论当前我国社会建设的实质内容及若干关键问题

关信平

原文载于《社会建设》2014年第2期

摘 要: 大力推动社会建设是当前和今后我国“五位一体”发展格局中的重要一环。要推动社会建设的发展，应该从理论上认真研究社会建设的实质内容，认真分析我国社会建设各个方面存在的问题，并在此基础上制定相应的制度和政策体系。本文结合我国社会的实际情况，分析当前我国社会建设的实质内容，简要回顾我国对社会建设的认识发展过程，并分析当前我国社会建设领域所面临的若干关键性问题。本文在对社会建设的认识方面，应该重点理顺民生事业与社会治理的关系、社会建设与经济建设的关系以及社会建设与社会发展的异同；在当前社会建设行动中，重点要解决社会建设主体的责任分配、增强社会建设主动性、改革社会体制、创新社会建设机制与手段、增加社会建设的人力资源和财政投入以及完善社会建设的指标和评估等方面的问题。

关键词:社会建设；民生事业；社会治理

中共十七大以来，社会建设在我国日益受到重视。但迄今为止，在“五位一体”的现代化总体格局中，社会建设仍是较为弱小的方面，在社会建设方面仍有许多理论和实践问题需要进一步研究。例如，社会建设的实质是什么，它应该有哪些主要的内容，社会建设有哪些特点，以及应该通过何种途径去推动社会建设的发展，等等。针对这些问题，本文从社会建设的实质和内容分析入手，探讨当前我国社会建设中面临的多种理论和实践问题，并分析和探讨社会政策在推动社会建设发展中的重要意义。

一、社会建设的实质与内容

(一)社会建设概念的基本含义

所谓“社会建设”简单说就是在党的领导和政府的组织下，调动各种资源，动员各类组织和民众，有目的有计划地构建社会服务和社会治理的制度体系和运行机制。当前我国社会建设的主要任务是要通过制度建构、机制创新和必要的资源投入而建立起能够切实保障和改善民生的社会服务体系，以及能够有效地维护社会公平和维持良好社会秩序的社会治理体制机制。社会建设的最终目标是要使经济发展的成果最大限度地转化为老百姓的福祉。

(二)社会建设的主要领域和行动内容

作为“五位一体”之一的社会建设应该有其相对确切的边界和具体的内容。社会学家陆学艺曾从八个方面概括了我国社会化建设的主要任务。按照中共十八大报告和十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的有关论述，当前我国的社会建设应该包括“民生事业”和“社会治理”两大领域。其中，发展民生事业的目标是要提高人民物质文化生活水平，这是“改革开放和社会主义现代化建设的根本目的”。为此，“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”。按此理解，民生事业的重点行动是大力发展教育、促进就业、提高居民收入、统筹建设城乡社会保障体系、提高人民健康水平等方面。从根本上看，民生事业是对社会资源进行更加公平的分配。在这一方面关键任务一是政府和社会能够投入足够多的资源，二是所投入的资源能够公平地分配，三是公共服务体系能够高效率地运行。

社会建设的另一重要领域是社会治理，这一领域的目标和任务要更加复杂。十八届三中全会《决定》提出社会治理的总体目标是“确保社会既充满活力又和谐有序”；社会治理的主要方向是以人民利益为基础，以维护社会和谐、社会发展活力、平安中国、国家安全、社会安定有序。社会治理的具体任务包括创新社会治理的体制机制，改进社会治理方式，加强党委领导、政府主导、社会参与、居民自治的模式，充分发挥社会组织的活力，以及创新有效预防和化解社会矛盾体制和健全公共安全体系。

社会建设包括了满足人的需要和维护社会秩序两个层面的目标和任务体系，要使社会建设成为一个统一的行动体系，还必须要处理好这两大目标和任务体系之间的关系。在社会建设行动的这两大体系之间有无本末之分？二者之间如何协调？具体的政策和资源投入应该如何分配？是应该重点通过保障和改善民生去达到维护社会秩序的目标，还是应该更多地通过强力的社会控制去达到这一目标？这些问题都是我国推进社会建设行动所需要解决的问题，它们都有待于更多的理论研究和实践探索来回答。

