推进社会学的“社会政策学科”建设

李强

原文发表于《社会学研究》2019年第4期。

摘要：本文回顾了中国社会学的恢复重建历程，指出以往我国社会学界的社会政策学科建设存在明显欠缺；通过对国际上四种社会政策干预模式的比较分析，凸显了社会政策研究对于中国社会发展的重大意义。文章对社会建设、社会体制、社会领域制度创新以及社会治理等方面问题进行了分析，它们所涵盖的领域都属于社会政策的范畴。上述这些方面的发展、改革与创新，都需要通过出台社会政策、通过调整社会政策变量，来处理和解决相应的问题与难题。本文分析了我国社会政策所应聚焦的九个领域，提出我国推进社会政策学科建设还需要在教材课程体系、人才队伍、学生就业、处理与相关学科关系和学科制度建设等方面做很多深入、扎实、细致的工作。

关键词：社会政策；社会政策学科；社会学学科；社会政策影响力；社会政策干预能力

中国大陆社会学恢复重建的历程从1979年算起，迄今已有40年了。40年来中国社会学总体发展迅速，尤其是在应对和解决中国现代化进程中出现的诸多社会问题方面成绩斐然，在社会学理论和方法建设方面也取得了很多成绩。但是，在社会学的部门分类或学科方向，即过去称为“二级学科”的建设方面，还有所不足。2018年底，“社会学学科评议组”开会讨论关于社会学的重要学科方向“社会政策”的建设问题，与会者比较一致的意见是要大力推进我国的社会政策学科建设。笔者就以下三方面谈谈自己的看法。

一、中国社会学恢复重建的历程与“社会政策学科”建设

最近大家从多角度回顾改革开放40年的成就，众所周知，中国社会学的学科建设与改革开放基本是同步的。笔者在分析恢复重建初期的中国社会学时曾提到，此时的中国社会学“具有突出的学习特征和开放特征”（李强，2018：1-2）。那个时候我们自己的社会学知识有限，于是就大胆地从经济发达国家引进和学习，其中从美国引进和学习的知识量最大。基于这样的学科特点，我们在搭建社会学学科框架时受美国社会学的影响较大，当年我们构建的社会学的主干学科方向是社会学、人类学、人口学、社会工作等，一定程度上忽视了社会政策的研究。

在国际上，美国的社会学有很大影响力，但也确有不足，不足之一就是学科分化严重，很多重要的学科都从社会学中分化出去了，如犯罪学、种族研究、社会工作、人口学等都独立出去了，这样美国社会学的道路就越走越窄。在美国也有学者很早就认识到社会学发展遇到了危机（Gouldner,1970）。其中，很值得反思的就包括对社会政策的研究。美国的社会政策研究远不如欧洲发达。笔者以为，所谓社会政策就是国家通过法律、法规、行政干预等方式影响社会领域的资源配置。所谓社会领域主要包括教育、就业、医疗、住房、社会福利、社会保障等方面。从社会政策学科的建设和影响看，欧洲远比美国发达。美国更突出的特征是盛行自由市场经济社会，政府干预能力不很强大，社会政策的干预能力也偏弱。如果我们从政府、市场与社会关系及社会政策影响力的角度对社会政策加以分类的话，笔者以为存在四种类型。1.美国类型。美国的自由市场经济最为发达，政府干预能力偏弱，社会政策偏弱，社会自治能力在早期曾经很发达（托克维尔，1988），但是有研究证明，近年的美国社区生活衰落，社会自治力下降，社会能力有所弱化（帕特南，2011）。2.欧洲类型。主要体现在西欧、北欧。虽然也是自由市场经济，但表现出明显的政府干预能力，社会福利、社会保障等社会政策影响力强大，也有长期的市民社会传统。3.东亚类型。这里所谓的东亚主要是指日本、韩国、新加坡等国，新加坡虽然地处南亚，但在发展模式和文化类别上常与日韩归为一类，这种类型学界也常称之为“威权政府”模式，其突出特征是政府管控和干预能力比上述欧洲模式还要强大，虽然也奉行市场经济，但常常采用社会政策来约束市场。近年来，社会自治的培育也十分明显，所以，也有学者称之为“后威权政府转型模式”。4.中国模式。主要是指中国改革开放以来的经济社会实践。对这四种模式进行比较，中国模式的突出的特征是政治经济社会的管控能力非常强大。20世纪90年代中期以后中国全面引入市场经济体制，基本上建立起市场配置资源体制，虽然在理论上也试图让市场在资源配置中发挥更大作用，但是，当前市场受到的约束还很多，党和政府的社会政策干预能力非常突出，相较而言，社会自治的培育有所不足。当然，由于中国是巨型人口社会且幅员辽阔，存在明显的地区差异，在社会组织的培育和发育方面，我国东南沿海明显较强，北方和内陆偏弱。

