摘要：流动人口居住证制度在全国范围内实施之前，经历了自下而上、从“变”到“通”的变迁过程，即为吸引外资诞生的同胞居住证制度、向“同胞居住证”模仿的流动人口人才居住证制度，以及暂住证制度断裂后的地方居住证制度创新阶段，最后上升到国家层面的正式制度。当前，居住证制度由“通”进入地方具体实施“变”的阶段。政策文本话语分析表明：部分地方政府对居住证制度的政策精神实质存在认知偏差，在政策对象、政策执行主体以及政策措施上都具有明显的路径依赖特征，这些可能导致政策执行偏离政策目标。未来居住证制度的发展，需要消除居住证申领门槛，明确人民政府在政策执行中的主导地位，通过居住证权益“负面清单”等模式有效提升权益供给水平。

关键词：居住证；制度变迁；流动人口；政策；权益

作者简介：邹湘江，中国人民公安大学治安学院

近些年，我国在民生保障领域的制度不断改革和创新，针对农民工、流动人口等弱势群体的保障水平不断提高，推行的新型城镇化、农业转移人口市民化、流动人口公共服务均等化等一系列政策广受赞誉，居住证及其相关制度安排就是其中落地政策之一。2016年1月1日，居住证制度开始在全国范围内实施，这一“保障公民合法权益，促进社会公平正义”的社会制度受到广泛关注。受到关注的首要原因是居住证制度被视为户籍制度改革的重要进展，是广大流动人口民生保障制度的重要内容。它赋予持证流动人口相应的公共服务和便利，一定程度解绑了与户籍相关的福利，提升了流动人口对城市的认同感，而居住证积分落户制度则为流动人口市民化提供了可预期的直接通道。居住证制度受到关注的另一个重要原因是居住证制度经历了近30年的地方摸索与实践，终于得以落地，上升为国家层面统一的社会制度，制度实施及效果广受期待。

居住证制度所经历的漫长历史变迁，与整个中国的社会改革实践密不可分。中国改革本身是一个不断产生新制度的过程，制度研究也是社会科学的热点，其主要任务之一是解释制度的产生与变迁。这些制度变迁的模式主要包含两种类型。一种类型是被称之为“变通”的制度变迁模式，该模式包括制度自身的“变”与制度合法性确立的“通”两个阶段。即正式制度在创立之前，制度执行者改变原制度中的部分决策，经过一段时间的“自下而上”探索与实践，达到预期效果后逐渐形成“准正式制度”；“准正式制度”得到决策者的认同，并获得合法地位后上升为正式制度。另一种类型是“通变”的制度变迁模式，“通变”模式是指已经确立合法性的、“通”的正式制度，各层级制度执行者经过不断细化、调整和修正等“变”的过程，最后将制度文本变成现实。除了变迁模式以外，制度变迁的动因也是学者研究的焦点，结构层面的环境变化、外部冲击和制度行为者的权力关系作用等被认为是制度变迁的主要因素。

制度变迁研究一方面可以解释制度发展的脉络，另一方面对于完善制度和把握制度发展方向具有重要意义。本文对居住证制度演进的历史及其背后的制度根源，即“变通”过程进行分析，同时，对2016年后居住证制度实施的现实，即“通变”状况进行政策文本分析，以期为居住证制度的发展提供政策参考。

一、居住证制度演进考察：“变通”历程

（一）招商引资与港澳台同胞居住证制度

居住证最早出现在1982年实施的《广东省经济特区入境出境人员管理暂行规定》中，该规定要求向在特区内购有住宅或常住的华侨、港澳台同胞颁发居住证。居住证最早出现在广东省有其历史背景。1978年后，随着我国改革开放历史大幕的开启，华侨、港澳台同胞对大陆的投资不断增长，居住在大陆的华侨和港澳台同胞人数快速增加。广东省作为我国对外开放的窗口，深圳、珠海、汕头先后被中央设立为经济特区，其在便利华侨、港澳台同胞生活，吸引投资方面的需求愈发迫切。1980年全国人大常委会批准施行《广东省经济特区条例》，规定“凡来往特区的外籍人员、华侨和港澳同胞，出入境均简化手续，给予方便”。作为落实优惠办法，简化方便出入境的具体措施，1982年《广东省经济特区入境出境人员管理暂行规定》要求发给特区外籍人员居留证，发给港澳台同胞居住证。1989年，经济特区和华侨聚集地的厦门市也开始向华侨、港澳台同胞颁发居住证。