(三)社会建设与经济建设的关系

社会建设是与经济建设既密切相关，又有很大不同的两个行动方面。从财富的增长和分配来看，经济建设的目标主要是增加财富，而社会建设的主要目标是更好地分配财富，以及让全体社会成员更好地利用经济建设过程中得到的财富，在特定的经济发展程度上使全体民众的福祉最大化。如果从满足人的需要和提高社会福祉的角度看，单纯的经济建设的成果并不能自动地转化为社会福祉。不可能仅仅通过经济建设就达到发展的目标，而必须经过社会建设才能实现这一目标。

强调经济建设优于社会建设的观点常常是基于国家主义的立场。从国家的角度看，通过经济建设可以使国家的经济实力强大起来，并带动军事和政治实力的强大。但即使是从国家主义的角度出发，单纯强调经济建设也是有缺陷的。因为近年来各国的学者和政治家们发现，一个国家的强大不能仅仅依靠经济、军事等方面的“硬实力”，而且还越来越依靠政治、社会、文化、环境等方面的“软实力”。显然，单纯的经济建设并不能使一个国家的软实力也同时强大起来，后者必须在加强经济建设的同时也加强政治、社会、文化、环境方面的建设。因此，从满足人的需要为本的发展目标上看，还是从国家主义的视角上看，经济建设和社会建设都应该是实现发展目标的不可或缺的重要手段。两个方面都同等重要，不应该将一个当成“中心”，而把另一个当成边缘。

(四)“社会建设”与“社会发展”概念与行为传统的差异

“社会建设”概念来源于中国本土，在外国语言中没有找到同样的词。英语中与其最接近的概念是“社会发展”（social development）。因此一些研究者常常在英文翻译中将社会建设翻译为社会发展。但是这种翻译是不确切的。与英语中的“社会发展”概念相比，我国话语体系中的“社会建设”有一些明显不同的特点。首先，从概念上看，“建设”与“发展”概念最大的不同是：“发展”的基本含义是指社会有机体自我成长和发展的过程，它与“成长”、“进步”等概念相近，表现为社会制度在运行中不断地自我革新和自我优化，并不断地健全社会功能。而“建设”的概念则是指某种外在主体为达到某种目标而主动采取的行动。换言之，发展是主体自身的变化，而建设则是主体对客体建构行动，包括设计、施工等过程。按照这一理解，社会建设与社会发展概念最大的不同是，社会建设的概念更加重视社会发展中的政府主导、主体行动，以及更加明确的目标和规划。其次，“社会建设”与“社会发展”不仅仅是概念上的差异，而且反应了不同的发展模式。换言之，我国之所以没有采用“社会发展”的概念，而是采用社会建设，并不是偶然的，而是反映了我们在此问题上与西方国家不同的行为传统：更加主动的、集中规划的、自上而下的、高度组织化的行动体系。

二、我国对社会建设重要性的认识过程

新中国成立以来，我国对社会建设重要性的认识经历了一个曲折发展的过程。这一过程主要是围绕着两条主线展开的：一是社会建设与经济建设的关系，二是市场机制的应用。

(一)我国对社会建设与经济建设的关系的认识

在当代社会中，社会发展与经济发展的关系一直是各国政府和学者面临的重大理论和现实问题之一。在二战结束后，西方“福利国家”理论认为可以通过国家的全面干预而实现经济发展与社会发展的双赢，并且在实践上通过广泛地实施社会政策而实现这一目标。但是，在20世纪70年代石油危机以后，随着经济全球化的发展，过去“黄金时期”经济与社会发展、经济政策与社会政策之间的平衡被打破，出现了“福利国家危机”。但是，自那以后尽管不断有来自右翼或左翼的冲击，但西方国家的主流发展路径仍然是不断地探索经济发展与社会发展的双赢之道。

