发展型福利视野下中国反贫困社会政策的改革创新

——基于一个本土化分析框架

李迎生　徐向文

来源：《社会科学》，2018年第2期

摘要：中国反贫困社会政策的发展演变由中国经济社会发展水平、文化背景、福利传统、制度环境等等所决定，也受到国际社会福利思潮及其实践的深刻影响。依托中国农村反贫困的现实实际，结合西方发展型福利改革的核心理念，可以提出一个农村反贫困社会政策的分析框架——PCG双层场域模型。依此对中国当下的反贫困实践做出系统性审视，可以为创新和完善我国的反贫困社会政策提供一些方向性的思路：一是完善顶层政策设计，理顺政府分权与多元主体参与的关系；二是贫困干预重心前移，更加凸显社会政策的包容性、投资性；三是拓展反贫困的主体结构，将共同体纳入农村反贫困社会政策的规划视野；四是强化个人主体责任，更加注重个人的参与和能力建设。

关键词：发展型福利；反贫困社会政策；本土化分析框架；PCG模型；改革创新

作者简介：李迎生，中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心教授、博士生导师；徐向文，中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心博士生（北京　100872）

一、西方国家福利改革的发展型趋向及其启示

自18世纪70年代德国社会政策学会成立开始，有关福利体系建设的理论探讨与实践探索可谓峰峦迭起且至今方兴未艾。特别是在20世纪70年代福利国家危机之后，西方发达资本主义国家纷纷启动了福利制度的调整和变革，进而引发了一场波及全球的福利体系改革浪潮，也将福利体系建设问题的讨论引向一个新的高度。在过去的大半个世纪中，西方福利理论界也已经形成了多个具有较大影响力的理论流派，有学者将之系统性地划分为民主社会主义、新右派、中间道路、马克思主义、女权主义以及绿色组织等六大派别。从各大理论流派之间的对话与争议来看，福利理论、福利体制、福利政策的差异与争论，追根溯源实际均落脚于对福利的不同认识与解读。英国社会政策学者艾伦·迪肯（Deacon, A.）曾将理论界有关“福利”的界识归纳为利他主义、利己主义、权力的行使、走向就业的过渡以及道德再生机制五种视角，每一种福利视角都提供了关于福利角色及其目标的不同构想，这也正是理论分歧的根源所在。福利体系改革的基础是理论创新，而理论创新的起点之一便是超越或弥合不同福利视角之间的鸿沟。在迪肯看来，由吉登斯（Giddens, A.）、布莱尔（Blair, T.）等人所提出和推行的“第三条道路”可被视为在各种视角的特别要素之间寻求一种新融合的尝试，并且这一尝试在某种意义上已经取得了突出的成效。

实际上，“第三条道路”所倡导的是一种积极的、投资取向的发展型福利观，这一福利改革观点在梅志里（Midgley, J.）、谢若登（Sherraden, M.）、伊瓦斯（Evers, A.）等人那里均有着大体相同的方向性表述，即强调福利重心前移、福利权责共担、福利视域拓展以及福利政策创新等。时至今日，在诸多学者的论证推进下，发展型福利观已经衍生出多种不同的理论形式和概念面向，如社会投资国家、发展型社会政策、福利社会、积极的福利、新混合福利经济、新工业福利国家以及绿色主义福利等等。在欧盟、世界银行等国际组织的积极推动下，近二、三十年间，发展型的福利观、政策观业已上升为欧美发达国家福利体系改革的共同意志，并逐渐被国际社会所广泛接纳和认可。纵观相关国家和地区福利改革的总体趋势，有两个方面的特征表现的最为明显、影响最为深远。

一是社会福利的社会化（从福利国家到福利社会的转变）。这一特征趋向由福利多元主义理论家所倡导和引领，本质是以混合福利经济或社会共同责任本位为理念基础的福利改革实践。福利多元主义是上世纪80年代西方福利国家危机之后兴起的，旨在反思、批判和超越西方传统福利模式的“中间道路”方案。其理论旨趣在于为福利国家改革寻找新的出路，主张在保持原有福利总体水平、规模不变的基础上，通过分权和参与重新安排福利体系内部的结构功能关系。罗斯（Rose, R.）最早提出了福利多元组合的理论观点，在其基础上，伊瓦斯（Evers, A.）、约翰逊（Johnson, N.）、平克（Pinker, R.）、派斯特奥弗（Pestoff, V. A.）等人进一步提出和完善了福利多元主义的理论主张，也由此出现了福利多元主体的三分法、四分法、五分法乃至六分法。实际应用中，更是发展出各种各样的福利多元组合模式。在福利多元主义的推动下，西方国家的福利体系建设在继国家范式、市场范式之后，逐渐进入社会范式、治理范式。福利治理（welfare governance）也成为后福利国家时代西方社会的主题词之一。社会福利的社会化在一定意义上走出了国家与市场的经典二元争论，将福利建设的主体视野引入整个社会之中，重新发现和强调了家庭、邻里、社区、社会组织、慈善团体等多元主体的福利功能和福利价值，进而引发了福利供给结构、福利需求结构、福利对象结构、权责关系结构等诸多面向的深层次调整和变革。有学者将这一变革系统总结为五个方面：在福利目标上，由最低标准向社会质量转变；在福利对象上，由被动的受助者向能动的参与者转变；在福利主体上，由一元主导向多元合作转变；在福利协作机制上，由行政主导型向民主对话型转变；在福利政策模式上，由消极被动向积极主动转变。