通过对四种类型的比较，我们看到，中国社会政策的突出特点是其具有较强大的干预能力。所以，中国社会学界在构建学科体系时，确实应该将社会政策作为最主要的学科方向（二级学科）之一。总结中国社会学恢复重建40年的历程，在社会政策研究上，应看到成绩和不足两个方面。一方面社会学界确实开拓了很多社会政策的研究领域，诸如教育、医疗、住房、养老、扶贫等社会政策的研究，也提出过一些有重要影响的社会政策观点和举措，如费孝通先生早年提出的小城镇建设、学界同仁进行的关于农民工的一系列对策研究、21世纪以来的社会建设对策、社会治理对策等。另一方面，也必须看到，总体而言我国社会学界对社会政策的关注还十分不够，理论总结明显不足，特别是从学科建设的角度看，以往对于操作层次的社会工作关注较多，但无论是在人才培养还是体系建设方面都明显关注不够。

在学科建设方面，需要特别强调的是，2011年国务院学位委员会、教育部修订学科目录时，社会学学科评议组在新修订的一级学科简介中，将原来的四个学科方向（以前称“二级学科”）修订为七个学科方向，新提出了“社会管理与社会政策”学科方向，这为我们今天推进社会政策学科建设提供了重要的规范和基础（国务院学位委员会第六届学科评议组，2011：20-21）。

总之，总结中国社会学40年发展的经验教训，笔者认为，当前推进社会政策学科的建设对于我国社会学学科建设具有极其重要的意义。

二、改革开放40年社会领域的改革与社会政策学科建设的关系

我国改革开放前期突出的重点是经济体制改革，对社会领域改革的关注有所不足。我们知道，经济与社会是不可分的，经济体制改革达到一定程度后，社会体制改革必然会走到前台。进入21世纪后，社会领域的改革越来越受到重视。党的十七大、十八大召开以来，党中央的文件中也提及了一系列有关社会的重要概念和领域，包括社会建设、以民生为重点的社会建设、社会体制改革、社会领域制度创新、社会治理等（本书编写组，2013）。党的十九大报告中提出，当前我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾（习近平，2017：11）。如果深入分析这种不平衡不充分问题，很大程度上都需要通过出台社会政策来影响资源的配置，从而推动其解决。所以从学科建设角度看，当前推进社会政策学科建设的任务是十分迫切的。

怎样看待这些重要的社会领域的理论、实践与社会政策学科的关系呢？从社会学学科角度看，无论是社会建设、社会体制、社会领域制度创新还是社会治理，它们所涵盖的领域都属于社会政策的范畴。所有这些领域的发展、改革与创新，都需要通过出台社会政策，通过调整社会政策变量，来处理和解决相应的问题与难题（王思斌，2016）。改革开放的一个特点就是通过制定社会政策，干预改革中的诸多利益关系，调整资源配置，最终顺利推进。因此，对于中国改革开放40年的历程，需要做社会政策的分析，需要总结社会政策领域的经验教训，需要从社会学和社会政策学科的角度进行梳理。

当前，我国的社会管理者和实践者在一线做出了很多社会政策创新，笔者在全国很多地方的调研中看到了社会领域制度创新、社会治理创新的案例。比如，北京方庄在基层社区治理方面采用“微信群”的治理方式，每栋楼或每个楼门建一个“微信群”，居民可以随时在群中反映社区生活中的问题，基层管理人员积极应对解决。再如，成都郫都区推出城乡统筹的治理模式，创新了城乡融合模式，创造了很多新型城镇化模式。这些基层治理创新操作的基本范式是：先在一线实践层次上探索，尊重基层的首创精神，这样创造出很多受群众欢迎的新方式；然后，地方政府总结这些经验，形成地方社会治理的文件、政策、法规。这些社会政策都是基于对实践经验的总结，特别接地气，所以实施起来很顺畅。作为社会学学者我们要认识到，与我们在书斋里的理论研究相比，今天基层的社会创新实践已经远远地走在前面了。我们社会学、社会政策研究者需要深入研究这些实践经验，需要将一线社会创新的经验教训总结成理论和学术范畴。所以，笔者以为，我国社会政策学科建设绝不能仅仅坐在书斋里做学问，更多地是要将研究的重点放在对于上述社会领域一线成功经验和失败教训的总结和提升方面，将这些实践层次的知识上升为理论，将这些社会政策、民生领域的知识变为我们的学科语言、学术范畴。从学科建设的角度看，学术的总结和提升意义颇为重大。学科的和学术的特点是高深的文化，形成学术的语言后，有理论的高度和深度，也有国际学界的对话能力。这是我国社会政策研究面临的艰巨任务。

