中国农村水污染防治政策的发展与挑战

童志锋 

 

来源：《南京工业大学学报》，2016年第1期。

摘要：根据政策文本与实践，中国农村的水污染防治政策发展大体上可以分为三个阶段：（1）90年代中期之前，农村水污染问题显现，但是防治政策受到了忽视；（2）90年代中期之后，农村水污染严重，相关的防治政策开始出台；（3）“十二五”前后，强化并完善对于农村水环境治理的制度设置。当前农村水污染治理的挑战主要集中在以下几个方面：（1）工业和城市污染向农村转移形式严峻；（2）在农村水环境污染治理投入方面，重城市，轻农村；（3）农村水环境防治领域存在大量的政策空白。面对这些挑战，可以从政策支持、政策参与、政策创新等方面进行政策优化。

 

关键词：农村  水政策  发展  挑战

 

基金资助：国家社科基金一般项目“社会力量参与环境政策制定过程研究（14BSH133）”阶段性成果。

 

中国水污染始于1950年代工业化发展时期，70年代之后日益严重，目前已经成为中国最重要的环境问题之一。90年代比80年代，污染增长了一倍。[1]农村水污染问题尤其严重。据报道，在农村地区，只有不到一半的人可以接触到净水，农业径流是主要的污染源。[2]有学者也指出，“中国的环境治理呈现出比较明显的重城市、轻农村倾向，城市污染向农村转移有加速趋势”[3]。

农村水污染一般分为内生性污染和外生性污染。内生性污染包括农业生产污染和农民生活污水污染。农业生产污染主要指农业种植、养殖所导致的污染。农业生产化肥农药的不合理使用，会导致地表水体和地下水体氮素含量超标，是农村水体污染的重要因素。以农业生产化肥为例。2012年，九三学社的一项名为《关于推进面源污染防治的建议》指出，“目前，我国化肥用量已经达到5000多万吨，超过世界总用量的30%，利用率仅为35%左右，农药使用量达到140多万吨，利用率也仅为30%左右。未被农作物吸收的部分导致我国至少1300万-1600万公顷耕地受到严重污染。”[4]《中国环境公报2014》显示，“目前，全国化肥当季利用率只有33%左右，普遍低于发达国家50%的水平；中国是世界农药生产和使用第一大国，但目前有效利用率同样只有35%左右；每年地膜使用量约130万吨，超过其他国家的总和，地膜的‘白色革命’和‘白色污染’并存”[5]。研究也指出，我国每公顷耕地的化肥使用量欧美日本等发达国家。“2010年每公顷耕地的化肥平均使用量，中国为427千克，日本为288千克，韩国为410千克，美国为111千克，欧盟平均为128千克。” [6]此外，学者研究指出，农村生活污水和垃圾在不断增加，目前中国年产生生活污水约90亿多吨，年产生生活垃圾约2.8亿多吨，年产生人粪尿为2.6亿吨，其中绝大多数生活污水和垃圾未经过处理，被随意倾倒、丢弃和排放。[7]

外生性污染是指农村之外转移过来的污染，比如城镇生活污水和工业企业排放导致的农村污染。第一，来自工业企业排放的污染。1989年的一篇文献中，有学者指出，中国75%的污水是工业污水，当时只有20%的工厂有污水处理设施。[8]。根据《中国环境统计公报》数据，近十几年来，废水排放总量总体呈现出上升趋势，从2000年的415.2亿吨增长到2013年的695.4亿吨。其中，工业废水排放量基本维持在200亿吨左右，2007年高达246.6亿吨。目前，我国城市污水处理率大约为82%，县城污水处理率约为60%，而建制镇污水处理率小于20%。[9]第二，来自城镇生活的污水污泥。除了农村自身的工业、生产、生活污水之外，城市中大量污染物也会通过各种方式排放到农村地区。据《中国环境统计公报》显示，2000年以来，城镇生活污水呈现出逐年上升趋势，从220.9亿吨增加到2013年485.1亿吨，增长了2倍多。据《“十二五”全国城镇污水处理及再利用设施建设规划》，2010年城镇污水处理率，设市城市为77.5%，县城为60.1%，而建制镇则少于20%，2010年污泥无害化处置率少于25%。