“同胞居住证”虽然与流动人口居住证不尽相同，但两者在理念和制度逻辑上具有一致性。首先，“同胞居住证”的目的之一是为了给予在大陆投资和居住的华侨、港澳台同胞便利，保障他们的权益，后来出现的流动人口居住证在目标上与“同胞居住证”相似。按照规定，“同胞居住证”持有者可以申请免填《港澳同胞回乡证》附页，而是由本人填写海关发给的，长期有效的自用物品登记本，这赋予在大陆经济特区投资并居住的华侨、港澳台同胞一定的生活便利，从而鼓励华侨、港澳台同胞到沿海特区投资兴业。流动人口居住证从最初的人才居住证到后来的一般居住证，都着眼于赋予流动人口在居住地一定的权益。其次，“同胞居住证”实施对象并不是针对所有华侨、港澳台同胞，而是针对投资或购房的华侨和港澳台同胞，具有一定的条件和门槛，要求申领时提供投资合同或房产证等证明材料。流动人口居住证无论是原来各地方摸索实践还是当前全国统一实施，申领也都具有学历、就业、住房等前置条件。“同胞居住证”实际上成为流动人口居住证制度模仿的对象。

（二）制度模仿与流动人口申领人才居住证

面向华侨、港澳台同胞施行居住证制度的同时，沿海开放地区针对流动人口快速增加的问题，率先在全国施行流动人口暂住证制度。198年，深圳市为严格控制人口增长，加强流动人口管理，开创了颁发流动人口暂住证的先河；1985年，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》将暂住证制度推广到全国。可见，“同胞居住证”与流动人口暂住证几乎同时实施，但暂住证很快完成了从“变”到“通”的过程。即由地方改变1958年的《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《户口登记条例》）中第十六条的相关规定，逐步摸索实践，上升到国家层面合法的正式制度。暂住证制度的实施对象主要是户籍在大陆地区的流动人口，但也有部分地区将暂住证制度向华侨、港澳台同胞延伸，如上海市1996年出台《上海市港澳居民及华侨暂住证管理办法》。

暂住证成为全国实施的正式制度以后，各省份出台相应的实施办法，这一过程中各省对暂住证制度进行细化、修正。按照政策扩散理论，政府在制定政策时，会学习邻近地区对类似问题的应对经验，借鉴有效的制度。各省在实施暂住证制度的阶段，同样存在政策扩散的邻近效应。1989年，海南省作为毗邻广东的省级经济特区，明确“暂住证件分为居住证和暂住证”，同时规定“凡兴办、承包各类企事业，以及受我省具有法人资格的单位招聘的暂住人口，拟暂住一年以上者，准予申领‘居住证’。其余暂住人口，只申领‘暂住证’”。这是居住证首次出现在流动人口管理之中，存在向“同胞居住证”制度模仿的痕迹。同样是为了鼓励投资创业，在以暂住证严格管理流动人口的时期，借助居住证给予特定流动人口便利，人才居住证制度便孕育而生。1994年，北海市除了向投资者颁发居住证，还首次向外来的科技人员、高学历人员等人才颁发居住证，并明确居住证持有者享有四项权利；同年，苏州市在国家高新技术产业开发区内对外来人员试行居住证制度，并比照常住户口管理。政策扩散一般具有明显的“S型”曲线特征，即新政策刚出现时，扩散较为缓慢，很少的组织会采纳该制度，当采纳的组织增加到一定数量后，制度扩散会突然加快。人才居住证制度的扩散符合这一特征。进入2000年以后，深圳、上海等26个城市先后出台了流动人口人才居住证制度。