在我国，社会建设与经济建设的关系也是一个非常重要的话题。在计划经济体制下，当时将社会建设与经济建设合为一体，由同样的制度和政策在规范，由同样的组织来承担，并且常常是在同一行动过程中完成。从重要性的角度看，当时的政策基本上是经济建设与社会建设并重。从20世纪50年代起，除了受政治因素严重干扰的年代外，党和国家始终将经济建设放在重要的位置上，但在社会主义意识形态等因素的支配下，我国建立了范围广泛的、庞大的民生保障体系，在粮棉油等基本生活物资供应、教育、医疗、住房等基本民生保障方面都在较大程度上采用了公共服务的方式，以保障所有社会成员的基本需要都能够得到满足，至少在正常年份里能够实现这一目标。但是，计划经济时期的经济发展乏力，（尤其是在“文革”时期），常常被归因于当时的高福利制度，但事实上导致当时经济发展乏力的因素有很多，包括政治因素、国际因素、体制因素等，而没有可靠的研究能够证明当时的高福利制度是导致经济发展乏力的主要因素。

“文革”结束以后，我国提出了以“经济建设为中心”的目标。这本来是针对“文革”中“以阶级斗争为纲”的拨乱反正，但在后来较长的一段时间里这一目标被误读和修正为经济建设要优先于社会建设，也优先于文化建设和环境建设。在这一错误理解的误导下，全社会出现了明显的“经济至上”或“经济万能”的理念和实践，认为只要将“蛋糕”不断地做大，所有的人最终都会受益；只要保持较高的经济增长，各种社会问题就会自然解决。因此，在经济建设的高潮中，政府对社会建设的投入相对下降。其结果是，虽然GDP和人均收入快速提高了，但相当一部分人生活质量的实际改善程度并不乐观，而且人们收入差距和社会化分化快速扩大。也就是说，经济发展的成果并没有像预期的那样转化为全社会生活质量的提高，经济发展并没有自动解决各种社会问题，而是带来了更多的社会问题。

进入21世纪后，我国对发展目标进行了战略性的调整，提出了“构建社会主义和谐社会”的总体目标和“五位一体”的总体格局。在财政上明显加大了对民生事业的投入，从2003年到2012年，十年间我国各级政府在民生事业四大领域（教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房）的投入总量占GDP的比例从5.3%上升到8.77%，占政府财政总支出的比例从25.8%上升到 36.2%。

但是，这并不意味着社会建设已经达到了应有的目标水平。首先，在过去十年里我国各级政府在民生事业投入的峰值也仅为GDP的8.77%，而欧盟国家同期的平均水平为33%左右。其次，我国在民生事业方面的投入虽然总体上是上升的，但在各个年份上是不稳定的，这说明制度和政策的成熟度和稳定性还不够高。尤其是在2012年达到峰值后，2013年全国财政在民生事业四大领域中投入总量占GDP和财政支出总量的比例都出现了小幅下滑，分别降至35.1和8.66%。这标志着过去十年政府财政对民生事业投入增长期的结束？还是仅仅是长期增长过程中的一次偶然的波动？如果是前者，我们就必须要深入分析政府社会政策方向改变的深层次原因。即使是后者，也应该认真分析其原因。但无论如何，这种变化都说明我国在社会建设方面的政策发展还面临着许多的问题。再有，从认识的角度看，目前国内政府官员和学术界中对民生事业和社会建设重要性的认识还存在着不同的观点。一方面，许多学者呼吁要加快建设中国“福利社会”，不断提高民众的福祉；但另一方面也有一些学者和官员提出要警惕“福利陷阱”、“福利不能养懒人”等观点。抽象地看，这些观点都没有错，但放到特定的政策语境下，这些观点就代表了具有强烈倾向性的不同的政策主张。

(二)我国对社会建设中的市场机制与国家福利机制关系的认识

进入近代社会以来，大概没有哪个概念能够像“市场机制”概念那样在经济与社会政策领域带来如此之大的理论争论和政策变动。在经历了二战后长达30年的福利国家理论与实践以后，从20世纪70年代后期起新自由主义的经济社会思潮在全世界加快流行，许多发展中国家的经济与社会政策都在较大程度上受其影响。新自由主义经济与社会思想的主要特点之一是坚持认为“市场万能”，市场不仅在创造财富方面能够发挥重要的作用，而且在分配财富方面也应该发挥主导作用，而反对国家利用再分配机制在财富分配中发挥更大的作用。

