精准反腐：脱贫攻坚战的政治生态保障

——精准扶贫绩效提升机制系列研究之九

莫光辉   （广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

              

摘  要：在脱贫攻坚战的实施进程中，精准扶贫领域的贪污腐败现象层出不穷。基于中央纪委对第一批重点督办的九起扶贫领域典型案例分析，认为精准扶贫领域的腐败现象呈现出涉及环节广且形式多样化、腐败案件关联性强且涉案金额大、腐败群体基层化且社会影响恶劣的主要特点，对精准扶贫领域腐败现象产生的原因扶贫开发资金管理环节存在漏洞、扶贫监管督查机制不健全、社会转轨条件下“权力寻租”、扶贫领域工作干部存在侥幸心理等进行了分析，指出完善精准扶贫的权力制约与监督机制、规范精准扶贫资金动态管理机制、建立精准扶贫纵横向结合的问责考评制度、强化精准扶贫工作违纪违法的预警教育机制、建构精准扶贫畅通便捷的群众举报渠道、夯实贫困村基层党组织建设是建构精准扶贫领域的腐败预防机制主要路径。

关键词：精准反腐；精准扶贫；腐败；权力寻租        

   

    收稿日期：2016-11-23

    基金项目：国家社会科学基金项目“滇桂黔石漠化片区精准扶贫绩效提升机制研究”（15BMZ057）；广西高校科学技术研究项目“广西村落变迁进程与农村治理转型研究”（KY2015YB022）；广西大学科研基金资助项目“广西精准扶贫实践探索与路径优化研究”（XBS16035）

    作者简介：莫光辉（1980 —），男，瑶族，副教授，硕士生导师，法学博士，广西大学中国贫困治理与社会政策研究中心主任，兼任广西壮族自治区人民政府发展研究中心学术专家，从事贫困治理与社会政策研究。

   本文刊发于《行政论坛》2017年第1期

当前，我国正处于脱贫攻坚战的倒排工期关键时期，如何顺利完成全国近7000万贫困人口的脱贫攻坚目标是党中央和各级政府迫在眉睫的精准脱贫任务。2016年10月17日，国务院新闻办在中国第三个“扶贫日”发布了《中国的减贫行动与人权进步》白皮书，指出“中国政府承诺，在2015年已经完成1442万人脱贫的基础上，从2016年起，每年都要完成1000万以上贫困人口的脱贫任务”。而在精准扶贫、精准脱贫工作深入开展的过程中，全国各地扶贫开发领域的职务犯罪和违法违规操作行为逐渐显现，产生了恶劣的社会影响。“据审计署2015年10月发布的公告显示，广西壮族自治区马山县存在扶贫资金未及时拨付或违规认定扶贫对象的问题，所认定的扶贫对象中共有3 119人不符合扶贫建档立卡的标准，其中，有343人属于财政供养人员，有2454人购买了2645辆汽车，43人在县城购买商品房或自建住房，439人为个体工商户或经营公司”[1]。2016年以来，中央纪委强化扶贫领域监督执纪问责，持续开展多轮次、滚动式重点督办，各级纪检监察机关以纪律保障扶贫，严肃查处扶贫领域腐败问题。2016年8月，中央纪委对第一批重点督办的九起扶贫领域典型案例进行了公开曝光，《人民日报》以《中央纪委公开曝光九起扶贫领域腐败问题典型案例》为题对此进行了报道（详见2016年11月08日第7 版）。党的十八届六中全会公报明确指出“要坚持有腐必反、有贪必肃，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，党内决不允许有腐败分子藏身之地”。如何在扶贫开发领域遏制腐败现象，让扶贫资源真正惠及贫困地区和贫困人口，顺利完成脱贫攻坚任务，是各级党委、政府在当前精准扶贫、精准脱贫过程中必须高度警惕又需加强预防机制建构的重要任务。