人才居住证制度同样诞生于经济特区，在流动人口快速增长地区迅速扩散，整体上属于暂住证制度的组成部分。沿海地区外资规模的扩大使得居住在这些地区的华侨、港澳台同胞数量不断增长，与此同时，对劳动力的需求使得流动人口也迅速增长。华侨、港澳台同胞以及流动人口本质上都是暂住人口，两类人群的管理问题存在共性。为鼓励投资和吸纳各类人才，流动人口管理模仿了华侨、港澳台同胞居住证的制度设计，通过人才居住证将流动人口分层，为特定流动人口提供服务和便利。

（三）暂住证制度断裂后的流动人口居住证制度创新与扩散

人才居住证比暂住证略晚几年出现，随后作为暂住证制度的两类证件之一存在于流动人口管理之中。由于人才居住证设置了较高的申领门槛，暂住证在流动人口管理中处于主要地位。暂住证制度的目标是“保障暂住人口的合法利益，维护社会秩序”。“保障暂住人口的合法利益”是指保障流动人口在流入地较长时间居住的权益，是相对于《户口登记条例》第十六条而言的，但也仅限于此，因为依据1995年公安部《暂住证申领办法》，持有暂住证的流动人口并不能享受任何的便利和服务，更多的是“维护社会秩序”的工具。在实际管理中，持有暂住证的流动人口不仅不能享受便利和福利，还需要承担各种责任和义务，权利和义务不对等；管理者机关也很少考虑流动人口的利益和需求，更多地是收款制证、查验罚款以及打击违法分子。通过暂住证制度、收容遣送制度等，流动人口管控得到了强化。

随着流动人口规模的增加以及权利意识的觉醒，流动人口利益诉求愈发强烈，他们渴望享有基本的公民待遇，不再受到歧视。此外，正如制度学者所分析的，制度虽然具有稳定性和连续性，但在某个危机等重大“转折点”的外力作用下，制度会发生断裂，形成变迁的契机。2003年，暂住证制度变迁的一个重大转折点是收容遣送制度的废除，其后暂住证制度的法治基础被广泛讨论。2003年7月，沈阳市率先做出回应，成为首个宣布取消暂住证的城市。随后其他城市相继宣布取消暂住证制度，或者实际上不再严格执行。上海市在2002年制定的人才居住证制度基础上，于2004年首次创新性地将居住证制度扩展到全部流动人口，规定流动人口符合稳定就业、人才、投亲靠友三项条件之一便可申领居住证，并且在子女教育、计划生育、社会保障等方面享受相关待遇。此后，成都市、深圳市、浙江省等纷纷出台面向所有流动人口，设定一定申领门槛，享受部分基本公共服务的居住证制度。居住证制度逐步向全国扩散，实现“大众化”，“人才居住证”与“暂住证”也开始逐渐融合为“居住证”。

经过各地方十多年的不断摸索试验，2015年国务院发布《居住证暂行条例》（以下简称《暂行条例》），要求全国范围内统一施行居住证制度。至此，居住证制度完成了由“变”到“通”的过程。

二、当前居住证制度的政策话语：“通变”分析

居住证制度的全面实施，使其上升为国家层面的正式制度，同时需要各地方遵照《暂行条例》出台具体政策进行落实。正如制度变迁理论所论述的，各地具体执行时可能会改变《暂行条例》的条款，居住证制度又进入新一轮“变”的阶段，那么各地居住证制度的关注重点是什么？“变”的主要方面是哪些？

公共政策话语是制度言说行为，话语分析与制度分析存在契合之处，话语分析可以提升对政策的理解，政策话语的字词及其数量是其重要特征，能够表征政策内容及其关注点。因此，本部分运用政策文本话语分析方法，对国务院和各省份居住证制度文本进行分析。首先获取居住证制度文本，通过“北大法宝”数据库搜索全文内容含有“居住证”且2016年1月1日开始执行的地方法规，经过逐个甄别，共收集到30个省级层面的居住证制度文本；其次对居住证制度文本进行词频统计分析，采用R语言的jiebaR分词包对居住证制度文本进行分词，然后对分词后的文本进行去停用词处理，得到文本的词频统计结果，并进行定量和定性分析。