    二是福利政策的积极化。这一特征趋向以“第三条道路”、发展型社会政策、资产建设理论、社会质量理论等理论观点为典型代表，从传统福利政策的内在性质出发进行系统性的审视。福利政策的积极化主要体现于两个方面：一方面，实现福利政策与经济政策的融合，其核心概念是社会投资。梅志里在其1995年出版的《社会发展：社会福利中的发展型视角》一书中最早提到了社会投资思想，主张福利政策与经济政策相适应、相包容，社会福利与经济发展相互支持。吉登斯系统论证了社会投资思想，在他看来，战后福利国家所建立的福利体系的初衷在于消灭贫困、疾病、愚昧、肮脏和懒惰，但其本质是一种缺乏参与的消极福利，难以带来财富的增长，因此他主张用“社会投资型国家”取代“福利型国家”，在福利政策和经济政策的融合下建立积极的福利制度体系。另一方面，福利政策的中心的前移与生命全景规划。福利政策的目的不再是事后补偿性质的“再分配”，而是事前预防的“预分配”；福利政策的规划更加注重对生命周期的考量，为个体在不同生命阶段的需求提供针对性保障。。如教育基金、健康医疗保障、就业与事业保障等；福利政策视野更加关注未来，特别是未来的收益预期，妇女儿童等也成为政策关照的重点人群。在这一转变中，谢若登、埃斯平－安德森、加利（Gallie, D.）、米勒斯（Myles, J.）[①]以及莫雷尔（Morel, N.）、帕里尔（Palier, B.）[②]等人均做出了突出的贡献。由他们所倡导的积极劳动力市场政策（ALMP）、家庭政策、教育政策以及最低收入政策等已经成为欧洲典型国家福利体系改革的核心手段[③]。

早在上世纪80年代末90年代初，港台及大陆即有研究者关注到西方国家福利体系改革的发展型趋向，并将其引介到了中国。进入新世纪以来，随着科学发展观、和谐社会等新型发展理念的提出，中国启动了新一轮福利体系建设与改革计划，这种积极的、包容性的发展型福利观与政策观受到国内学术界与实务界的格外重视。特别是在当前全面建成小康社会、竭力攻克脱贫攻坚目标的背景下，深入汲取西方发展型福利理论及其政策实践的有益元素，对于中国的福利体系建设、转型以及反贫困政策模式的改革、创新等，均有着极其重要的价值与意义。综合前述分析，西方国家的福利改革实践在整体意义上提供了三点启示：其一，践行社会共同责任本位理念，突破国家（政府）与市场（企业）一方垄断或非此即彼的二元福利体系结构（包括供给结构、筹资结构、权责结构等），基由分权和参与两大核心原则，构建政府、企业、社会组织、社区、家庭和个人等多元主体协商共治、良性互动的福利治理格局其间，应着重强调福利政策对象的责任、能动性和参与，凸显权责统一、权责对等。其二，贯彻社会投资、包容发展理念，通过福利政策与经济政策的融合，实现福利建设与经济发展相互支持、相互促进。这也是确保经济社会统筹、协调发展的应有之义。对于新常态下的中国而言，社会投资型国家、积极福利、发展型社会福利等主题词显然能够提供更为丰富的理论养分。其三，拓展政策视野，实现福利重心前移，福利政策、制度的本质应由事后的“再分配”机制向事前的“预分配”机制进行转变；福利政策、制度的目标定位应以预防社会风险、促进个人财富增长为本，而不应局限于消费维持和收入补偿；福利政策、制度的预期效益并不仅限于单纯的经济维度，而是有着资本、关系、心理、认知等更为丰富的效益维度。

二、本土情境下的农村反贫困：一个发展型分析框架

西方国家福利改革的发展型趋向为当下中国的反贫困社会政策发展，提供了一个积极的、富有启发性的参照图式。但是因由中西方经济发展、文化传统、制度环境等方面的巨大差异，有必要结合中国反贫困的现实情境对相关理论做出本土化处理和改造。实际上，近年来越来越多的研究者已经认识到西方福利理论本土化改造、应用的必要性和重要性。有学者认为，这既反映了中国社会结构与制度环境的独特性，又体现出福利制度建设与政策框架设计的任重道远。这里以福利多元主义、发展型社会福利两大理论的核心理念为基础，结合中国农村反贫困的历史与现实实际，着意建构一个本土化的发展型福利分析框架。

    （一）中国农村反贫困中的三大传统主体

 在中国农村反贫困与福利建设的历史情境中，政府、共同体与个人三者理应被置于最为核心、最为基础性的地位。这不仅是由三大主体在反贫困中所扮演的角色、发挥的功能根本决定，更是与中国独特的政治体制、意识形态与文化传统直接相关。