在市场机制与国家干预的关系问题上，我国计划经济体制下是全面的国家责任制。改革开放以后，我国逐步转向了社会主义市场经济，在经济与社会运行机制方面采取了“市场主义”的做法，不仅用市场机制去推动经济发展，而且还试图完全用市场机制去分配经济发展的成果和提供各项服务，将基本生活保障、教育、健康、居住等人们的基本需要都纳入到市场运行体系中。整个社会曾一度全方位地受到市场机制的影响。对个人来说，人们认为只要能够投入到市场中就必定会得到回报，也只有投入到市场中才可能使自己的需求得到满足；对社会来说，人们也普遍认为市场机制是解决各种问题的最优方式。于是，当时就出现了遇到问题要“找市场、不要找市长”及其他类似的说法。从实践上看，20世纪90年代的市场经济转型全面地延伸到了社会服务领域。一方面，一些原来是按照福利机制运行的领域转为了按市场机制运行（如住房、就业等），另一方面，许多原来几乎是纯福利运行的社会服务在不同程度上被引入了市场机制（如医疗、教育、社会保险等）。同时，政府负责的普惠型福利全面下滑，而只针对少数最困难群体的社会救助得以上升。

市场机制的全面介入确实在一定程度上刺激了社会服务供应和质量的提高。这在总体上对满足人们的社会服务需求产生了重要的积极意义。但是，市场机制的全面介入也带来了社会服务资源分配差距扩大，对中低收入家庭可及性的降低，以及人们在获得各项社会服务方面的不平等的扩大，导致了日趋严重的看病贵、看病难、上学难、住房难等社会问题。为了解决这些问题，进入21世纪以后，政府不得不重新审视市场机制的局限，并重新考虑国家干预和福利机制在社会服务供应方面的作用。于是我们看到了长达十多年在社会服务领域国家干预的增强、公共服务的增多和财政投入的增加。

然而，尽管过去十年里我国在社会政策的实践上扭转了20世纪90年代的市场主义倾向发展的趋势，但在党和国家的指导方针和学术界的理论研究上并没有彻底扭转市场主义的倾向。目前，在社会建设中国家、市场、社会三方关系的问题是党和政府及理论界都非常关心的问题。但迄今为止在这一重大问题上理论界尚未取得一致，在政府的社会建设政策实践上也尚未理顺各种关系。

三、当前我国社会建设的若干关键问题

社会建设是一套制度化的行动体系，推进社会建设必须要着眼于长期的制度建设和政策体系建构。而在这一过程中首先要解决一些关键性的理论问题，其中包括社会建设的主体性、主动性、体制机制以及指标与评估等方面的问题。

(一)社会建设的主体问题

所谓社会建设的主体问题，是指在社会建设行动中各种行动者如何以主体的身份参与的问题。经济建设中的主体性问题相对比较简单：在计划经济体制下是以国家为最重要的主体，而在市场经济体制下则是以企业为最重要的主体。但社会建设行动中的主体性问题则要复杂得多，它既不能像计划经济体制下那样高度依赖国家，也不能像市场经济体制那样主要依靠企业或其在社会领域中的对应物：社会组织，而应该是国家和社会组织的某种结合。过去我们曾经经历过完全依赖国家，后来又试图走“国家退位”的“社会化”道路，而现在正在探索国家、社会和个人相结合的多元主体的模式。