（一）政策文本的词频统计

国务院颁发的《暂行条例》是地方制定居住证政策的依据，本文首先对《暂行条例》的内容进行词频分析，然后将各地方政策文本的词频与其进行比较分析，考察地方政府执行《暂行条例》的状况及制度之“变”。

《暂行条例》的词频统计数据显示（见表1），国务院居住证制度主要关注点除“居住证”本身，还包括“持有人”“合法”“居住地”“稳定”“规定”“证明”“人民政府”“条件”“便利”等。词频统计结果很好地诠释了《暂行条例》的立法目的是“为流动人口享受居住地基本公共服务和便利提供制度框架”。我们进一步将词频数量前三十的词语按照政策对象、执行主体和政策措施进行分类整理，并结合具体政策文本进行分析。其他各省份的政策文本采取同样的分析方法，由于篇幅有限并未在文中展示各省份的词频统计表。

（二）居住证制度的政策对象

《暂行条例》确定的居住证制度政策对象为“持有人”，且“持有人”的词频数位列“居住证”之后，高居第二位。按照《暂行条例》的论述，“持有人”是指“离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一”的人员。也就是说“持有人”需要具备四个条件：一是居住地与户口登记地不一致，即人户分离；二是人与户分离的距离为跨城市，即居住地与户口登记地非同一个城市；三是在居住地居住的时间为半年以上；四是在居住地有较为稳定的生活。显然，“持有人”属于我们通常所说的流动人口中的一部分（见图1），但《暂行条例》中始终没有提及流动人口。相比较各省份居住证制度的政策对象，有12个省份为“流动人口”和“持有人”，12个省份为“持有人”，6个省份为“流动人口（或实有人口、实际居住人口）”。

各省份政策文本与《暂行条例》所表述的政策对象存在差异，原因有两个：

首先，同时将流动人口和居住证持有人作为政策对象，一定程度上是居住证制度的逻辑所致。正如前文分析，《暂行条例》中的“持有人”属于流动人口的一部分，从流动人口转变为居住证持有人需要满足居住半年以上和具有合法稳定生活的前置条件。《暂行条例》作为国家层面的政策文本，并未对居住证申领条件进行具体界定，而是侧重于流动人口成功申领居住证之后的制度安排。而各省份的具体实施政策还必须对成为“居住证持有人”之前的流动人口居住登记、满足条件等进行规定，即实施政策文本包括了前后两个阶段的制度安排。

其次，仅将流动人口作为政策对象的省份，政策话语可能体现了其对居住证制度的认知偏差。《暂行条例》目标是“推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖”，并且明确居住证持有人“作为常住人口享受基本公共服务和便利”。因此，以居住证为载体，向居住证持有人提供以前只有户籍人口才能享受的基本公共服务、便利等权益是居住证制度的“精神实质”。居住证持有人虽然是流动人口，但其申领居住证之后作为常住人口能享受权益。与居住证持有人相对应，《暂行条例》词频前三十的词语中也并没有“管理”一词，整个政策文本中“管理”出现的频次也仅有2次，它更多强调的是居住证的福利色彩和服务功能。显然，《暂行条例》跳脱了原有话语表达体系以及原有流动人口制度框架，将居住证持有者作为城市真正意义上的常住人口看待。而“流动人口”长期以来是作为一种描述身份特征和生存状态的用词，与“固定人口”相对，被暗示为原有户籍制度中的“不安定因素”。因此，“流动人口”通常是管理和控制的对象。相比较而言，省级居住证政策文本的话语体系更陈旧，有16个省份“流动人口”词频在前三十位，有14个省份“管理”词频在前三十位，甚至6个省份“管理”词频在前十位，还有10个省份在政策文本中使用了“暂住”一词，有6个省份的居住证制度政策目标包括“维护社会秩序”。话语从表面上是“说什么”“怎么说”的问题，实质上体现了言说者的价值取向。仅以“流动人口”为政策对象及其相关的话语表达，意味着部分省份仍将居住证视为暂住证的延续，强调居住证作为管理流动人口的工具，而不是保障流动人口权利的抓手，表明部分省份对居住证制度的理解存在偏差。而对政策的认知和精神实质的把握会直接影响政策的执行行为，有可能导致执行偏差和政策失灵。