一、农村水污染防治政策的发展                                                          

从对于农村水污染的源头分析，农村水污染治理是一个综合工程，既有外生性污染也有内生性污染，既包括了点源污染，也包括了面源污染。由于农村环境污染长期没能得到重视，专门针对农村污染，尤其是农村水污染的政策法规相对较少，很多也是散落在综合型环境法律法规之中（参见表1）。以《水污染防治法》的出台与修订为线索，中国的水环境政策大体可以区分为如下几个阶段。

1、90年代中期之前，重点关注城市水污染治理，农村水污染及其防治政策受到忽视。

1973年，国家环保局成立，同年，召开了第一次全国环境会议。这个时期，工业水污染的严重性开始受到重视，并开始加强对工业废水污染控制，同时对渤海、黄海以及白洋淀等工业水污染进行重点治理。在政策层面上，1979年《环境保护法（试行）》实施，专列一章讲“防治污染和其它公害”，主要针对当时较为严重的工矿企业、城镇生活污染，未提及农村污染。其中第二十条涉及到水环境保护，“ 禁止向一切水域倾倒垃圾、废渣。排放污水必须符合国家规定的标准。------严禁使用渗坑、裂隙、溶洞或稀释办法排放有毒有害废水，防止工业污水渗漏，确保地下水不受污染。------严格保护饮用水源，逐步完善城市排污管网和污水净化设施”。该条文也主要是针对工业污水、垃圾和城市污水净化。

1984年，我国颁布实施《水污染防治法》。其中对污水灌溉和农药使用做了原则性的规定，比如第二十九条，“向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品”。第三十条指出，“使用农药，应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准”。

而在1989年实施的《环境保护法》中，仅仅在第二十九条中指出，“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，------合理利用化肥、农药及植物生长激素”。全文中没有出现农村污染等词汇。

再比如，1989年实施的《饮用水源保护区污染防治管理规定》对于饮用水地表水源各级保护区及准保护区内设置了一些禁止性规定，比如第十一条规定，“禁止使用剧毒和高残留农药，不得滥用化肥，不得使用炸药、毒品捕杀鱼类”。

总体而言，90年代之前，我国在农村环境保护方面的意识比较薄弱。有关农村环境保护散落在综合型的环境法律法规中，而且并没有把包括农村水环境保护在内的农村环境保护作为一个专门的议题列出来。国家的重心还主要是在工业污染防治和城镇污染治理。从法律条文的禁止性规定中，也可以看出，当时农药、化肥的滥用也较为普遍。

2、90年代中期之后，开始重视农村环境治理，相关专业化防治政策开始出台

1995年的《中国环境状况公报》首次单列了农村的环境状况并明确指出：“随着乡镇工业的迅猛发展，环境污染呈现由城市向农村急剧蔓延的趋势……乡镇工业的污染物排放量呈快速增长的趋势，加剧了生态环境的破坏。”

这一阶段，农村水环境保护政策方面比之前有了较大的进展。首先，“农村污染”、“农业污染源”等词汇开始出现在相关法律法规中。其次，对于农村生产污染生活污染日益重视，比如国家专门出台了对农村水体污染较为严重的农药滥用、畜禽养殖业的法规。具体而言，这一阶段的农村水环境保护政策取得了如下进展。

（1）对公众参与进行规范

比如，1996年修订的《水污染防治法》中，专门增加了如下条文，“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”

2003年实施的《环境影响评价法》中对此进一步强化，比如该法第五条规定，“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。第二十一条规定，“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”。“建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明”。

2006年实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与的一般要求和组织形式做了非常详尽的规定。该办法也是部委层次首个公众参与暂行办法。

公众参与相关办法也成为农民面对农村水环境污染的一种干预方式，尤其是对于农村周边可能影响农村环境的建设项目，公众参与客观上具有一定的震慑作用。

（2）提升无水污染防治措施的小企业门槛

1996年实施《水污染防治法》第二十三条规定，“国家禁止新建无水污染防治措施的小型化学制纸浆、印染、染料、制革、电镀、炼油、农药以及其他严重污染水环境的企业。”从政策执行情况看，据《国家环境保护“十五”计划》，“九五”（1996-2000年）期间，国家共取缔、关停了8.4万多家污染严重又没有治理前景的 “十五小 ”企业，淘汰了一批技术落后、浪费资源、质量低劣、污染环境和不符合安全生产条件的小煤矿、小钢铁、小水泥、小玻璃、小炼油、小火电等，对高硫煤实行限产，有效地削减了污染物排放总量。

（3）合理施用化肥和农药化肥

1996年《水污染防治法》第三十九条：“县级以上地方人民政府的农业管理部门和其他有关部门，应当采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染。”

