中国农民福利:供给模式、实现机制与政策展望

韩央迪 李迎生

文章来源：《中国农村观察》2014年第5期

【摘要】福利权是现代公民的基本国民待遇之一。对农村人口仍占一半以上的中国而言,农民的福利获得就成为检验中国现代化进程的一把标尺。本文从广义社会福利视角出发,以国家一社会分析框架梳理了自传统社会以来中国农民福利的不同供给模式,描摹了不同阶段农民的差异化福利际遇,勾画出显著区别于西方工业化逻辑下农民福利发展的中国路径。这一路径表明,国家主导下的发展型农民福利将成为中国现代化进程中的必然选择。而要完全实现农民的这一现代国民福利待遇,不仅要正视这一福利取向的根本特性,更需要在国家主导下构筑起由不同福利主体有机组合的多元治理框架。 更多还原

【关键词】农民福利；零散化；集体化；市场化；发展型福利

一、引言

孟德拉斯(2010)在《农民的终结》跋中写道,乡村社会的悄然复兴让人们深思——农民的终结到底是否是“20亿农民站在工业文明的入口处”这一世纪之问的唯一答案?这是西方发达国家对工业化线性发展逻辑的反思;对广大发展中国家而言,更为现实的挑战则是农民的福利困局。作为社会行动者,农民既是中国社会的基础成分,也是“三农”问题的能动主体。从“重农抑商”的经济主导思想到“农民问题”作为中国革命的根本问题,再到农民的现代化被定格为中国现代化的关键变量,这些基本判断凸显了农民在中国社会中的特殊地位。但与之不相称的是,农民福利研究在中国福利研究乃至中国社会科学研究中的阙如。除少数学者从广义福利视角对农民福利进行了相应研究外(例如刘继同,2002;徐道稳,2006;张利军,2010),更多学者是从社会保障或公共产品的狭义角度展幵研究的。毋庸置疑,后者单一视角的研究虽然也是孕育农民福利改革的重要推力,但反映了当前中国社会福利研究领域中重保障轻福利的惯性思路。其弊端在于:一是碎片化的研究思路缺乏对农民福利之传统与现代的深度聚焦和贯通研究。这既制约了中国福利实践的理论提炼,又加剧了中国福利研究中长期存在的鲜明的西方中心倾向(周荣,2007)。二是福利整合论的缺失未能从整体上“深描”出农民这一特定群体福利的结构性获得,自然也不能从深层次上挖掘并激发农民在化解“三农”问题中的自主性和能动性;“头痛医头脚痛医脚”的线性思路无助于问题的根本解决,更不利于改革的深化。

基于文献研究法,本文试图跳出以往狭义福利论的研究不足,从广义的社会福利视角出发聚焦自传统社会以来的中国农民福利,阐释其在国家与社会互构进程中所形成的不同供给模式(包括国家角色、国家与农民的关系、资源筹集方式等),由此揭示不同阶段农民的福利际遇、结构特征以及不同福利主体间的动态关系,建立农民福利历史、现实与未来之间的真实联接,为新时期中国农民福利的难题破解夯实基础。其突破性意义在于,广义社会福利视野中的农民福利在动态的国家一社会框架下所透视的发展谱系超越了福利狭义论的认识局限,有助于中国福利理论的解构与建构。