（三）居住证制度的政策执行主体

相比较以前暂住证“为加强流动人口管理”的政策目标，《暂行条例》将居住证制度目标提升到促进新型城镇化发展和社会公平正义的高度。以前暂住证制度以公安机关为实施主体，虽然公安机关也是居住证制度具体落实的主要部门，但居住证制度的政策目标决定了其实施主体不可能仅是公安机关或其他某一部门，而是更需要政府的主导。《暂行条例》词频分析验证了这一点。词频分析中“居住地”“人民政府”出现的频次高居第4和第8位，“公安机关”的频次位列12位，明显强调了地方政府在居住证制度执行过程中的主导作用（见表1）。部分省份的居住证政策实施主体与《暂行条例》存在出入，词频分析结果显示：7个省份的政策文本中“政府”或“人民政府”的频次没有进入词表的前三十，而有8个省份的政策文本中“公安”或“公安机关”的频次进入词表前十，特别突出公安机关在居住证政策实施中的地位。执行主体是政策执行过程中的重要因素之一，执行主体政策执行能力直接影响政策效果。居住证制度的政策执行过程中，地方省级政府承担着两种角色：相对于国务院层面，省级政府属于暂行条例中所说的“县级以上人民政府”，属于政策执行者；相对于省域范围内各级部门，省级政府又是居住证制度的决策者和政策制定者。鉴于居住证制度实施的综合性、复杂性，执行过程中涉及多层机构和人员，包括县级以上人民政府、县级以上人民政府各部门、各部门有关工作人员。从政策执行的结构分析，居住证制度的政策执行主体应该是县级以上人民政府，执行部门包括发展改革委、公安机关等，执行者是各级政府部门的人员。这也是为什么《暂行条例》中“政府”得到凸显的原因。部分省份制定的居住证制度政策文本中，过多突出“公安”执行部门而弱化“政府”执行主体的地位是不恰当的。政策执行主体的执行能力由实施能力和上文所论述的认知能力构成，实施能力又包括政策分解能力等。居住证制度执行中，县级以上人民政府将上级居住证制度相关政策分解到各级各部门具体执行，而公安机关仅承担居住登记、证件管理等部门职责，政策分解能力较弱。居住证制度执行过程中，人民政府缺位而过多强调公安机关的职责，可能导致居住证成为管理流动人口的证件，而不是持证人享有福利和服务的凭证，这样就与居住证制度的政策目标存在偏差。

（四）居住证制度的政策措施

居住证制度的政策措施可以分成两大类：一类是证件管理，包括居住证申领、居住证签注等；另一类是居住地政府通过居住证进行权益供给，即为居住证持有者提供服务和便利。

1.居住证申领

居住证申领的前置条件之一是“居住半年以上”，各省份居住证政策相较于《暂行条例》，在证件管理政策措施方面的突出特征是对“居住半年以上”进一步明确，将其界定为在本地居住登记半年以上，因此居住登记在各省份居住证政策文本中着墨较多。有28个省份政策文本中“登记”出现的频次位列前三十，其中21个省份的频次更是位居前十。如四川、内蒙古等省、自治区明确居住登记是义务、基础，要求加强信息登记。其实在《暂行条例》实施之前，各地方试行的居住证制度将居住登记与享受权益相连接，确定了居住证的人口登记管理和福利权益分配两大职能a，当前居住登记是以前制度的延续。再结合“管理”的高词频，充分说明各省份重视流动人口的居住登记，迫切希望以居住证为抓手实现登记、管理的结合。