而在1993年实施，2003年修订的《农业法》第五十八条中也有相似的条文，“农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退”。

2002年实施的《清洁生产促进法》同样倡导农业生产者“应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。”

2001年实施的《农药管理条例》则对农药的登记、生产、经营和使用等方面进行了较为详细的规定。

（4）对于畜禽养殖等进行规范

畜禽养殖污染是农村水体环境污染中最为重要的污染源之一，2001年实施的《畜禽养殖污染防治管理办法》专门对此进行了规范。

《农业法》第六十五条中明确指出，“农产品采收后的秸秆及其他剩余物质应当综合利用，妥善处理，防止造成环境污染和生态破坏”。“从事畜禽等动物规模养殖的单位和个人应当对粪便、废水及其他废弃物进行无害化处理或者综合利用，从事水产养殖的单位和个人应当合理投饵、施肥、使用药物，防止造成环境污染和生态破坏”。

综合而言，90年代中期之后，国家对农村环境问题的严重性有了较为清晰的认识，对于包括水环境保护在内的农村环境保护日益重视，根据现实发展，也出台了一系列的法律法规。以下两个方面尤其值得重视，一是，在公众参与政策法规上，环境保护部门走在全国前列，也为农村水环境保护创造了条件。二是，开始出台了一些针对农村现实情况的专门性政策，比如2001年实施的《畜禽养殖污染防治管理办法》，同年实施的《农药管理条例》等。这些对于农村水环境改善具有重要的影响。

3、“十二五”前后，强化并完善对于农村水环境治理的制度设置

2008年，《中华人民共和国水污染防治法》第二次修订，将强化地方政府责任、加强饮用水水源地保护、加大环境违法的处罚力度（包括对企业高管的处罚）等放到突出重要的地位。

新修订的《水污染防治法》在总则中加入了目标责任和考核评价制度、水环境生态补偿制度这两项重要制度，与排放标准和总量控制制度构成了总则中的三大制度设置。比如，关于水环境生态补偿制度，法律明确规定“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”

此外，在分则中，也对一些较为重要的制度做出了进一步完善和强化。第一，完善排污收费制度，修改前的法律设定了“征收超标排污费”，这次修改废除了这项制度，使收费制度相对科学。第二，细化了总量控制制度，实现了由对重点水体的总量控制到全面推行总量控制的转变。第三，强化了水污染应急制度，设立专章予以规定。第四，完善了监测制度，明确规定“国家建立水环境质量监测、水污染物排放监测制度”，明确建立统一的水污染环境状况信息发布制度等。第五，完善了规划制度，细化了水污染防治规划的编制和审批程序，明确了防治水污染应当按流域或者按区域统一规划。第六，完善饮用水水源保护区管理制度。这些制度设置对于农村水环境保护具有指导性。而在具体层面上，这一阶段政策设置有如下推进。

（1）支持农村农作物秸秆、畜禽粪便等的综合利用

比如，2008年《循环经济促进法》规定，“国家鼓励和支持农业生产者和相关企业采用先进或者适用技术，对农作物秸秆、畜禽粪便、农产品加工业副产品、废农用薄膜等进行综合利用，开发利用沼气等生物质能源。”

（2）尝试使用激励型的环境政策设置

在农村生活垃圾处理方面，2008年国务院召开的全国农村环境保护工作电视电话会议提出“以奖促治，以奖代补”的方式推行农村环境综合整治。2009年的《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案》明确规定“对按时完成治理目标、考核情况较好的地区，优先安排‘以奖促治’资金；对未按时完成治理目标，考核情况较差的地区，将通报批评并取消申报资格、停止资金安排或追缴已拨付资金”。

（3）对于农村环境治理的专项财政支持

长期以来，环境治理资金向城市倾斜，农村在环境治理过程中受到了资金约制。2009年环保部和财政部明确出台了《中央农村环境保护专项资金环境综合整治项目管理暂行办法》从项目的申报审批、组织实施、考核验收和监督检查方面进行了规定。通过中央财政专项支持撬动地方财政支持，有助于推进农村环境治理。

（4）禁止使用污水污泥

2013年1月28日，《国务院办公厅关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》发布，《通知》要求，农业生产将禁止使用污水、污泥。