在本文中,广义社会福利视野下的"农民福利”是研究的焦点。广义的社会福利?表达了国家和社会为达到某种良好的个人或社会状态而做出的努力,强调了社会福利制度在促进和实现人类共同福利中的作用(尚晓援,2001;杨伟民,2008)。它指的是由不同的福利主体或制度所形成的收入和价值生产、相关服务、转移支付与津贴、政府补贴或基础投资等(Hebet 2003),具体由国家福利和社会?福利构成(Midgley,1997;杨伟民,2008)。其中,前者指由国家或政府承担的旨在增进公民福利的职能行动,后者则指公民社会中向私人领域提供现金、实物、服务等各种有组织和非组织化的活动。相应的,这一视角下的“农民福利”是指面向农民所建构的福利体制以及通过不同福利主体?的相应行动而形成的福利体系。从内涵上理解,“农民福利”是指农民个体对生活的满足状况及其必备要素,在本质上表现为一种良好的生存状态与生活支持系统。在外延上,它是指农民在直接劳动所得之外由不同福利主体所提供的福利总和,涵盖了相关的福利行动、措施、政策和制度等内容,具体包括社会保障、社会服务与精神文化福利等。其中,社会保障在本研究中指由国家和社会在农民面临不同的生命周期风险时所提供的安全网或收入维持项目。

二、农民福利的原生供给:传统社会中的零散化模式

传统中国社会与西方不同的是:在中国,皇权始终至高无上,在国家事务的理念和实践层面,均没有一个超乎其外的力量足以与之抗衡;即使有,也常是在服从前提下的一种牵制或对抗(周荣,2005) ^反观传统西方社会,教会的力量一直凌驾于王权之上,尤其在与社会救助相关的事物中,教会是核心主体,而政府的行动在民众的福利领域则显得相对迟滞(王卫平等,2005)。结果是,传统中国的强国家-弱社会格局并未如西方社会那样渐进地铸造出给予农民体系化支撑的福利,反而更直观地表现为零散化福利。

中国传统社会中农民福利的主要形态为救灾救济,包括救灾备荒、养老恤孤、扶助病残等。救灾备荒的福利措施在传统社会的发展中自成一体,具有一定的独立性;且常因地方政府管理不善而难以为继,兴废无常。但针对老者、贫困残疾者、宑婴或贫困家庭婴幼儿的救助制度和举措传承沿袭。因为历代统治者明白,要谋得国泰民安,国家必须承担起兴办公共福利事业的责任,故政府在传统社会早期就表现出一定的社会保障责任。

在“父慈子孝”、“从一而终”等伦理杠杆的作用下,传统社会确立了以户为单位、家庭为核心的非正式福利主体。政府作为福利主体较早介入了社会保障事业(即狭义的农民福利),并吸收了民间零散或非制度化的福利内容(周荣,2005)。但这并不意味着民间的宗族力量、业缘互助、社区合作等福利机制因“强国家一弱社会”格局而被完全局限。相反,它们在政府的鼓励和倡议下形成了对政府行动的一定补充。此外,民间宗族组织、宗教组织和慈善机构自主施行的善举在一定程度上扩展了农民福利。尤其是自宋代开始,封建社会已开始出现由私人捐置的“族田义庄”,并在此后得到了持续发展(李文治、江太新,2000)。其所赡助范围从同族内的平均分配逐步发展为重点赡助贫困节义之人,或投资于家族内以至家族外的各种公共事业,形成了以血缘为纽带的家族、以血缘和地缘为纽带的乡族福利主体。它们既维护了家族和乡族等乡村组织的稳定性,又为农民福利间接提供了组织保障和福利资源(王日根,1992)。

在救济性福利之外,农村公共产品在传统农村社会主要表现为军事防御、水患治理、秩序维持等,它主要立足农村社区进行内部供给(何伟福、陈俊松,2008)。以准公共产品教育为例,它对传统社会的农民而言是极其稀缺的资源和机会;直到二十世纪二三十年代��着部分知识分子在一些地方政府的支持下发起乡村教育运动和乡村建设运动,这种稀缺的状况才得到相对的改观。整体上,这些由民间力量供给的福利为传统社会的农民提供了国家之外的广义福利形态,但因受制于村庄社会的特性或仅限于有限的区域范围,它的作用十分有限。