十八届三中全会通过的《决定》中明确指出了要“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。但是，要达到这一目标还需要克服一系列的困难。目前最大的困难:一是社会组织的法律地位不明确，二是社会组织的能力太弱，三是社会组织的规范性建设不完善，四是社会建设的参与性不够高，参与渠道不够通畅。但是，在所有这些问题的背后，是由于历史原因所形成的国家力量强大，全面占据了法律、组织、资源、舆论等方面的控制地位，没有政府的认可、推动和让渡权力和资源，社会组织是无法发展起来的。因此，要使社会组织能够成长起来并发挥作用，政府的公共管理思想和相关的制度体系必须要有重大改革。在此基础上，需要有一系列的制度建构去实现社会组织的发展。其中最重要的任务包括以下几个方面：一是需要通过修改宪法和制定相关法律来确立我国社会组织独立的法律地位。在此方面应该像市场经济改革中确立企业独立法律地位那样，强化社会组织的独立法律地位，并采取切实的措施去增大社会组织的活力。二是需要建立和优化居民自治组织和社会组织的资源模式，大幅度加强这两类组织的能力建设。在此方面应该通过加强和规范政府购买服务、促进社会捐赠和创新非营利组织运营模式等方式来进行。三是需要建立和优化社会组织的管理体制。在此方面主要包括机构自我管理规则体系、行业管理体系和政府及社会监管的法规及运行体系；四是要进一步扩大居民参与的渠道，强化鼓励居民参与社会建设积极性和主动性的制度和政策体系。在此方面应该是根据宪法和法律的规定，保障公民在各个层级上社会参与的权利，并同时通过经济手段、道德教育和诉诸社会责任等方式鼓励公民以各种方式积极参与。

(二)增强社会建设的主动性

社会建设应该是一个主动的行动，不论是从国家、社会、还是从个人的层面上看都应该是如此。所谓“主动的行动”，是指社会建设应该是一个有目的，有计划的主动行动过程，其基本目标是建设一个良好的、健康的、和谐的社会，使生活在其中的所有人都能够最大限度地满足其需要。为此，社会建设应该具有以下几个方面的基本要求：一是要有前瞻性的目标和细致的规划，要依据民众的需要，针对当前和未来发展的需要而建立相应的制度、政策和项目体系，并投入相应的资源，而不能总是等到问题严重起来以后才出台政策去被动地应对。也就是说，在社会建设行动中应该实行“制度型模式”，而不能依赖“补救型”模式。政府在社会建设方面应该是扮演一个“社会建筑师”的角色，根据民众的需要设计好社会建设的蓝图，并精心施工，而不能仅仅扮演一个“社会修理工”，只是去等待“社会机器”出故障以后才去修理。二是要将社会建设看成是对未来发展的投资，而不能将对社会建设的投入简单地看成是“消费”。应该充分认识到，当前加强在社会建设方面的投入将会对我国的社会质量和人民福祉的提升具有重大的意义，而且还会对健康、教育等方面人力资本的提升具有重大的意义，而这些都不仅对未来的社会发展而且会对未来我国经济的国际经济竞争力具有重大的影响。三是社会建设行动应该具有发展性目标，在制度设计、政策制定和实施、项目选择和规划时都应该注意有利于经济发展，而不是削弱经济发展。

(三)如何改革和创新社会体制

社会建设是一套制度化、组织化的行动体系，建立适宜的体制是推进社会建设的重要基础。所谓社会体制（社会建设的体制），是指社会建设行动各个方面的制度建构，包括在资源调动与分配、社会服务的运行、组织体系建构及各类各级组织之间分工配合的制度体系。在经济体制改革后，原来计划经济体制下我国的社会体制事实上已经不复存在。在当初进行经济体制改革的时候我们虽然也在社会体制改革进行了探索，但力度太小，因此到现在仍然没有完成社会体制改革的任务。在我国当前的情况下，社会体制改革与创新的主要议题：一是建立和完善制度化的政府与社会组织之间的合作关系；二是改革政府层级之间和部门之间在社会建设方面的关系。对这些问题学术界已有很多的研究和论述，在此不再赘述。