（5）区域规划环评与公众参与

2009年实施的《规划环境影响评价条例》提出要“把区域、流域生态系统的整体性、长期性环境影响作为评价的关键点，切实加强区域、流域规划环评”。“充分考虑规划及规划环评的特点，对于政策性、宏观性较强的规划，应更加关注规划涉及的有关部门、专家等专业意见；对于内容较为具体的开发建设规划，应关注直接环境利益相关群体的意见。公众意见采纳情况及其相关理由的说明要作为审查意见的重要内容”。

（6）农村水环境政策的细化

十八届三中全会后，环保部首批发布了《农村生活污水处理项目建设与投资指南》、《农村生活垃圾分类、收运和处理项目建设与投资指南》、《农村饮用水水源地环境保护项目建设与投资指南》和《农村小型畜禽养殖污染防治项目建设与投资指南》等四项指导性文件，涉及农村生活污水、生活垃圾、小型畜禽养殖业等与农村重要污染源。这些政策具有很强的针对性和可操作性强，同时也起到了引导农村水务市场发展的作用。

综合而言，近几年的农村水环境治理政策方面开始探索一些更为详适合的制度设置，比如生态补充制度，政策设计也更为细化。同时，农村水环境治理也受到了中央财政专项的支持。此外，面对新出现的农村水污染问题，比如污泥污染等，也有了一些制度设置。

表1：中国（农村）水环境相关法律法规政策

	名称	施行时间
法律	环境保护法 水污染防治法 水法 环境影响评价法 清洁生产促进法 农业法 固体废物污染环境防治法 循环经济促进法 水土保持法	1989 1984 / 1996 / 2008 1988 / 2002 2002 2002 2003 1996 / 2004 2008 2010
行政法规	饮用水源保护区污染防治管理规定 水土保持法实施条例 水污染防治法实施细则 农药管理条例 国家突发环境事件应急预案 规划环境影响评价条例	1989 1993 2000 1997 / 2001 2006 2009
部门规章	饮用水水源保护区污染防治管理规定 畜禽养殖污染防治管理办法 渔业水域污染事故调查处理程序规定 环境信访办法 环境影响评价公众参与暂行办法 中央农村环境保护专项资金环境综合整治项目管理暂行办法 环境举报热线工作管理办法 突发环境事件信息报告办法	1989/2010 2001 2004 2006 2006 2009 2010 2012

资料来源：作者自行进行整理

二、农村水污染治理政策的挑战

经过40多年的发展，中国政府出台了不少水污染治理的政策，也在农村水污染治理方面取得了一定的成就。尤其是在近些年来，中国政府对于农村环境问题日益关注，对于农村水污染问题认识也更为清晰。比如，在农村生态建设示范项目个数已经从2000年的158个增加到2012年的3219个。[10]

但是，恰如学者评价，“中国的环境政策被广泛认为在城市取得了相对成功，而在农村污染治理上则相对落后。”[11] 那么，中国农村水污染防治还将面临那些主要挑战呢？

1、工业和城市污染向农村转移形式严峻

2010年《中国环境状况公报》指出，“农村工矿污染凸显，城市污染向农村转移有加速趋势。”2011年《中国环境状况公报》明确指出，“随着农业产业化、城乡一体化进程的不断加快，我国农村和农业污染物排放量不断加大，农村环境形势日趋严峻，突出表现为部分地区农村生活污染加剧��畜禽养殖污染严重，工业和城市污染向农村转移”。回溯2006-2010年的《中国环境状况公报》，城市污染向农村转移已经持续成为关注重点。

以广东省为例，当广州市和深圳市企业经营成本不断上升的时候，两地一些工厂就向临近地区转移。近年来，经济相对落后的广东省东西两翼和粤北山区，不断承接来自珠三角地区的污染项目，局部地区的生态恶化趋势越来越严重。在广东各大中城市，国家明令停业的15类严重污染的小企业已逐渐绝迹，不少厂商却把它们搬到了偏远山区。[12]

再如，2011年8月，云南曲靖市的不法商人为了节省运输费用，把承运的5222.38吨铬渣非法倾倒在多处难以被发现的山丘上。[13]诸如此类的事件并非在各地均有出现，比如2011年杭州新安江苯酚污染，2012年广西龙江镉污染、江苏镇江水源苯酚污染等事件。