立足国家、地方和民间社会等型构而成的多层级福利主体系统,中国传统社会形成了包括社会救助、社会优抚、农村公共品等内容的零散化农民福利。福利主体尽管多样,但缺乏有机整合,且核心主体缺失。在构成上,第一层次的福利主体——中央政府、各级地方官吏、官办机构等仅扮演非常有限的“救急”角色;相对地,由地方绅士、义仓、宗族组织、族田义庄及各类民间慈善团体构成的民间力量是福利供给的主导者,但其范围仅限于本宗本族;再者,作为非正式的福利主体,建立于姻亲和地缘基础上的邻里乡党构成了微观网络的福利“托底线”。在言及的福利主体外,通过将最基本的理念、价值和规范在现实社会中的整合,以伦理、仁政、法律和典章构成的价值体系和规范系统乃另一层次上的“福利主体”(周荣,2005)。

但是,这一阶段农民福利在整体上是极端低水平和未结构化的。尽管国家在福利领域的介入不管在时间上还是在深度上都要比西方发达国家成熟得多,但囿于统治稳定性、治理效度及财力等因素,国家所能发挥的功能存在极大的不确定性,这具体表现为救助的水平低、范围窄、行动断裂等。最为重要的是,国家福利并没有自觉地上升为一种以农民为对象的供给机制,而是在原生供给中粗疏地统构于“统治合法性”目标中,更何况传统社会中重农主义的核心是“农”而非“民”。且外在强制力难以控制传统农村中家庭宗族所固有的权力,乡村社会的聚合多是无力的(方江山,2000)。这决定了主要依赖于家庭和宗族的多层级福利主体系统充其量只能提供非常有限的非体系化福利。

三、农民福利的制度外供给:建国后至改革开放前的集体化模式

新中国成立后,党和政府通过国家的汲取能力、调控能力与合法化能力实现了对社会的新渗透;农民摆脱了几千年来的被压迫处境,成为新中国农业合作化运动的行动主体。农业合作化所催生的农村福利供给变革开始改变千百年来农民所赖以生存的家庭保障模式,掀开了农民福利集体化供给的序幕。但根本上,这一阶段的农民福利是一种制度外供给,它并未如城市居民福利那样被纳入到正规的财政体制范畴内,而主要依托于集体的资源调控。因此,农民福利在本质上源于农民自身的劳动。

历经自建国后第一阶段的互助合作制到人民公社的制度演化,高级社所形成的集体化土地耕种优势相对优化了公共积累的提取基础,使集体的福利供给能力有所提升(童大林,1956)。1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》明确提出了农村建立特殊劳动保护、优抚政策、文化福利事业、五保户制度、集体救济和集体粮食储备等重要福利举措(中共中央文献研究室,1994)。这不仅在初级社的基础上扩大了农民福利的外延,而且在制度建设上有了突破——五保户举措的提出奠定了中国五保制度的政策原型和建设原则;集体救济和集体粮食储备等重要举措使农民的救济互助福利得到了制度保障;特殊劳动保护举措的提出标志着农民福利分类化建设的幵端;最重要的是,对文化福利事业的制度建设意味着农民福利走出了物质维度局限,开始显现出广义福利的内涵。

在这个过程中,公社的组织军事化、行动战斗化、生活集体化降低了家庭的福利供给功能,促进了农村地域社区范围内集体性公共福利事业的迅猛发展(中共中央文献研究室,1995)。但是,这些具有现代福利内涵的举措因缺乏制度基础而难以为继,只有合作医疗成为集体福利的典型标志。

经历1959-1962年3年自然灾害后,农业合作化经过调整退回到“三级所有,队为基础”的小集体模式,并一直维持到20世纪70年代后期。关乎生产服务、社会保障等农民福利在这一期间被进一步规范:占公共积累大部分的公积金主要用于生产队内农业基础设施的建设;而占公共积累小部分的公益金主要以社区机制来实现对生活贫困社员及其家庭的救助,主要针对生活没有依靠的老弱孤寡残等或遭到不幸事故、生活发生困难的社员,生活有困难的烈士家属、军人家属和残废军人,劳动力匮乏的家庭以及因公负伤或因公死亡的社员家庭等(中共中央文献研究室,1997)。与此前的集体福利不同的是,这一阶段的农民福利又重新凸显了家庭的作用(Dixon, 1982)。