一、关于扶贫腐败领域的研究进展

一方面，学者王恩江在研究政治生态与反腐之间的关系之后指出：“腐败行为带来的负面影响往往会消解掉制度建设和政治文化建设带来的积极后果，从基础上侵蚀政治生态的建设成果”[2]。（王恩江，2014）另一方面，任政通过讨论党的十八大以来腐败治理深层走向，认为：“反腐重在政治生态建设。然而，日常生活是政治生态的根基。就其本性而言，腐败是一种异化的日常生活形式”[3]。（任政，2016）着力保障政治生态建设，可以有效预防腐败朝着复杂化、隐蔽化、生活化的方向进一步发展，对日常生活领域进行反思和批判，对于理清腐败产生的根源和研究其扩散过程有重要意义。从以上学术梳理，我们发现，扶贫开发领域还存在“监管盲区”，不少贪腐行为通过各种形式的腐败侵害到了困难群众的切身利益，使贫困地区或贫困人口无法正常得到应有的扶贫款物，严重影响脱贫攻坚工程的进展。由于扶贫开发领域腐败现象的增多，良性的政治生态环境日趋恶化，这不仅仅削弱了政府的有效职能，也使政府失去了公信力，如果没有卓有成效的反腐行动，扶贫开发领域内的腐败问题会对国家现代化治理和中国特色社会主义经济社会发展产生更大的破坏力。在我国乡村基层的政治生态，实则包含村干部与村民、民主与选举之间的内在生态关系，多重关系造就了复杂的政治生态背景，使得发生在基层政府、出现在农村干部群体的腐败现象呈上升趋势，其贪腐的类型和涉及的金额更加触目惊心。从目前中央纪委对扶贫领域已披露出来的贪腐案件来看，扶贫领域内的贪腐问题亟须引起高度关注。特别是随着脱贫攻坚战的深入推进，脱贫攻坚任务的倒排工期，使得扶贫领域下达的资金和物质更为集中，数额更为巨大，隐藏在精准扶贫领域内的深层次腐败问题开始显现，以“蝇贪”、“蚁贪”为特征的贪腐行为也逐渐增多。笔者认为，扶贫领域内的反腐败是一项特殊的反腐败任务，通过建构腐败预防机制来加快推进脱贫攻坚的工作进程显得刻不容缓，只有把“精准反腐”有效融入到“精准识别、精准帮扶、精准脱贫”的精准扶贫体系中去，构建更为全面透明的“精准识别、精准帮扶、精准反腐、精准脱贫”的精准扶贫体系，才能够有效规范扶贫开发行为，把扶贫开发资源公开公平公正的分配到贫困地区和贫困人口，使得精准扶贫成果真正惠及贫困地区和贫困人口，最大程度的实现精准脱贫目标任务。

 二、精准反腐与精准扶贫的契合关系

（一）精准扶贫需要加强精准反腐。随着日益严峻的扶贫开发新形势和扶贫攻坚战的纵深推进，全国剩下的7000多万贫困人口是我国脱贫攻坚的“硬骨头”，22个省份主要领导也向中央立下了限期完成脱贫任务的“军令状”。全国各地根据中央精准扶贫的战略决策在思想观念、瞄准方式、帮扶形式、动态管理、减贫绩效评估等方面进行了更为细化有效的精准扶贫政策落实和执行路径。在脱贫攻坚进程中，扶贫系统的工作者尤其是基层官员所拥有的公权是否得到合法合理运用，就成为了精准扶贫能否顺利实现精准脱贫的关键。具体而言，精准反腐涉及到省、市、县、乡（镇）、村等精准扶贫政策实施的各个垂直系统，特别是不能忽视农村基层村干部这类处于权力末端的“最后一公里”的特殊群体，村干部掌握着扶贫政策、扶贫款物精准落实到贫困人口的权力，若村干部动了私心和起了贪念，就会出现扶贫资源的差别性对待和分配偏差，甚至会被吞噬，所以，精准扶贫要取得成效，需要有精准反腐政治生态的制度保障。一方面，精准反腐可以对政府纵向权力部门具有监管警示作用，使扶贫资源得到科学合理地分配，因地制宜发展生产，使国家精准扶贫政策真正的惠及贫困人口；另一方面，精准反腐能使扶贫系统各级干部职工树立恪尽职守的工作准则，不敢贪、不能贪，将贫困人口的切身利益与自己的工作成效相结合，从而提高精准扶贫工作效率。

（二）精准反腐有利于促进精准扶贫。精准扶贫战略是政府主导的扶贫开发模式的深化和拓展，首要任务是瞄准贫困区域和贫困对象，谁贫困就扶谁，实施精确化扶贫，做到对贫困人口精细化管理、对扶贫资源精确化配置，解决“扶谁”、“谁扶”、“怎样扶”、“扶到位”等扶贫开发关键问题，实现扶贫模式从“大水漫灌”到“精准滴管”的转变，确保扶真贫、真扶贫。从精准扶贫战略的实施进程来看，虽然全国各地在精准扶贫过程中取得了不少成效和实践经验，而从中央纪委公布的扶贫开发领域的九起腐败案例来看，出现了因人情关系、权力寻租关系而导致“扶富不扶贫”、“富人戴穷帽”、“开着轿车领取扶贫款”、“官员家属冒领扶贫款”、“村干部中饱私囊”等等扶贫对象错位和政策执行偏差的扶贫怪现象和违纪违法行为，造成了扶贫资源分配不公和扶贫不准的情况。在脱贫攻坚的进程中，通过精准反腐，精准打击违法违纪干部职工，公开透明地使用拨付到位的扶贫资金，加大扶贫领域的反腐力度，防止各级各类干���中饱私囊，对于精准扶贫战略的全面落实具有重要作用。“十三五”时期，既是肩负着顺利完成脱贫攻坚工程任务的重要时期，也是全面建成小康社会的关键时期。在这样的现实前提下，必须将精准反腐作为精准扶贫的重要组成部分，通过精准反腐的助力，确保精准扶贫资源真正精准扶持到贫困人口，发挥出扶贫资源的最大效益。同时，通过精准反腐提高廉洁畅通的精准扶贫工作效率，促进贫困地区和贫困人口在共享精准扶贫成果的过程中增强内生发展能力，使精准扶贫工作顺利过渡“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，实现脱贫攻坚战中贫困人口脱贫、贫困村出列、贫困县摘帽的各项精准脱贫目标。