其一，政府。作为国家职能的代理人，政府掌握着整个社会中绝大多数的福利资源，拥有其他任何主体所不具备的资源动员能力。因此，无论是在传统社会还是在当下中国，政府在反贫困与福利建设中始终占据核心地位、发挥着决定性作用。在中国长达两千多年的封建历史中，“百代皆行秦政制”。所谓“秦政制”，其最为核心的特质之一即自上而下的中央集权体制。新中国成立后，建立起中央集权与地方自治相结合的政治体制，一定意义上仍然延续了集权性质的政治体制。在反贫困与福利建设方面，集权体制的最大优势在于能够在最短的时间内迅速动员起各方面资源、力量，集中取得突破，也即“集中力量办大事”。同样重要的是，作为无产阶级的执政党，中国共产党对于消除社会贫困、改善人民生活、提升社会福利有着先天的灵敏性和积极的行动意愿。这在新中国成立以来的历次反贫困行动中已经得到了充分体现和反复证明。也为西方大多数资本主义国家的执政党所难以企及。某种意义上，正是因由与西方资本主义国家显著不同的政治体制、政党性质和福利意识形态，造就了当代中国甚为特殊的反贫困政策体系以及举世瞩目的反贫困成就。

在福利多元主义理论中，突出强调政府的分权与分散化，即福利服务权由中央到地方、由地方到社区、由公共部门到私立部门的转移和扩散9。但分权的理念话语在当前中国的现实情境下应予区分性理解和对待。福利多元主义强调分权与分散化的目的之一是减少国家责任、减轻国家财政负担，其本质是对国家过度福利责任而导致财政危机、经济危机、行政危机的一种回应和改革方案。中国则不同，改革开放特别是市场转型以来，中国所存在的问题是福利过度市场化，国家责任退位或不到位，进而导致福利供给的不均衡、不公平，其典型例证是医疗体制改革的失败。对比言之，西方福利国家是政府福利过度，而上世纪80年代以来的中国，则是政府福利责任不足、不到位、不恰位。故而，在讨论中国反贫困进程中政府的分权问题时，应秉持辩证性、区分性的态度，具体问题具体分析。

其二，共同体。在中国的反贫困与福利建设历史中，共同体一度扮演着至关重要的角色，能够发挥出政府及其他主体所难以替代的社会保护功能。这里所强调的共同体，可借由秦晖所论述的传统意义上的“小共同体”加以理解，它通常以血缘、亲缘、地缘为纽带，由民众自下而上自愿自发组织而成，如传统社会中的采邑、村社、社堂、行会、宗族等。在当代社会，这种共同体已经衍生出丰富多样的形式变种，清楚界定其具体类型并不是一件容易的事情。与正式的社会组织进行对比，有助于认识和理解共同体的内涵与外延。社会组织是现代公民社会的产物，具有法团和法人性质，必须依法进行正式的注册登记方能成立，且内部有正式的、成文的规章制度加以约束和规范，在反贫困与福利建设中，突出强调社会组织的专业性与职业性。对应而言，共同体产生于传统熟人社会并存续至今，是由彼此熟识的个人（或家庭）直接联合而成的以自我服务为目的的生产、生活性集体，强调情感性和道义性。共同体内部虽则也有一些规范与约定，但并不强调其法人属性。可见，共同体与社会组织之间有着明确的边界与区分。

从这一界定出发，计划体制时期的互助组、初级社、人民公社[④]，乃至当下的合会、村集体等实际都可纳入共同体的拓展序列加以认识和讨论。近些年，越来越多的研究也再次证明了民间互助/公社共同体在反贫困、保护社会成员安全中的重要价值。村集体的反贫困、福利功能则在南海模式、苏南模式中得到了突出体现。然而，在市场改革以来的农村反贫困政策实践中，共同体的功能作用却被国家的顶层设计所有意无意地忽视，对于计划体制时期的反贫困模式不免有矫枉过正之嫌。在当代西方的福利多元主义主体结构中，无论是三分法、四分法还是五分法，实际均未充分涵盖或凸显出共同体这一特殊主体的福利角色。如，欧尔森（Olsson, S. E.）的三分法中提出了民间社会福利主体，虽则一定程度上涵盖了各种可能的共同体，但却将之与基金会、志愿组织、慈善团体等一道，不加区分地抛入民间社会。伊瓦斯后期的四分法中，区分了社区与民间社会的不同，但其所强调的社区实际可被纳入本文所论述的“共同体”之中，况且伊瓦斯的重心仍在民间社会上，其对社区的认知与定位仍然存在明显局限。