辩证地看,人民公社制既为中国的工业化原始积累奠定了基础,也为农民福利的集体化之路夯实了制度基础。立足于以生产队为基本单位的规范化、制度化公共积累,农民集体福利在本质上表现为农户之间的互助供给,且主要依赖于公社体制下农民自身的劳动积累、社员间的互帮互济(如表1所示)。据1965年的农村分配结构显示,扣除国家税收后,集体提留在可分配总收入中占42.36% (余红,2000),由此可见用于集体福利分配的资源所占比例之大。

在集体化模式中,国家扮演的角色更多则是农村社会的秩序调控者与资源擭取者。它始终以工业化发展的内在需求和政治合法性为标杆,在农民福利供给中扮演了调控和极其有限的“救济”角色。这从国家对农民的政治福利(政治参与)、经济福利(发展农业生产)和文化福利(政治教育)的关注远高于普遍意义上的社区福利与生活福利这一点上能得到充分印证(刘继同,2002)。经过20世纪50年代一连串的“细胞化”过程,国家权力甚至比传统社会晚期更严密地下渗至乡村社会(黄宗智,2000)。在公社的政治权力把控下,宗族等民间社会被国家整合进社会主义的改造进程,其原有的福利功能几近被架空;家庭的福利功能也在不同程度上经历了起伏;而集体则集筹资、传递、供给等角色于一身,成为全能主义时期村名符其实的福利主体。

在本质上,基于制度外供给的集体化福利难以抹杀其支撑工业化起步和政治稳定的工具属性,也决定了其水平普遍很低的特性(Dixon,1982)。一方面,在面对工业化原始资本的积累要求时,国家在“以农补工”的发展策略下通过“统购统销”以工业化发展马首是瞻,严重挤压了福利建设的资源空间,致使农民福利成为国家推动工业化的附庸产物。另一方面,由于“合作化”并非基于农户间私人产权的合作,而更像是一种国家掌控下的运动化治理,在对生产者和监管者缺乏有效激励的情境下必然导致低效(吴毅、吴帆,2011);而集体主义与平均主义的价值观导向显然难以规制农民的“搭便车”行为,这就出现了集体化时期农民福利的反向抛物线走势。

值得肯定的是,在“人民当家作主”和平均主义的理念导向下,这一时期的农民在制度化、规范化的资源筹集机制基础上开始享有部分现代意义的福利权。众所周知,中国的工业化是以攫取农民为前提的,但它同时也推动农民走上了���代化之路。因此,无论从对农民的历史欠账角度还是现代化的发展规律看,农民的“现代公民”福利权都是不容置疑且不可逆转的。

四、农民福利的内卷化:改革开放至21世纪初农村税费改革前的市场化模式

建国后,强国家一弱社会格局随着改革开放衍生出新的变化。这种变化一方面包含了国家与社会开始朝向一种良性关系发展的取向,另一方面也因市场的强大而塑造了新意义上的“弱社会”——在国家“缺位”和社会力量单薄的背景下,市场在经济领域之外还迅速渗透至社会发展领域,致使作为其内核的农民福利在个人主义的大潮中出现了新的边缘化。

作为工业化的产物,福利的重要性对身处多重风险体系中的农民而言不证自明。但事实是,在改革开放以来前二十年左右的发展主义格局中,农民福利不可避免地陷入了“内卷化”?。具象地看,它是指在农村经济从集体向家庭的模式转变中,农民福利的资源路径延续了公社时期所形成的公共积累+ “活劳动”的筹资模式;但囿于农民税费征收方式的非制度化与不规范性、农民收入滞缓乏力的刚性约束以及国家持续缺位处境下福利资源的低效利用或不法侵占,农民福利出现了福利供给中农民的直接负荷不断加重甚至难以为继的现象,终使农民福利陷入了停滞不前或下降的瓶颈。