我们知道，在探索社会领域的问题时，通常遇到的一个理论难题是“社会”概念容易被“泛化”，容易被搞得无所不包，很不好把握。上文提到的社会建设、社会体制改革、社会治理以及社会政策等基本概念就遇到了这样的难题。对此，我国理论界以及一线实践者进行了长期探索，目前比较一致的观点是，理论上归纳为“以民生为重点的社会建设”，具体落实为教育、就业、收入分配、社会福利与社会保障、住房、医疗健康、养老政策、扶贫政策、基层社区治理等领域，这些领域的界限还是比较明确的。

我国改革开放以来在社会领域的理论研究与实际工作为当前我们推进社会学学科建设、推进社会政策的学科建设奠定了很好的基础。上述这九个领域的范围和界限都比较清晰，这些领域的选择和确认绝不是拍拍脑袋就想出来的，也绝不是书斋里推理推出来的，而是通过多年理论研究与实际工作探索出来的，有深厚的一线实践基础。我国的社会政策研究应围绕着这些领域来推进。

当然，这九个领域的问题也仍然具有明显的学科交叉性以及跨学科的特征。比如，对于教育问题，教育学肯定要研究；对于就业、收入分配、住房、扶贫等，经济学也很关注；有关医疗健康、养老，医学肯定要研究。那么，社会学社会政策研究的特色在什么地方？笔者以为，对于这九个领域问题的研究，社会学还是具有突出的学科优势的。在全部社会科学的学科中，社会学的综合性特征最为突出。社会学在考察社会问题时，总是试图囊括影响该问题的多方面社会因素，包括经济因素、政治因素、历史文化因素，等等，也可以说社会学的研究是试图在学理上复原社会事件本身。社会事实是社会学的核心概念，社会学努力实现的研究目标是要更接近社会事实本身。这样就使得研究的难度增大了。但是，由于思考的问题比较全面、综合，在这样的研究基础上所提出的社会政策就会更接地气、更实事���是，从而也就更容易实施，更容易为广大人民群众所接受。

在此还需要特别解释的一个问题是，我国改革开放的实践创造出很多社会领域的概念，如社会建设、社会管理、社会治理、和谐社会、保障和改善民生，等等，为什么在做学术探讨的时候，在分析学科建设的时候，我们会特别强调将这些研究用“社会政策”来概括和归纳呢？笔者以为这主要是由于学术传承的原因。尽管社会建设、社会管理、社会治理、民生与和谐社会等也都是源于中国国情的、很接地气的概念，但是，当我们将这些领域的现象概括为学术的、学科的语言时，就必须考虑到学术的传承和学术的惯习。社会政策是社会学界使用频繁的概念，在国际社会学界也有久远的学术历史传承。自恢复重建社会学以来，我国社会学界在这一领域已经构建了比较完整的知识体系，已经拥有一支专业研究队伍，出版、发表了一些该领域的教材、著作、论文，社会政策研究的理论和方法已经积累了一定的学术基础。在应对我国现代化转型出现的诸多社会问题方面，也有很多社会政策研究创新。所以，从学科建设角度看，用社会政策来涵括和总结是多数社会学家的共识，学术和学科建设能够顺理成章。

总之，改革开放40年，我国各级组织、专家学者以及广大人民群众在社会领域的改革、研究、实践、创新等方面，为我们推进社会政策学科建设奠定了雄厚的基础。

三、推进社会政策学科建设还需要做很多深入扎实的基础工作

学科、学术属于比较高层次的理论与方法的提炼，推进学科建设必须要有严谨的学风和学术精神，没有深入扎实的基础工作是很难做好学科建设的。社会学界推进社会政策学科建设，不能赶时髦，不能蜂拥而上，而是要做很多精益求精的工作，为学科发展打下牢固的基础。笔者以为，以下五方面问题需要认真对待。

第一，关于社会政策的课程体系、教材体系建设。社会政策是一个比较完整的知识体系，首先要确立这个知识体系的基本框架，包括学科的基础课程和社会政策的专业课程。笔者以为有三个层次的课程不可忽视。其一是基础课程。社会政策是社会学的二级学科，所以，社会学的理论与社会学的研究方法应该成为社会政策的基础课程。其二是专业基础课。这是体现社会政策专业特征的基础课程，也可分为理论和方法两方面，理论方面应阐释社会政策的基本原理、中国的社会福利与社会保障制度、中国社会政策演变的历史与现状；方法方面要区别于上述一般的社会研究方法，应包括决策方法、社会评估方法、政策评估方法等。其三是专业课程。社会政策的专业课程可以从前述九大领域选择，包括教育政策、就业政策、收入分配政策、社会福利与社会保障政策、住房政策、医疗健康政策、养老政策、扶贫政策、基层社区治理政策，等等，不一定面面俱到，可根据人才培养的需要有所取舍。总的课程也不可能太多，可大致形成十几门能够体现社会政策完整知识体系的课程，在此基础上完成教材建设。