2、在农村水环境污染治理投入方面，重城市，轻农村

近些年来，我国在污染治理方面投入了大量的资金，如表2所示，2001年虽为近年来最低，但也占当年GDP的1.15%（1106.6亿），而2010年高达6654.2亿，占GDP比重为1.67%。但是从数据结构上分析，这些资金主要用在城市环境保护上。城市环境基础设施建设投资额占环境污染治理投资总额，自2001年以来，除2007年外，占比一直高于50%，期间2010年更是高达4224.2亿，占63.5%。2008年，中央财政开始设立农村环境保护专项资金，截止2012年，历年分别投入5亿、10亿、25亿、40亿、55亿元。有学者评论，“这对占国土面积近70%的农村地区来说是杯水车薪”[14]。此外，“绝大多数县（市）农村环保投入均为空白。如全国仅有6%的村庄有垃圾清理资金。与工业企业相比，农村从财政渠道得到的污染治理和环境管理能力建设资金也非常有限，如难以申请到用于专项治理的排污费。”[15]

表2：全国环境污染治理投资额（单位：亿元）

		2001	2005	2006	2007	2010	2011	2012	2013
污染治理项目投资总额（亿元）		1106.6	2388.0	2567.8	3387.6	6654.2	6026.2	8253.6	9037.2
	其中： 工业污染治理项目投资额	174.5	458.2	485.7	552.4	397	444.4	500.5	849.7
	“三同时”项目环保工程投资额	336.4	640.1	767.2	1367.4	2033	2112.4	2690.4	2964.5
	城市环境基础设施建设投资额	595.7	1289.7	1314.9	1467.8	4224.2	3469.4	5062.7	5223.0
	城市环境基础设施建设投资占总投资	53.8%	54.0%	51.2%	43.3%	63.5%	57.6%	61.3%	57.8%
环境污染治理投资占当年GDP（%）		1.15	1.31	1.23	1.36	1.67	1.27	1.59	1.59

资料来源：根据相关年份《中国环境统计公报》整理。

3、农村水环境防治领域存在大量的政策空白

在农业生产污染防治中，目前已经出台了畜禽养殖污染的部门规章，但是有关化肥、农膜、污泥等还没有具体的专门制度。即便是已经出台的《畜禽养殖污染防治管理办法》，也主要是针对规模化养殖场和养殖小区建立标准和规范，进行规划和引导，对于散户养殖尚不能进行良好的规范和引导。又如在农药包装废弃物的回收方面， 2013年1月国务院办公厅印发的《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》虽然提出要“建立农药包装容器等废弃物回收制度”，但是缺乏一系列配套性制度设置以及相应资金激励与支持，这一适度形同虚设。

在化肥和农药的过度使用方面，1996年《水污染防治法》就明确提出要“控制化肥和农药的过量使用”，2008年最新修订的《水污染防治法》又进一步重申。但是，时至今日，化肥和农药过量使用问题依然严峻。换言之，很多的制度设置或者环境法条缺乏具体的实施措施，推进办法，严重影响了法规的效果。

此外，在农村环境监测方面，目前尚处于起步阶段。尤其是国家级农村环境监测网络还处于建设中。2010-2012年，中国环境监测总站在全国31个省市各选一个监测点设立自动监测站，这些农村地区点位具有代表性，包括了北京密云水库、上海崇明岛、西藏当杰、海南居仁和新疆那拉提等地区。

三、农村水污染治理政策的优化

2010年环境保护部第一次全国污染源普查显示，农业源主要污染物如COD、总氮和总磷分别占总排放的43%、57%和67%，农村地区已经成为中国水环境污染的重灾区。

由于中国环境问题的复杂效应、城乡区域发展不平衡、环境衰退逼近环境容量极限、环境治理的制度与体制相对失灵等复合型问题同时出现，媒体与公众感知的环境问题日益严重。[16]而中国农村环境问题，特别是水环境问题未来依旧严峻。

十八大之后，中共中央把生态文明建设提到了前所未有的程度。国务院已经责成环保部牵头拟定的三项污染防治行动计划，而《清洁水行动计划》和《农村生态环境保护行动计划》都涉及到了水污染治理。中央对于农村水环境问题有所重视，但是这些还远远不够，在政策方面，我们还需要不断优化。

1、加大农村环境治理投入，强化农村环境政策支持

但与城市环境治理相比，农村地区环境治理的投入严重不足。2011年，国家宣布了一项五年期的3800亿人民币投资计划，以改进城市污水处理设施，并在全国建设大约14,000个监测站点以便持续监测水质。但是，对于农村水污染治理，中央尚未有此“大手笔”投入，支持力度明显不足。根据2009年实施的《中央农村环境保护专项资金管理暂行办法》，该专项资金重点支持农村饮用水水源地保护、农村生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染治理、历史遗留的农村工矿污染治理、农业面源污染和土壤污染防治以及其他与村庄环境质量改善密切相关的环境综合整治措施。2009-2012年，中央农村环境保护专项累计投入也不过200亿元。