在资源筹集上,农民的市场化福利仍承继了原有的“三提”模式,多由村委会替代生产队来提留;同时,乡村两级以活劳动形式向农民分摊公共产品的义务工和劳动积累工(叶兴庆,1997);再者,在乡级层面统筹但未纳入公共财政范畴的五项公共事业@是农民分摊的又一负担。相比于公社时期,两个阶段的共同点是农民福利都没有被纳入财政支出范畴,但因农村基本核算单位的变化和工农产品不等价交换的变革,公社时期并非主要矛盾的“提留统筹、集资摊派”上升为市场化模式中农民负担的焦点。这是因为,相比于集体化模式,市场化模式中农民福利在筹资路径上发生了两大变化:第一,无论是公积金、公益金和管理费,还是五项公共事业成本,“三提五统”直接分摊到农户,这对农民产生的经济影响和心理影响都是直接的。第二,由于农民获得了劳动支配权,乡村两级动员劳动力资源的能力大幅下降。原有作为福利成本之一的无形“活劳动”不再像公社时期那样可以被灵活地调度,大部分“活劳动”被货币化的人力成本替代,以致福利供给所需的货币成本大幅提高,其结果必然是加大农民的分摊压力(叶兴庆,1997)。③

整体上,改革开放后农民所负担的福利成本未减反增,并因受制于不相适应的农村社会体制而使农民负担加重。首先,随着家庭联产承包责任制的实施,集体经济下“制度化、规范化”的税费征缴方式逐步被取消并演变为“户卖组结一户卖村结一户卖户结”④(申端锋,2008),这进一步加大了农村税费征收的压力和难度。其次,1994年实行分税制以来,“倒金字塔”的财权关系结构对县乡基层政府的征税压力不断加大(吕炜等,2009) ’致使税费征收中采用非常规手段以及干群关系紧张等问题显性化。再者,农民福利成本的“三提五统”、集资摊派是典型的预算外资金,农民和资金使用者信息不对称、社会监督缺失等因素常使其被不合法侵占或低效使用,而这一问题在自上而下的决策程序中恰恰是难以得到根治的,反而愈演愈烈(叶兴庆,1997)。与此同时,地方政府在“县际竞争体制”下围绕“发展主义”所开展的一系列兴办乡镇企业、建设小城镇等达标升级活动,一方面加大了处于税负末端的农民的负担,另一方面又极易导致出现脱离农民现实需求的某种过度供给。最后,随着农民群体内部的分化,既有的税费平摊机制所产生的累退效应加重了低收入农民的税负(叶兴庆,1997;周批改,2003)。加之东、中、西部农村受城市化辐射的进程不同,各地农民福利的资金来源渠道和类型不一,最终导致在资源筹集上东部沿海地区的多元化与中、西部地区的“无源化”之落差(刘继同,2002)。从根本上而言,由于自上而下的单纯指令化机制未能适应从集体经济转向家庭联产承包责任制的农村经济基础,农民福利在超范围统筹下出现了 “内卷化”。即农民福利的内卷化并非简单地缘于集体经济的瓦解,而是在国家缺位背景下,在维持农民福利既有模式的过程中农民负担不断加重而陷入了农民税负承担与福利获得不成比例的困境。

同时,发展主义背景下资源分配的天平进一步向城市倾斜,土地这一生产要素成为农民的"准”福利主体?,出现了 “土地换保障”的功能替代现象。但土地的细碎化使分户经营的农民无力独自应对市场机制所引发的各项风险,也难以扭转土地的福利功能呈边际效率递减的趋势(吴毅,2009)。可以说,工业化进程中土地的不可替代性暴露的恰恰是农民福利的主体缺位和低效治理问题,尤其是国家作为核心福利主体的缺位问题。伴随经济全球化所引致的风险植入,土地在农民福利和社会保障中的作用将进一步弱化,这对以土地为基础的农村家庭保障模式提出了严峻挑战。