第二，社会政策专业人才队伍建设。上述第一点中的设计课程、编写教材可以由此领域高水平的专家完成。但是，一旦在全国很多高校和研究机构设立社会政策专业，就需要有大批的专业教师队伍、专业人才队伍。根据过去的经验，这容易产生一拥而上的局面，即出现没有受过社会政策专业培训的人纷纷讲授社会政策课程的情况。所以，社会政策专业人才队伍建设的任务非常重要。可以学习当年社会学界培养社会调查研究定性和定量方法人才的经验，举办全国培训班，培训教师队伍。在这方面，中国社会学会可以发挥积极作用。还需要在教育部有关部门指导下设立“社会政策专业”教学指导委员会。社会政策的专业培训欧洲做得比较好，可以有计划地派出人员学习，以及吸引在不同类型国家培养的社会政策专业人才。同时还可以吸收一些在一线工作、有丰富经验的社会政策决策者、研究人员加盟学术的社会政策专家队伍。如上文所述，中国一线的社会治理、社会管理人员有丰富的实践经验，而且，在政府、市场与社会的关系上，中国确实具有一些特殊性，吸收一线管理者参与社会政策学科建设有助于完善中国社会政策在制定、修订、实施中的很多细节问题，这些实际操作经验很值得重视。

第三，对于社会政策学科培养学生的就业前景要做深入细致的调查研究。推进学科建设、专业建设的最重要目标是要培养人才为国家的经济社会发展服务。这一点恰恰是以往社会学学科建设的弱项。社会学的学科体系、知识体系很庞大，社会学的理论与方法的根基也很雄厚。但是，以往社会学学科建设的一个致命缺陷就是培养出的人才就业领域不理想。这一点与经济学相比显示出巨大的差距。经济学下的部门分类、专业分类都与就业市场密切相关，诸如金融、保险、财政、贸易、税收等，都对应着明确的职业领域和就业市场。与之相反，迄今为止，我国大多数的用人单位、就业市场对于社会学学科还是不甚了解，所以，社会学毕业生常常感到没有出路。因而，社会政策学科、社会政策专业建设非常重要的任务之一就是深入研究和不断探索该专业在我国现代化建设中的就业领域。

第四，在建设过程中，还要妥善处理好社会政策学科与其他相关学科的关系。社会政策学科和专业显然具有交叉特征和跨学科特征，所以，要注意厘清该学科与相关学科的边界。其中，最重要的就是要处理好与公共政策学科的关系。公共政策是公共管理的二级学科，公共管理和公共政策研究既关注社会政策，也关注教育、医疗和社会保障政策等。但是，社会政策与公共政策、公共管理的区别还是很清晰的，两者的学科基础完全不同，公共管理、公共政策的学科基础是政治学，社会政策的学科基础是社会学，学术上是两个不同的领域。而且，公共政策更为关注的是如何提高政府工作的效率、质量，关注政策执行的过程和效果；社会政策关注的是社会效益，是一项社会政策如何能够体现公平正义、如何能够实现最大多数人的最大利益。此外，还要处理好社会政策学科与现有的社会工作学科的关系，二者都是社会学的学科方向（二级学科），社会政策培养的是社会领域的管理人才、规划人才，而社会工作学科培养的是一线操作型人才，社会工作者是在具体执行社会政策的要求。所以，两个学科和两种人才是处于两个不同的领域的，要注意推进两者的共同发展，两个领域可以相得益彰。

第五，学科建设还有很多其他的基础工作要做。创建一个新的学科方向（二级学科）不是一件容易的事情，需要一步一个脚印地做很多基础工作。目前社会学学科评议组比较一致的想法是先申请研究生层次的“社会政策专业学位”，这需要向国务院学位委员会申请并得到批准。设立了社会政策专业学位以后，就可以培养这方面国家认可的专业人才了。目前，社会学领域的专业学位还只有“社会工作专业硕士学位”。设立专业学位就意味着在此领域能培养大批专业人才，比如“法律专业硕士学位”培养了大批活跃在公检法系统的人才，MBA培养了大批活跃在企业管理方面的人才。要想培养社会政策领域的专业人才和专业队伍，还有很多基础工作需要推进。需要建设社会政策的专业协会、职业组织，还需要建设社会政策的职业资格、职业认证、职业证书制度，稳定的专业都有证书，职业资格需要认证，这样该领域的工作者就会追求专业知识、提高专业水平，这样的专业队伍才会精益求精。这些都是非常具有实质性的工作。要想在我国实现高水平的社会政策学科建设，其任务是艰巨的，还需要社会学界同仁的共同努力。

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