2、在农村水环境保护中，尤其要强化激励型环境政策

命令控制型、经济激励型和劝说鼓励型是环境政策的三种主要手段，管制程度依次下降。[17] 命令控制型政策手段特点是确定性强，要求管理对象明确，其政策体系已经相对完善，并在工业污染防治中发挥了较大作用，但是实施成本较高，在农业农村环境保护领域适用范围较有限，仅适用于影响较大，需严格控制的问题，如规定禁用存在安全问题的农药。[18]

就发达国家的实践经验而言，“农业面源污染治理通常采取经济刺激型的预防类手段。如美国的环境质量激励项目通过向生产者提供资金和技术支持，促使生产者提高农产品产量的同时也促进环境质量改善。欧盟很多国家采取环境税费的方式，限制农民化肥和农药的使用量，减少农业行为对水体的污染。”[19]

在我们国家，从为数不多的专门性涉及农村水环境防治政策来看，命令控制型环境政策仍然占据主导地位。激励型的环境政策还处于探索和试点过程中，比如2009年出台的《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案》就属于典型的激励型环境政策。基于农村环境污染的特点，在制度设置方面，政策部门要在如何激烈农村村民、周边企业等参与水环境保护方面做文章。比如，化肥编织袋、农药容器随意丢弃，对于农村水污染危害巨大，一些垃圾回收站也不愿意收，可以考虑采取政府补贴垃圾回收站经费的方式，促进农民收集这些高毒垃圾，垃圾回收站代为回收，国家定点处理。

3、对于农村外生性污染，强化政策创新与执行

农村水环境外生性污染主要涉及工业企业污染和城镇生活污水。一是要落实已经颁布的相关环境法律法规。长期以来，国家在工业企业污染和城镇生活污水治理方面投入了巨资，并且有大量的配套性的政策对其进行规制，但是，工业污染与城镇生活污染问题仍然层出不穷，原因之一是对于法律法规执行不够严格，环保部门由于自身弱势而不敢碰硬。这破坏了法律法规的严肃性，也直接影响了农村水环境治理效果。二是创新目前环境治理制度与机制。2008年《水污染防治法》中最少涉及到十多项制度设置，比如目标责任和考核评价制度、水环境生态补偿制度、总量控制制度、标准制度、规划制度、环评制度、排污收费和许可制度、保护区制度、限期治理制度、监测制度、检查制度和落后工艺设备淘汰制度等。这些制度设置在具体实践过程中仍然需要不断改进，使得其适合地方实践发展。比如，应当借鉴国外完善的排污权制度，实施全面的排污许可证制度，在全国范围内禁止企业无证或违反许可证规定直接或间接向水体排放污染物。具体到一些环境治理机制，同样也要不断推陈出新。比如垃圾处理长效管理机制，可以深入探索“组保洁、村收集、镇转运、县处置”的生活垃圾处理模式。

4、对于农村内生性污染，重在构建家园意识，完善环境参与机制

针对农村内生性水污染。一是要从文化共同体视角入手，激发村民的家园意识，自发保护村庄。如何激发家园意识呢？这是环境政策自身无法解决的问题，需要借助社区政策共同推进，比如通过社区工作介入，重建村规民约，促进社区居民自我认同，家园认同，形成主动环保意识。二是要完善社会参与机制。散落在村落周边的畜禽养殖场等是农村水体污染的源头之一。政府一方面要严格执行水环境标准，对于那些未能达到排污标准的企业坚决整改乃至取缔。同时，政府要鼓励村民参与监督村庄周边的企业，形成对污染企业的制衡。

当然，农村水污染的政策完善是一个综合性工程。农村水污染治理的成效既与水污染防治政策有关，也与整体环境管理体制机制密切相关。比如，在环境管理方面，如何解决地方环保部门相对优势，独立性差，地方政府保增长而牺牲环境保护的行为，尤其是从政策视角进行解决，同样是我们无法回避的问题。因此，推进农村基层环保管理体制改革，同样重要。当政府、社会、市场能在农村水污染治理上形成合力，农村水环境治理将取得更好的成绩。

作者简介：童志锋，浙江财经大学法学院副教授，社会学博士，中国社会学会理事。

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