与此同时,作为重要福利供给主体的乡村“家庭”也不可避免地经历着转型:一方面,家庭所发挥的福利功能在社会转型过程中受到很大制约,这不仅因为土地经济效益的弱化,还缘于家庭结构的嬗变——家庭规模的缩小和家庭轴从亲子轴向夫妻轴的擅变;另一方面,伴随个人主义的甚嚣尘上,原有蕴藏于非正式亲缘或邻里之间的价值基础、互助伦理或社群理念在市场的渗透中不断被侵蚀,继而强化了家庭这一非正式福利主体的主导功能。

诸多因素相互叠加,使这一时期农民福利整体水平出现了加速下降。其中,最应体现福利特性的社会保障也难以幸免。在20世纪80年代或90年代,以农村五保供养制度、合作医疗、农村社会养老保险为核心的农民福利均陷入了难以为继的困境(乔晓春,1998;洪大用等,2004;刘军民,2006)。在最需要国家投入的医疗和教育福利领域,由于国家的缺位和市场的过度介入,农民只能磬其所有通过市场来获得“有偿”福利,这导致农民因病致贫、因学致贫等问题一般化(王春光,2005)。在农业社会服务方面,国家的投入亦明显不足。以农业基建、水利基建为例,两者占全国基建投资额的比重在1980年和1995年分别仅为4.3%、2.44%。

从根本上说,农民福利的内卷化凸显了福利供给机制在运转与效用上的式微,反映了农民的非“国民待遇”福利权,更揭示了隐藏其后的不协调的国家一市场一社会关系结构。改革开放后,在缺失了 “公社”这一重要载体后,国家不再在农村社会具有超强力量,难以再像集体化时期那样通过规制和调控“集体”而在农民福利中发挥“有形之手”的功能。同时,农村社会尚未形成有效的组织载体，国家通过压力型体制将税费任务通过基层组织自上而下地下达至个体化农民，由此所形成的国家一农民间高昂的交易成本最终使农民不堪重负(贺雪峰,2007)。从整体上看,国家在这一阶段的农民福利供给中严重缺位,以致城乡二元体制下的农民福利权被明显架空。这给急遽扩张的市场创造了有利条件——原有被禁锢的市场力量逐渐占据社会的各个领域甚至福利领域,以致大范围地出现了 “福利市场化”,尤以教育和医疗领域为甚。

五、农民福利的历史路径、发展现状与政策前瞻

农民福利的范式演进反映了不同的国家一社会关系结构下各福利主体互动博弈的结果,其中三大要素的演化不可忽视。一是福利权及福利的属性。从传统到现代,中国农民福利的动态发展反映了其所嵌生的一致逻辑——福利权始终作为一种附属品而存在,缺乏国家直接而稳定的行动介入。在传统社会,农民的福利权以道义上的救济性质而存在;新中国成立至改革开放前,广大农民得以享有具有部分“现代化”属性的福利权利;改革开放至20世纪末,农民福利权成为发展主义下的虚无之物。这折射出不同社会阶段对“福利”属性界定的分歧——是救济型或道义型的狭义福利还是广义的生存福利和发展福利(基于公民权之上的体系化设计)。福利属性的差异直接决定了农民福利旳水平和质量。

二是国家的行动边界。从传统社会至20世纪末,国家在农民福利中的行动演绎了从不自觉的介入到社会主义意识形态下的宏观把控,再至改革开放后的严重缺位这样一条路径。这与西方农民福利建设路径的差异之处在于,尽管中国比西方更早地体现了国家在其中的介入,但经历了集体化福利的“管控”和市场化福利的“缺位”;而在西方,农民福利是被国家逐步有序地纳入至城乡一体的福利体制中的。国家行动的边界及其对其他福利主体的规制决定了整个行动系统的供给能力。