居住证申领的另一个前置条件是“合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一”，《暂行条例》对于这三者没有明确界定。30个省份的政策文本中，13个省份也未对合法稳定就业、合法稳定住所和连续就读三者进行具体界定。地方是制度的执行者，依据各地不同情况细化上级政府的制度，使之得以贯彻落实，这即是学者所论述的“先通后变”的过程。这一过程在“居住登记”中十分明显，“居住半年以上”得到落实。与之不同的是，各省份对于“合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读”的条件却没有细化和落实。这样的制度安排带来的可能后果是：流动人口在申领居住证过程中会感知到不确定性，缺乏明确的目标和方向，或者基于过往“人才居住证”的认知望而却步，从而导致居住证登记、居住证申领率较低。因为按照道格拉斯·诺思（DouglassNorth）的制度变迁理论，制度本身主要的作用在于建立稳定的结构来减少不确定性。

2.居住证权益供给

按照《暂行条例》的规定，居住证持证人在居住地依法享有的权益包括“劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利”，五项基本公共服务，六项便利以及符合条件的自愿落户，共15项。这些是国家层面统一要求各地方政府应向居住证持有人供给权益的最低水平，并且要求各级地方政府逐步扩大居住证持有人享有权益的范围。

各省份的政策文本中对于居住证持有人享有的权益，有15个省份的规定与《暂行条例》完全一致，其他省份根据实际情况进行了调整。分析显示，30个省份都将就业服务、卫生计生服务等五项服务和便利纳入了居住证持有人所能享受的权益范畴，而《暂行条例》规定的其他十项服务和便利，部分省份并没有纳入（见图2）。

显然，《暂行条例》关于居住证权益供给的政策措施，在部分省份政策文本中并未得到全面贯彻。按照《暂行条例》，义务教育、参加社保等是“应当”提供的服务和便利，体现的是制度刚性约束。而调查研究显示，流动人口在居住地最希望享有的基本公共服务包括子女义务教育、住房保障和缴纳住房公积金。此次《暂行条例》明确将子女义务教育以及缴存、提取和使用住房公积金纳入居住证持有人享有的权益之中，这对于吸引流动人口申领居住证，促进其市民化具有重要意义。部分省份没有将这些权益纳入到居住证权益之中，可能导致持证人基本权益得不到保障。

同时，《暂行条例》要求各级政府部门逐步扩大居住证“享受的公共服务和便利的范围”，仅有19个省份在政策文本中也明确表示将扩大居住证持有人享有的权益。同时也可以看到部分省份增加了住房保障、高中教育和高考、参与民主选举等居住证权益。这些政策措施在《暂行条例》的基础上向前迈进一步，提高了居住证权益供给水平。然而另一个需要关注的问题是，《暂行条例》中所说的“公共服务和便利”究竟包括哪些，如“乘公交优惠”等是否应列入居住证享有的“公共服务和便利”目录之中？如果不明确，可能存在的问题是，各地方政府居住证享有的权益数量看似增加了，但无法实质性增加居住证持有人的权益。

三、居住证制度发展动向

居住证制度虽然已经在全国实施，各省份也制定了相应政策，但无论从制度内在建设还是制度外在环境角度看，居住证制度的“通变”只是刚刚开始。特别是在全面建成小康社会，改革开放深入推进的大背景下，居住证制度要实现其政策目标，未来发展的动向值得关注。

（一）理念为基础推动居住证制度变迁

话语性制度主义认为，理念是制度变迁的内生动力和起点，话语以理念为参照，是理念的“搬运工”，制度变迁经过理念转变为话语、话语转变为制度两个阶段实现。国务院居住证制度无论是从《暂行条例》的文本还是政策说明记者会的言语，都表明理念转变是实现居住证制度变迁的根本原因。同时，理念本身也是变迁的过程。

然而，纵观部分省份的居住证制度政策文本发现，“秩序”“暂住”等表述仍然存在，“管理”话语仍然占很大比重。文本是话语的载体，也承载着理念，这表明政策执行者理念转变尚未完成，旧有理念的话语制度化地位非常牢固，话语路径依赖明显。因此，在上级政府实现理念转变、对制度框架做好顶层设计，居住证制度进入新的变迁和实施阶段的背景下，需要更新下级政府政策制定者、执行者等行动者的理念。