其三，个人。个人是反贫困与福利建设的出发点和最终落脚点，无论是强调国家福利角色、市场福利角色还是共同体福利角色，其最终落脚点始终是个人，脱离个人这一出发点与落脚点谈反贫困与福利建设并无实际意义。长期以来，个人一直是反贫困、福利建设的对象和被动接受者，中国的反贫困社会政策规划一度具有明显的补偿性和临时救济性，并不强调个人自身的责任、作用和参与性，也并未强调个人的长远发展问题。直到上世纪80年代中期，国家提出“开发式扶贫”的新方略，反贫困模式开始由“输血”向“造血”进行转变，个人责任与个人能力随之进入反贫困社会政策的规划视野。实际上，在中国的传统文化中也存在丰富的强调个人责任、能动性、能力的价值观念，如“自助者天助”、“授人以鱼，不如授人以渔”等等。个人要彻底摆脱贫困，一方面有赖于公平、开放、包容的外在制度环境，另一方面则与个人的能力及其所拥有的资源直接相关。在西方福利多元主义、发展型社会福利等理论视域中，个人在福利生产中的能力、责任和参与被赋予极其重要的意义。近三十年来，欧美国家的福利政策规划与改革更是贯穿着“助人自助”的理念，在福利权责对等、责任共担的基础上，突出强调对个人的能力建设、资产建设，帮助个人依托自身力量实现自我改善、自我发展。

总之，政府、共同体与个人三大主体在中国农村的反贫困体系中应处最为核心、最为基础性的地位，其角色与作用难以（甚至无以）替代。一方面，个人是反贫困的出发点和落脚点，政府是反贫困最为重要的统筹者、主导者，共同体由个人自发组成、自我服务，同时又是整个国家社会的构成单元，历史上一直是中国农村反贫困与福利建设体系中最具特色的力量；另一方面，其他现代反贫困力量主体，如企业、专业社会组织、志愿团体等，在介入农村反贫困与福利建设的过程中，必然离不开与个人、共同体、政府三大主体建立直接或间接的联系。后者或则是前者的扶贫帮扶对象，或则是前者协同助力的立足点、切入点。有必要强调，在当代中国社会中，以企业为代表的市场主体和以专业社会组织为代表的各类社会力量，业已扮演起举足轻重的角色，逐渐成为提升农村福利建设质量、优化反贫困体系结构、推动反贫困社会政策改革与创新的重要力量。

（二）PCG双层场域模型

依托中国农村反贫困的现实实际，结合西方发展型福利改革的核心理念，可以提出一个农村反贫困的福利分析框架——PCG双层场域模型。1）所谓PCG，即个人（Person）、共同体（Community）和政府（Government），是中国农村反贫困和福利建设体系中最为核心、最为基础的三大主体；2）所谓“双层”，即在反贫困或福利建设中，由PCG三大主体互动博弈所形构出的内层治理结构，以及由其他社会力量、市场力量协同助力所形构出的外层治理结构；3）所谓“场域”，即不同福利建设主体基于理性计算、动态博弈而客观形构出的整体性网络关系或构型，旨在强调反贫困的动态性、博弈性。

1、内层治理结构

    如图1（图略）所示，PCG模型依据不同主体在反贫困中的结构—功能差别，将多元福利主体之间的关系划分为内层与外层两重结构，并将两重结构所形构出的整体性反贫困场域嵌入更为宏观的经济社会环境框架当中加以认识、审视和评判。PCG模型1）在贯彻多元主体责任共担理念的基础上，着意凸显反贫困场域中三大主体的基础性地位；2）明确关注反贫困对于经济增长和社会发展的双重促进效应；3）强调权责的统一性、双向性，各个主体因由自身的利益需要，既可以是福利的生产者、提供者，又应当是福利的接受者、受益者。

　　首先，个人维度。日常生活中，个人有生存、发展、享受三类福利需要，反贫困与社会福利建设主要关注生存与发展两个方面。在当前中国已进入中等收入国家行列且正在全面建成小康社会的背景下，个人的发展性福利需要将会更加强烈。个人在享有福利权利的同时也应强调其生产福利的义务、责任。个人作为福利的生产者、提供者，主要向社会贡献劳动、缴税、才智、服务、知识等要素，而作为福利受益者则从社会获取就业、教育、医疗、住房、机会等多种福利内容。在此意义上，个人所拥有的福利权利与其相应责任义务整体上应当体现相关性、协调性乃至对等性。

　　其次，共同体维度。这里所强调的共同体是由个人（或家庭）直接组织起来的，以自我服务为目的的生产、生活性集体，如村集体、宗族、社群等等。共同体不仅区别于自在性的、尚未组织起来的大众群体、地理性社区，也区别于高度理性的各种市场化、政治化的现代科层组织。实际上，近些年共同体（如农民集体）在反贫困与社会福利建设中的重要性已经被越来越多的研究者所明确提及或重点强调。应星在讨论国家与农户之间的关系时曾将共同体视为农户与国家的中间变量，并将其区分为村庄集体和超村庄集体（宗族、社区、集市等）两种类型。PCG模型同样强调共同体之于国家（政府）与个人的中介属性，在具体分析中，共同体的实际所指因情境的变化而有所不同。从反贫困与社会福利建设的本土情境出发，共同体既可以是福利的提供者（如集体性福利），又可以是福利的受益者（如团结、资产等）。在当前社会日益个体化、原子化的背景下，重新认识和定位各类基层共同体的福利保障与反贫困功能，深入挖掘其在资本运作、能力提升、社会团结等方面的积极作用，对于当下的中国而言有着至关重要的价值与意义。