三是社会尤其是家庭的行动能力。尽管力量孱弱,但“社会”在不同阶段的农民福利发展路径中都扮演着不容小觑的角色。在传统社会,基于家庭或家族和宗族之上的“社会”是最直接的福利主体;而在集体化时期,“社会”和家庭的福利功能在不同程度上被架空;在市场化阶段,尽管社会在福利供给中仍然处于边缘化位置,但“家庭”重新承担起福利供给的重任。

这与学者对中国所形成的实用性家庭主义观点不谋而合(黄黎若莲,1995)。进一步结合不同社会阶段农民福利的供给模式(见表2)来分析,不难透视出其内在脉络:在传统社会的伦理和文化体系整合下,农民主要立足家庭和宗族获得了最弱意义上的零散化福利。但因缺乏与国家对话和抗衡的能动主体而陷入断裂,他们的福利供给往往缺乏可持续性。在建国后的工业化起点上,农民福利在国家政权的指令化行动下获得了以集体为根基的制度外公共积累,形成了水平有限但外延相对合理的福利体系。尽管它以支撑工业化起步为出发点而缺乏主体性和连贯性,并与城市居民的“单位一国家福利”相去甚远,但却开创性地形成了对农民福利的体系化供给之路。反观市场化福利阶段,由于集权化行政体制下国家的‘'不在场”,集体的福利供给能力被不断削弱,市场的不断扩张加重了正历经个体化浪潮的家庭的供给负担,最终进一步加剧了城乡居民的二元福利差距,严重抑制了社会福利的去阶层化功能,并从反向制约了整个国家的现代化进程。

这一发展路径清晰表明,在工业化达到一定程度后,就必须保障并维护农民的福利权。因为农民福利不仅攸关农民现代性需求的满足程度,更关系到整个国家城市化、现代化发展的方向和质量。当下,工业化和城市化的纵深推进已无法抑制农民日益强烈的现代福利诉求:场域时空的交错与共置、单一化经营方式的变革与转型,都在推动农民在前工业社会中所建构的福利需求发生根本转变。但在进入21世纪以前,农民福利一直游离于国家的公共财政之外,尽管这在工业化初期有其合理性,但随着工业化的深入,这不仅违背了现代化的发展规律,也加剧了农民福利治理的难度。

伴随世纪之交的农村税费体制改革,国家逐步免除了加诸于农民头上的各项税负和集体摊派。至此己连续颁布的关于“三农”问题的11个“一号文件”凸显了国家对农民利益的聚焦、反思和捍卫。在国家财政投入下,农民福利己实现许多突破性进展,比如农村低保的“应保尽保”、新型合作医疗的全覆盖,但仍存在诸多突出问题。在社会保障方面,作为农民福利核心的农村养老保险不仅覆盖率低,且现阶段仅为8%的替代率离“保基本”的50%的目标替代率亦相差甚远(穆怀中等,2013);其覆盖率、替代率和保障水平的区域差距凸显了该制度的“去

福利化”特性(薛惠元等,2014)。而且,在当前如火如荼的城镇化导向下,地方政府往往为了提高城镇化规模而忽视‘'农民进城”中“就业、收入以及人的城镇化”的首要位置(贺雪峰,2013;胡士杰等,2013)。在土地流转上,流转中的主体、行为、结果、市场和政府服务监管混乱五大乱象折射出基层政府和市场对农民正当福利权益的漠视与侵害,也降低了农民主动流转土地的意愿(郭立建,2014);而城乡二元制度则制约了农民在土地流转过程中的真正“市民化”(陈中伟、陈浩,2013)。这些都揭示了支撑农民现代化转型的相关福利体系的缺失或不完善。