(四)社会建设的机制与手段

当代社会越来越复杂，社会建设也越来越成为一个宏大的行动体系。要使这一宏大的行动体系高效率地达到目标，需要有先进的机制与手段。在当前社会建设的机制创新方面有两个重要的议题：一是民生事业中的福利机制与市场机制的关系；二是在社会治理中的矛盾疏导手段与强力控制手段的关系。在第一个议题上，如前所述，我国迄今为止仍未很好地解决社会建设中是否应该运用，以及如何运用市场机制的问题。按照过去的理论，市场机制是无法与社会建设的公共目标相容的，但现在人们一般已经接受了以公共目标为特征的社会建设行动中可以引入一定的市场机制。十八届三中全会《决定》中也不仅提出了要在经济运行中让“市场在资源配置中起决定性作用”，同时还提出了要“推进公共资源配置市场化”。按此理解，在社会建设行动中是可以运用市场机制的。但目前还需要解决的问题是：市场机制在社会建设行动中运用的程度、边界和方式，即社会建设行动能够在多大程度上运用市场机制，在哪些领域中可以运用市场机制，以及应该以何种方式去运用市场机制。对于社会建设来说，市场机制有两个方面的优点是可以利用的：一是通过促进服务供应方的横向竞争而提高服务质量的机制；二是通过适当的市场交换而约束服务使用者非理性消费行为的机制。在社会建设的制度设计和政策制定中，应该合理地运用这些市场机制去提高社会服务的效率，但应该注意将市场机制的运行控制在一定的边界和程度之内，防止其损害社会建设的公共目标。

在社会治理中的矛盾疏导手段与强力控制手段的关系问题是目前我国社会治理行动中国面临的一个非常现实的问题。尽管所有的人都知道这两个方面都是有用的，甚至也都是很重要的，但在现实的社会治理方式和手段的运用上仍有轻重之分。我们看到，目前政府在社会治理中总体上是更加倾向于使用更多和更强的社会控制的手段去控制社会秩序。在这些方面投入了大量的资源，而相比之下在专业化社会工作制度建构和人才队伍建设方面所投入的资源却少得可怜。2013年我国在公共安全方面的财政支出总量达到了7786.78亿元，占政府财政支出总额为5.5%，已超过了国防支出。但在专业社会工作制度建设方面的投入尚未普遍进入常规性的政府财政预算。应该说，根据社会治理的需要而适度扩大在“硬性治理手段”的公共安全方面支出是正常的，但对“软性的矛盾疏导型的”社会工作制度建构和人才队伍建设方面长期投入不足则是不正常的。强力控制手段和矛盾疏导手段运用中的“一手硬、一手软”的做法尽管在近期也能够收到一定的控制效果，但从长期看则是不可取的。因为仅靠强力控制手段虽然有可能控制住秩序，但却难以建造出一个良好的、和谐的社会。

(五)社会建设的人力资源和财政投入

毋庸置疑，与其他领域一样，要加强社会建设行动也必须要投入足够的资源。一是人力资源，二是财政资源。在人力资源方面要有足够的人员队伍，但更重要的是要有高水平的和专业化的人才队伍。在过去30多年里要是没有大量优秀人才进入经济建设领域，我国的经济建设是难以取得目前成就的。同样，如果现在没有大量优秀的人才进入社会建设领域，我国要想取得社会建设的巨大成就也是很难想象的。与人才队伍建设相关的重要问题是财政资源投入的问题。如前所述，在过去十年里我国各级政府在民生事业方面的财政投入发展较明显，但今后也面临如何继续保持增长的问题。另一方面，我国各级政府在社会治理方面的财政投入，尤其是对社会工作人才队伍建设的投入还很低，这已经导致社会工作人才队伍建设成为了社会治理体系和能力现代化进程中的一个短板。这个问题不解决，社会治理体系和能力现代化的目标也是很难达到的。

(六)社会建设的指标与评估

最后，应该建立社会建设的指标与评估体系。社会建设是一项公共行动，需要投入大量的资源，并且对国家、地区和民众的影响都很大，因此应该通过指标体系和评估去进一步强化这一方面的行动。而目前我国官方的统计体系中对经济建设的指标统计较全面，而对社会建设方面的统计指标还不够健全。应该通过深入的研究而建立起一套官方的社会建设指标体系，包括在社会建设方面的投入、运行和收效方面的指标，并且形成一个可以在地区间加以比较的“社会建设发展指数”。各级政府应该用这些指标和指数去考核和评估其社会建设方面的工作力度和收效，并且还应该将在社会建设方面的考核结果作为评价领导干部政绩的重要标准，从而进一步强化各级领导对社会建设的重视。