如何解决理念转变的问题？首先上级政府提出理念后需要通过言语或文本进行传递和分享，再经过讨论、协商等形式的话语互动进行理念整合，形成自上而下的集体行动。因此，在居住证全面实施的初期，上级政府部门按照理念解释政策，同时自上而下开展宣传和政策执行的研讨是十分有必要的。其次，理念的另一个来源是模仿。某个地方有效施行居住证制度可作为其他地方效仿的典范，国家发改委等部门可以定期编制“居住证实施典型案例”，使部分地方实现“观念引进”。

（二）消除门槛实现居住证全覆盖

如前文所述，无论是《暂行条例》还是各省份的居住证制度政策文本，其中的居住证申领者需要满足人户分离、跨市、居住满半年以及生活稳定四个条件，后两个条件一般被认为是申领居住证的门槛。显然，设置一定的居住证申领门槛是当前重要的制度安排。但是，这一制度安排存在几个方面的问题：一是按照制度设计，流动人口只有在申领居住证后才能享有部分公共服务，但现实情况并非如此，一定程度上削弱了居住证制度的权威性。居住证制度规定，居住证是在居住地享受相关权益的证明，成功申领居住证后就能享受一定的服务和便利，居住证申领门槛也即成为享受权益的条件。然而，实际上无论是《暂行条例》还是各省居住证制度规定，都存在不需要申领居住证也能享受的服务和便利，如身份证异地挂失和补办、计划生育服务等。“不申领也一样”的现象本身与居住证制度不符，制度权威性受到质疑，影响流动人口办理居住证的积极性。二是居住证申领门槛可能使部分达不到门槛要求的流动人口望而却步，从而使流动人口居住登记率降低，这无论对流动人口服务还是对流动人口信息管理都是不利的。同时，达不到申领门槛往往是社会经济状况较差的流动人口，而这些流动人口更需要居住地提供基本公共服务和便利，他们不能申领居住证，不能享受服务和便利，这与居住证制度所秉持的“促进社会公平正义”有所违背。

基于此，未来居住证制度发展的一个重要方向是消除申领居住证门槛，所有跨市、跨省流动人口都能申领到居住证，并且凭居住证享有最基本的服务和便利，提升流动人口居住登记和居住证申领的积极性，扩大居住证制度的政策覆盖面。在此基础上，通过居住时间、缴纳社保年限等阶梯，增加居住证所能享受的服务和便利，激励流动人口提升生活稳定性，最终实现市民化。

（三）政府为主导下推进多部门协同执行

居住证制度作为户籍制度改革的重要内容，其综合性、复杂性并不是某一个政府部门所能推动和执行的，这也是国家层面进行顶层设计，出台《暂行条例》的原因，并且词频分析也显示人民政府在政策执行中扮演最重要的角色。而各省份虽然也是由省级政府制定并出台相应政策，但部分省份在政策文本中更多强调公安机关的政策执行主体作用，较少强调政府和其他部门的职责。部分省份公安机关也出台了居住证的管理办法，但鲜有其他部门出台居住证制度的具体文件。显然，各地方仍然存在很强的路径依赖，因为公安机关一直是流动人口管理的主要部门。但正如前文所分析的，居住证制度的政策目标并不是依托公安机关通过证件来管理流动人口，而是以居住证为载体向流动人口提供基本公共服务和便利。要达成这一政策目标，仅仅依靠公安机关是不可能完成任务的，还需要以政府为主导，其他各部门协同配合执行。

因此，居住证制度未来变迁中要进一步突出各级政府的主导作用，由政府统筹推进居住证制度的执行，定期更新和发布居住证持有人享有的权益目录、落户条件及调整等。发展改革委、公安机关等政府各部门应做好居住证制度施行的对接，包括落实居住证持有人享有的权益，以及为持证人办理相关事务等。