那么,究竟什么样的农民福利模式能够成为中国现阶段的合理选择呢?基于中国农民福利发展的历史路径,并借鉴西方农民福利发展的规律,笔者以为“国家主导下的发展型福利”是必然选择。这一选择不仅遵循了工业化发展的内在规律,也显示了国家对农民历史欠账的认识、清偿和弥补。这一取向的农民福利集中凸显了国家在福利供给中的核心角色,它强调国家在农民福利治理中的基本职责,注重合理发挥市场机制的作用,并充分吸纳家庭、社区、社会组织等多元力量的介入。根本地,它建基于对农民作为独立公民的基本需要的确认,也是对其整体社会生活水平基本期望的明确说明,体现了广义社会福利视野下的农民福利观——在回应农民最基本的日常福利需求外,它旨在保障每一位农民参与市场经济的平等机会和培养其作为公民的独立自主能力,以发挥每一位农民的自主性和能动性。

与零散化福利、集体化福利和市场化福利相比,国家主导下的发展型农民福利超越了道德责任和人道主义关怀,从权利拥有者——农民的主体性角度认定了其生存与发展的公民福利权利。随着农村人口的进一步分化及农民现代化转型的深入,发展型农民福利不仅呼应农民具有准公共品性质的各项公共服务需求,也回应了农民的各类精神文化服务和社区共有价值等福利需求,进而满足其在现代化转型中所呈现的多元化需求。

六、结语与政策建议

农民福利的发展路径表明:广义社会福利视角下的发展型福利是农民获享现代化成果的必然选择,也是中国进一步实现现代化的必由之路。要实现这一取向的农民福利,需要立足零散化模式、集体化模式和市场化模式在福利供给中所总结的经验教训,认清当下国情和中国社会所处的现代化阶段,调动多元福利主体的能动性,以真正构筑起农民福利的长效机制。尤其是在对福利权的确认、国家的角色认定和社会的作用发挥等方面,要充分认识到历史路径的局限和可资借鉴之处。

��城乡一体化的视野下,如何建构发展型农民福利以契合农民的现代化福利需求?首先,要确立农民的公民福利权,明晰农民福利的基本特性和发展型福利属性。在此基础上,认清当前农村人口快速分化的现实,确认农民对生存型福利和发展型福利的共性需求和差异化需求,弥合原有福利模式中的“物质化、去福利化和主体缺位”之不足(韩央迪,2011);并构建出农民、农民工、“失地农民”和“回流农民”等人群间的福利衔接机制,以保障农民的福利权,加快推进农民的现代化。

其次,要厘清国家在农民福利治理中的核心角色。取消农业税及其他税费、加大对农村公共事业的财政投入,这些都体现了国家解决“三农”沉疴的决心和政策力度。但相关配套改革的滞后未能及时充实乡村治理的经济基础,导致农民福利的供给无论在量还是质上均陷入了瓶颈。尽管中央三令五申禁止对农民的变相收费,但本已捉襟见肘的地方财政在财政收入结构性缺口下只能变相扭曲自上而下的政策。在以分税制为主体的财政分权体制下,官员升迁中以GDP为主的政绩考核原则进一步抑制了政府提供基本公共服务的动力,极易造成各级政府行动的抵梧。而唯有从体制上理顺各级政府在农民福利治理中的行动逻辑,并辅以理性的“社会发展”考核指标,才可能真正促成国家主导下的发展型农民福利。

在国家主导下,如何在集权化行政体制下促成市场与社会(包括非正式福利主体)的有机组合是实现发展型农民福利的重中之重。一方面,这需要对改革幵放后农民福利的过度市场化问题进行清理,尤其对关乎民生的社会福利进行清偿,还其福利的本真;并在财政的适度支持下有选择性地以市场机制来提高部分公共社会服务的治理绩效。另一方面,在社会管理的创新格局下真正体现村民委员会的自治性,培育壮大各类农村社会组织,激发蕴藏于乡村社E的社会资本,创造农民的自主空间;并通过发展以家庭为单位、资产建设为取向的家庭政策重新激活家庭这一福利主体的功能;重建契合现代乡村社会特点的文化和伦理,发挥“无形”的福利主体之整合功能。

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【作者单位】韩央迪，复旦大学社会发展与公共政策学院；李迎生，中国人民大学社会与人口学院)