　　再次，政府维度。政府是国家责任的代理人，PCG模型对政府福利角色的讨论实际也是对国家福利责任的讨论。在反贫困与社会福利建设场域中，政府（国家）并不仅仅是单纯的福利提供者，而是同样有其自身的福利需要（广义福利）。通常情况下，政府（国家）在向社会公众供给福利的同时，也直接或间接的成为福利的受益者（如稳定、秩序、团结、发展等）。这就决定了，政府在扶贫政策设置中必然会因自身的需要情况而确定反贫困的优先次序、内容即目标定位。从政策制度角度来讲，一项福利制度如果在带来个人或集体境遇改善的同时，又能维护和促进国家的政治稳定、社会团结、经济发展，无疑是最为理想的福利制度安排。

最后，三大主体间关系。在反贫困与社会福利建设场域中，个人的福利满足物不仅来源于直接或间接生活于其中的各类共同体，也来源于政府（国家）的福利供给，而这种福利的获取是以个人之于共同体和政府的“权利—义务”关系为基本前提。同时，虽则共同体和政府（国家）也有其福利需要，但归根结底共同体和政府（国家）福利的落脚点还是在个人身上。忽视个人的福利需要而单纯追求集体或者政府（国家）的需要，这样的治理模式必然是不合理的，也终将走向失败。因此在PCG模型中，突出强调共同体、政府（国家）以及其他相关主体对于个人的福利供给能力和社会保护功能。

在内层治理结构中，个人、共同体、政府（国家）三大主体之间是一种基于“需要—满足”原则之上的理性博弈关系。虽则整体上三者之间时常展现为一种合作共赢的互动关系，但在实际运行中，三者之间的利益主张与福利需要并不完全一致。最终的扶贫制度安排往往集中于各大扶贫主体之间的利益重合区。如图2（图略）所示，最为中间的区域①是三大主体的需要重合区，因而也是反贫困最为优先考虑的内容。这一区域的福利内容主要是食品、健康、住所、安全等最为基本的福利需要，当前国内的反贫困与福利建设内容大多集中于这一区域。图中的②、③、④分别是个人与共同体、个人与政府、共同体与政府之间的需要重合区，决定着不同主体间的互动内容和反贫困方向。不同主体间福利需要的重合区越大，共识也就越大，继而反贫困与福利建设的内容也就越丰富。其中，区域①的范围越大，特定地域内反贫困的内容、力度、成效也往往越大。

    2、外层治理结构

外层治理结构由各类非政府、非营利性质的专业服务机构、志愿组织、慈善团体、基金会等社会组织力量，以及各类以国有、私有企业为核心的市场力量所组成。外层结构主体通过为内层结构提供资源和服务，为反贫困与福利建设贡献力量。通常从两个维度介入助力：一是“关系—中介”维度，即在个人、共同体、政府（国家）三者之间的互动与博弈关系中发挥作用，扮演第三方角色。如，协调政府（国家）与个人之间的关系，协助寻找不同主体间的需要重合点，以及提供必要的资源、服务等；二是“主体—扶助”维度，即专向针对内层结构中的某一主体提供直接帮扶。如，为共同体建设提供资源和智力支持、为个人赋权等。外层治理结构主要考察各类市场力量、社会力量在反贫困场域中的协同路径、协同机制问题。理论上，市场、社会等外层主体力量如果能够深入、系统、有效地介入内层主体之间的互动、博弈，或者直接服务于特定主体的福利需求，通常能够大幅提���反贫困的效能与质量。

    从PCG模型出发，外层结构与内层结构共同生产出一个社会的福利总和，决定了一个社会反贫困与福利建设的整体水平与成效。罗斯（Rose R.）曾将一个社会中的总体福利（即社会总福利）看成是国家、市场和家庭所能提供的福利总和，即TWS =H +M +S。然而从PCG模型出发看来，一个社会中的福利总和（或者反贫困的整体水平）并不是各大扶贫主体所能提供福利的简单相加，真实的社会总福利往往小于理想中的总加福利。这是因为，不同扶贫主体基于自身的需要状况而进行的理性博弈中，往往会导致福利的折损或效益损耗。显然，这是一种理性行动的非理性后果。

总之，PCG双层场域模型既是一个发展型的分析框架，又是一个系统性的评估工具。这一模型立足中国农村反贫困情境，秉承和贯彻西方发展型福利理论的核心理念，突出强调国家、共同体、个人三者在社会福利建设中的基础性地位，各类市场力量、社会力量作为外层结构在社会福利建设中扮演不可或缺的协同、助力角色。在PCG模型中，反贫困体系与既定的经济社会框架之间是一种双向互构关系，因而突出强调反贫困政策之统筹兼顾经济社会双重效益的能力。这是确保农村反贫困有质量、可持续推进的先决条件。作为西方理论框架本土化改造的一种尝试，PCG双层场域模型有着较为广泛的应用边界，既可用于宏观性的民族国家范围的福利体系分析，如特定国家的福利体制结构。也适用于更具中观、微观意义的特定时空范域内的福利建设问题，如特定地区的反贫困状况等。对于当下的中国来讲，PCG双层场域模型的价值在于：第一，提供了一种积极的、发展主义的反贫困认知框架；第二，重新提出并着重强调共同体在农村反贫困与福利建设中的重要性与价值；第三，区分出反贫困主体结构之间的主次关系，将政府、共同体与个人置于更为基础性的位置。可以说，PCG双层场域模型对于认识和评判当前中国的农村反贫困、福利建设实践，以及推动反贫困社会政策的创新和改革等提供了一种理想的分析图式。