（四）有效提升权益供给水平

居住证持有人所能享受的权益是社会关注居住证制度的焦点，《暂行条例》与大部分省份居住证制度文本都明确列出了公共服务和便利的具体项目。但整体上，当前以居住证为载体的权益供给仍然动力不足，这其中有地方、部门利益的问题，也有权益供给模式的问题。未来应深入推进居住证制度的实施，实质提升居住证持有人在居住地享有的社会权益：首先需要制定和完善居住证制度相关的配套政策，包括财政、土地、社会保险等政策；其次为避免无效率的权益供给“数字游戏”，需要明确所有公共服务和便利的范围，同时以“负面清单”的模式进行权益的供给。“负面清单”模式是政府治理向“放权”思维的转变，可以实现对地方政府权力的反向规制以及事前、事中、事后全过程监督，提升公共服务水平，促进社会治理的公平正义。居住证持有人权益“负面清单”，即以“不禁则享”原则，规定哪些公共服务和便利是居住证持证人不能享受的服务和便利，“负面清单”以外的服务和便利都能享受，是更加透明、更加确定的制度安排。

四、结论

居住证制度从产生、摸索，到2016年全面实施，期间经过了“变通”的漫长历程。改革开放初期，为吸引外资，沿海经济特区向华侨、港澳台同胞颁发“特区居住证”，给予其出入境和日常生活便利，保障其合法权益。“特区居住证”为后来针对流动人口实施居住证制度提供了参考，两者在政策目标、申领门槛设置等方面具有一致性。几乎在沿海开放地区施行“特区居住证”制度的同时，为应对不断增长的流动人口，居住证制度开始向流动人口扩散，作为暂住证制度的组成部分，各地方通过人才居住证制度对流动人口进行分层，为特定流动人口提供服务和便利。此后，“暂住证”和“人才居住证”共同存续多年，直到暂住证在2003年以后逐渐淡出，各地方转而面向全部流动人口实施居住证制度，并在2016年上升为全国统一实施的居住证制度。居住证制度变迁也完成由“变”到“通”的过程。

目前，全国各省份已开始具体施行居住证制度，并进入新一轮的由“通”到“变”的制度变迁阶段。政策文本话语分析表明：部分省份居住证制度在政策对象上仍然延续以前的制度话语体系，政策目标定位为“维护社会秩序”，隐含着浓厚的“管理”色彩。在政策执行主体上，部分省份明显强调公安机关在政策实施中的作用，而不是《暂行条例》中所凸显的人民政府主导地位，这种制度惯性可能进一步导致居住证成为管理流动人口的证件，而不是持证人享受权益的凭证。政策措施方面，部分省份政策文本突出了居住登记的重要性，表明部分省份迫切希望以居住证为抓手加强对流动人口的登记和管理，同时部分省份对“稳定就业”“稳定居住”“连续就读”缺乏明确界定，这可能给流动人口带来不确定性感知，进而导致居住证申领率低。而在居住证权益供给方面，部分省份没有完全兑现《暂行条例》的15项权益，还有部分省份虽然所列“权益”数量更多，但并没有实质性增进居住证持有人的权益。整体上，这些“变”体现了居住证制度很强的路径依赖，表明部分地方政府可能对居住证制度的精神实质存在认知偏差，进而导致政策执行偏离既定的目标。

未来居住证制度的发展应重视理念在制度变迁中的基础作用，通过政策解释、自上而下的宣传、政策执行研讨以及典型案例模仿，解决各级政府政策制定者、执行者的理念转变问题。具体施行过程中应逐步取消居住证申领门槛，实现居住证覆盖所有流动人口，并通过居住时间、缴纳社保年限等阶梯，增加居住证所能享受的服务和便利。这就要求居住证制度的实施应以政府为主导，形成多部门协同的居住证制度执行结构，政府主导居住证权益的更新、发布，各部门则落实居住证权益及办理具体事务。中央和地方还需制定和完善居住证制度相关的配套政策，明确公共服务和便利目录，以居住证权益“负面清单”管理模式激励各级政府有效提升居住证的权益水平。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会建设》2021年第5期）