有共识，社会治理的中心任务就是围绕转型悖论进行改革，避免颠覆性错误，实现发展与秩序的动态平衡和良性循环（冯仕政，2017：18）。

本文还给我们提供了几点启示。首先，实践相对于理论和政策的复杂性告诉我们，政策设计应该因地制宜、统筹兼顾、关注实践。其次，治理理论来自国际，但在中国的具体应用会有区别，概念和理论须同时保持本土化与通约性。最后，社会治理范围的模糊或泛化，使得问题导向、目标导向的政策倡导更为重要。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会学评论》2021年第6期)