三、农村反贫困实践的评价与反思

    中国的贫困问题主要是农村贫困。一般认为，中国有组织、大规模的农村反贫困工程始于1982年启动的“三西”[⑤]扶贫开发计划。但是如果进一步放开视野从广义层面理解反贫困，那么中国整体性的农村反贫困行动实际自新中国成立伊始便已启幕，至今已有近70年的历史。事实上，作为世界上最大的发展中国家，中国的农村反贫困贯穿于现代化建设的每一个阶段，且始终被置于经济社会发展的突出位置。这里以PCG双层场域模型为基础框架，对中国农村反贫困的实践历程与现状做一系统性梳理和评价。

    （一）农村反贫困的历史谱系

    从PCG模型出发，农村反贫困是政府、共同体、企业、个人等多元主体共同参与、合作推进的福利建设实践。不同的主体组合结构、合作机制必然形塑出不同的反贫困模式，产生不同的反贫困效果。以此为依据，新中国成立以来的农村反贫困历史大体可以划分出三个阶段性谱系。

一是“政府+共同体”阶段（1949—1978年），主要体现于计划体制时期。这一时期，普遍性的贫困乃至赤贫是中国农村贫困的整体性特征。农村的反贫困主要由政府与共同体性质的农民集体共同承担，其中，政府是主导、集体是基础。在政府方面，由政府主导建立以“五保”供养、特困人员救济、优抚安置以及灾害救助等制度为核心的农村社会救助体系。共同体方面，农民集体在反贫困中扮演着极其重要的角色。这里的农民集体主要是“三级所有、队为基础”的人民公社组织。以公社为依托，中国农村实际建立起“以队为基础的集体保障”制度体系，而政府的社会救助则更多扮演辅助角色。医疗方面，全国首次建立起以集体经济为基础，集体与个人相结合、互助互济的农村合作医疗制度；教育方面，确立生产大队办小学、公社办中学、区委会办高中的农村教育格局，并创立“政府补贴+公社公共经费分担”的全民办教育模式；就业方面，由人民公社所组织的农村基础设施建设、农业集约化生产等为解决农民就业做出了突出贡献。人民公社成立前，农村就业率只有58%，到了公社成熟时期一度达到1975年的99%。20年间虽则劳动人口增加了1亿，但几乎全被吸纳到农业生产之中，这对于解决农民就业、缓解绝对贫困起到了极其重要的作用。这种政府与共同体相结合的反贫困结构模式，在特定时期发挥出了明显的、积极的减贫福利效应，也为国民经济的发展做出了突出贡献。但是整体来讲，这一时期的农村反贫困无论从理念、目标还是从方法、机制上还比较保守，尚处于一个较为初级的阶段。

    二是“政府+市场”阶段（1979—2002年），也即市场转型时期。党的十一届三中全会确立了改革开放的基本国策和以经济建设为中心的基本路线，农村反贫困也由此进入了一个新的历史阶段。这期间，家庭联产承包责任制的建立消解了人民公社的存在基础[⑥]，也打破了计划体制时期所构建起的以农民集体为基础、国家统筹扶持的农村反贫困制度体系。在建设社会主义市场经济体制的总体目标下，农村反贫困随之被纳入市场体制建设的规划序列，以经济增长带动农民脱贫成为这一时期反贫困的基本方略，也由此形成了以“政府为主导，市场为基础”的农村反贫困制度体系。这一时期，伴随着经济的增长，中国首次启动实施了有组织、大规模的农村扶贫开发计划，并探索出台了一系列旨在解决农村贫困问题的专项政策制度。如，1980年的“支援不发达地区发展资金”、1982年的“三西”农业建设计划、1984年的“以工代赈”计划，以及规模空前的“八七扶贫攻坚计划”等等。在反贫困理念、机制层面，首次提出开发式扶贫的新方针，成立“国务院贫困地区经济开发领导小组”（1993年改称“国务院扶贫开发领导小组”），并首次识别出扶贫开发重点工作县，实现了农村反贫困从普遍性扶贫向定点扶贫的转变。政府与市场（企业）相结合的反贫困结构模式，释放出经济增长减贫的最大化效益，实现了农村反贫困质的突破，也将中国的农村反贫困带入一个新的、更高的阶段。

三是“政府+市场+社会组织”阶段（2003年—至今），也即以社会建设为主题的历史新时期。进入新世纪以来，以温饱问题为表征的绝对贫困已不再是中国农村的普遍现象，取而代之的是更具相对贫困意味的收入差距、能力分化、权���侵害和社会排斥等。农村贫困人口在健康、教育、就业、住房、机会等更高层次维度的福利需要日益凸显。贫困特征的演变随之带来反贫困重心的调整和转变。传统的“政府+市场”结构显然已经难以有效满足农村贫困人口的多方面需求，而引入专业化的社会组织力量提供差别化、专门化服务，则是这一时期农村反贫困的突出特点，并由此显现出“政府+市场+社会组织”的反贫困结构雏形。在这一结构雏形中，政府仍然扮演着主导性的角色，掌握着社会中的绝大多数扶贫资源。以国有企业为核心的市场力量则被整合进政府的反贫困结构当中，扮演着至关重要的协同、助力角色。在治理理念的指引下，政府开始积极鼓励社会组织的建设与发展，并通过政府购买服务的方式将各类专业性社会组织引入农村反贫困场域，以此试图营造出政府、市场、社会等多元主体合作、良性互动的反贫困制度体系。

    （二）当下农村反贫困存在的问题

从PCG模型出发，理想的反贫困结构组合是“政府+个人+共同体+市场+社会组织”模式。在分权和参与的基础上，政府仍然是主导者，但并非绝对的垄断者；个人既是反贫困的对象，也是反贫困的重要参与者、行动者；共同体由个人自下而上自发组成、自我服务；市场是反贫困必不可少的助力者；社会组织等各类社会力量是提升反贫困效能和质量的必不可少的补充。以包容、投资、发展为政策导向，由各大主体分工合作、协同助力所构筑起的反贫困结构模式，能够统筹回应个人当时当下的生存需求与长远发展，将农村反贫困推向一个新的、更高水平的阶段。以此来看，当下中国的农村反贫困体系还存在诸多有待完善、推进、改革的地方。

    第一，政府角色过位，反贫困方式不尽合理。政府作为国家的代理人主导和统筹农村反贫困工作，是履行公共服务职能、维护自身合法性的必然要求。但是在反贫困进程中，政府所秉持的行动理念、目标和手段、机制却能够客观形塑出不同的反贫困结构、格局，继而导向不同的减贫效益和结果。从当下来看，农村反贫困显然已经成为政府全面建成小康社会的重要行政目标，通过自上而下的行政动员，农村脱贫攻坚在短时间内已经取得了突出的成绩。但是这一成绩却与政府的强力主导以及不计成本的高强度投入直接关联，扶贫对象的识别确定、扶贫资金的筹划配置、扶贫工作的时间进度、脱贫人口的数量比例、脱贫效益的评估反馈等等几乎均由政府全方位决定，其他相关主体的介入程度极其有限。这一方面造成了政府在资金、人力、时间、技术、政策等多个方面的成本负担，另一方面也限制和消弱了市场、社会组织以及扶贫对象等相关主体参与、助力反贫困的积极性和行动意愿，对农村反贫困工作的长远、可持续开展带来了不利影响。

    第二，社会参与不到位，限制了反贫困的成效与质量。社会参与指涉社会力量参与和市场力量参与两个方面。社会力量与市场力量的参与、助力是确保农村反贫困质量及其可持续性的内在要求。社会力量参与方面，专业性社会组织在反贫困中的功能、优势早已被诸多研究者所系统论证。但在中西部绝大多数农村，现代专业性社会服务组织，如社会工作机构、民间扶贫基金会、社区发展组织、心理咨询机构等，无论是在力度还是形式上，实际尚未真正介入和参与到反贫困场域之中。这一方面固然与我国专业社会组织整体发展滞后的客观现实直接关联，但另一方面也与地方政府的思想认识、财力基础密切相关。市场力量方面，介入反贫困的市场组织以各类国有性质企业为主，民间私营企业参与的程度还很有限；介入反贫困的路径还比较单一，企业主要与政府开展合作，与其他主体合作的情况还很少见；介入反贫困的内容较为单一，整体仍然以资金援助为主，在市场纳入、就业拓展、人力资本等方面的作用还有待拓展。总之，社会参与的不到位，不仅限制了反贫困的内容、形式和手段，更是直接影响到脱贫的成效、质量与可持续性。

    第三，个人主体缺位，自主能动性尚未有效调动起来。反贫困的根本目的是帮助贫困个体摆脱生存困境、谋求长远发展。从PCG模型出发来看，个体应当是反贫困最为重要的参与者、行动者之一。一方面，充分调动贫困个体参与脱贫的积极性、能动性，是确保脱贫质量的关键所在；另一方面，主动参与脱贫也是个体维护自身权利、履行自身义务、提升发展能力的重要途径。实际上，彻底摆脱贫困的基本表征之一便是个体生存与发展能力的有效提升。在当下中国，贫困个体在农村反贫困的主体结构中整体尚未发挥出应有的自主价值和能动作用。一则，农村反贫困的各项政策制度在实际操作中，对于扶贫对象还存有一定的排斥，削弱了贫困个体参与脱贫的积极性、主动性；二则，贫困人口缺乏必要的自我组织，贫困个体在意识、思维、观念等诸多方面还呈现明显的保守性和局限性，“等、靠、要”思想仍然较为普遍；三则，现有的农村反贫困在理念、制度等层面的设计中，整体未能将贫困个体的参与和自主能动性充分考虑在内，后者实际缺乏必要的、合理的参与渠道。

四、反贫困社会政策的未来展望

  农村反贫困、福利建设是一项长期的、未竟的事业。PCG双层场域模型为认识和评判当下中国的农村反贫困实践提供了一个积极的、发展型的认知窗口，也为新时期反贫困社会政策的改革、完善与创新指出了可能的突破方向。

  一是完善顶层政策设计，理顺政府分权与多元主体参与的关系。反贫困社会政策的改革与创新是一项整体性、系统性的工程，顶层设计是最为有效的手段和途径之一。构建多元主体有效参与、合作共治的农村反贫困体系，最为根本的是处理好政府分权的问题，也即处理好政府与市场、政府与社会等主体之间的权责关系问题。这就需要从政策制度产生的起点、从顶层设计的整体层面做出规划、调整和转变。政府是农村反贫困的主导者和统筹者，强调政府分权并非是要政府放弃履行应有的、基本的反贫困公共服务职能，而是在现有基础上，变革或优化政府对于反贫困的干预理念、干预结构、干预重心和干预机制等。在一些具体性的事务上，灵活变通、有所收权、有所放权，不应事无巨细过度干预。从多元主体参与的角度看，顶层设计还应着重关注主体参与的客观可能性问题，在反贫困政策规划中，畅通和搭建多元主体有效参与的渠道、平台，建立和完善多元主体合作治贫的各项机制。

  二是贫困干预重心前移，更加凸显社会政策的包容性、投资性。虽则我国在上世纪80年代中期即提出了开发式扶贫的理念，并着力推动反贫困模式由“输血”向“造血”的转变。但这一转变更多体现于益贫性的经济政策，反贫困社会政策的建设范式时至今日并未发生明显的转变。如果依循吉登斯等人的标准，那么中国的反贫困社会政策整体上仍然是一种救济性、事后补偿式的消极福利。在谢若登那里，这种社会政策模式被形象地表述为满足基本物质生活的收入补贴或消费维持。在当下农村贫困特征发生变化、经济发展进入新常态的背景下，这种消费维持、事后补偿式的社会政策模式，显然已经难以有效满足各方面的需要。因此，一方面必须适时将贫困干预的重心进一步前移，更加关注对贫困的预防和对个体未来发展的预期性投入；另一方面，必须在一个更为宽泛的视野中认识贫困，将农村社会排斥、权利剥削、能力缺失、机会挤压等纳入反贫困视野，建构更具包容性的反贫困社会政策体系。此外，也应妥善处理社会政策与经济政策之间的关系，有效兼顾经济增长与社会建设的双重效益。

  三是拓展反贫困的主体结构，将共同体纳入社会政策的规划视野。反贫困中的共同体是由民间自下而上自发组织而成，以自我服务为目的。与其他主体所不同，共同体通常所提供的是一种非正式福利，其福利效益也远远超出了经济收益的边界，如安全、归属、社会资本以及自我认同等，因而是政府、企业、社会组织等其他反贫困主体所难以替代的。同样重要的是，相对于专业社会组织的建设而言，反贫困共同体的建设所需的成本显然更少、也更为容易。共同体的出现也客观提供了个人参与反贫困的平台和通道。正因如此，在社会政策的规划中，可将各类民间共同体纳入反贫困的视野，构建共同体服务农村反贫困的各项机制，进一步优化和拓展反贫困主体结构，提升反贫困效能。

  四是强化个人主体责任，更加注重个人的参与和能力建设。过往的农村反贫困政策大多片面强调贫困个体作为社会公民的基本福利权利，强调满足个人当时当下的生存需求。但从西方福利改革的趋势来看，个人既是反贫困的对象，也是反贫困的行动者，反贫困与福利建设中的个人角色应体现权责的统一性、相关性，个人在主张其公民权利的同时也应履行必要的公民义务。个人的参与也是确保有质量、可持续脱贫的内在要求。我国反贫困社会政策的改革与创新，应将强化个人主体责任作为重要突破口之一，凸显个人参与、鼓励个人参与，充分调动个人的积极性、主动性，为个人参与反贫困实践创造积极条件。与之相应，反贫困社会政策的重心也应适时从“物的补给”进一步转向对“人的投资”，强调人的能力建设，更加关注健康、教育、就业等方面的需求和长远规划，统筹满足��人当时当下的生存需求和长远发展，从而真正实现助人自助和“造血”扶贫。

[⑥] 1978年，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中首次出现了有关“包产到户”的规定。随后中央相继发布《全国农村工作会议纪要》（1981）、《当前农村经济政策的若干问题》（1983）、《中共中央关于1984年农村工作的通知》（1983）三个中央1号文件，对家庭联产承包责任制做出了进一步讨论和系统指引。到了1984年，全国农村普遍建立起家庭联产承包责任制。