三、精准扶贫领域的腐败现象概况及主要特点

（一）精准扶贫领域的腐败现象

2016年8月以来，中央电视台、新华网、人民网、南方周末等全国各类新闻媒体对中央纪委第一批公开曝光的九起典型案例进行了报道。笔者根据新闻报道，从省份、涉案单位（人员）、涉案内容、涉案款项、处理情况等方面对中央纪委第一批公开曝光的九起典型案例进行了如下综合梳理

(表格略)

   （二）精准扶贫领域的腐败现象的主要特点

通过上表对中央纪委第一批公开曝光的九起典型案例综合梳理，我们发现，作为首先被公开曝光的扶贫开发腐败案件，这九起典型案例凸显了当前我国精准扶贫领域腐败问题的主要特点：

扶贫领域腐败涉及环节广且形式多样化。就安徽、重庆、贵州、甘肃曝光的案件来看，主要以贪占扶贫资金，截留挪用为表现形式，官员以权谋私，克扣群众扶贫款或项目补贴，侵吞国家下拨的扶贫资源，利用非法手段谋求自身利益。与此同时，山西、湖北、四川的案件涉及的腐败问题集中在虚报冒领，挥霍浪费上，涉案人员采取资料造假、虚开发票等方式套取扶贫资金以满足自身或他人不法需求，随后将其肆意挥霍。而云南、宁夏的案件又以吃拿卡要，优亲厚友为主，利用职务之便，“收受礼金、红包等好处，进行暗箱操作为有关人员提供相应关照”[4]。最高人民检察院职务犯罪预防厅副厅长陈正云针对涉农扶贫领域的职务犯罪仍在高位徘徊的态势时指出，“此类案件主要集中在登记申报审核、项目审批立项、专项款物管理、质量监管认证、补贴发放、检查验收等多个环节”[5]。

由于腐败作为一种社会越轨行为具有其特殊的隐蔽性，所以，扶贫领域内的部分腐败行为从直接管理款项的环节转移到了审批环节，这样也就使得其违法行径很难被揭露出来，维护社会正常运行和协调发展的底线伦理遭遇到了新的冲击和挑战，侵害群众利益的不正之风呈多发态势，反腐形势前所未有并且依然严峻。

扶贫领域腐败案件关联性强且涉案金额大。自专项工作全面启动以来，最高人民检察院下发通知要求各地集中排查扶贫领域职务犯罪案件线索，此类案件多为“窝案”“串案”，呈现出连片抓、连锅端的查处趋势，扶贫领域内的一些职能部门与有关使用单位之间、扶贫工作人员与扶贫对象之间、各村委会成员之间往往出现相互勾结、互相隐瞒的问题。凤凰财经网在《最高检：贪污扶贫款物犯罪的起刑点是1万元》的报道中指出，“2016年1月至5月，在全国检察机关立案侦查的涉农领域职务犯罪案件中，共2640人涉及资金管理使用环节，占该领域同期立案总人数的55.3%”[6]。

最高人民检察院反贪污贿赂总局四局局长宋寒松在接受有关采访时强调：“必须注意到，贪污扶贫款物犯罪的起刑点是1万元而不是3万元”。而在这九起公开曝光的典型案例里，最低涉案金额为4万元，最高涉案金额则高达2970万元。2016年6月底，国务院向全国人大常务委员会做的审计报告显示，共有1.5亿扶贫资金被虚假冒领或违规使用，其中，有17个县将总计2000多万元的扶贫款用于弥补业务经费、发放福利等方面。

    扶贫领域腐败群体基层化且社会影响恶劣。从山西省河曲县鹿固乡辉塔村党支部原书记刘俊雄、村委会原主任刘憨雄骗取“以奖代补”项目资金、危房改造补助资金，安徽省当涂县姑孰镇连千村村委会原委员吴小明侵占养老保险金，云南省宣威市龙潭镇陆泉村原党总支书记、村委会主任朱恩全和村委会原副主任范开林违规收取危房改造户保证金等曝光的案件可以看出，扶贫领域内涉及腐败的主体是由乡党支部、村委会所构成的基层干部群体。作为村干部，本应是脱贫攻坚战中在前沿阵地直接与扶贫对象接触的群体，但是其在相关扶贫开发资金的审核管理、落实发放或者项目审批过程中存在着滥用职权、徇私舞弊的问题，“致使扶贫资金最终被挪用、骗取、套取、挥霍的渎职犯罪案件频发”[7]。扶贫领域腐败群体基层化从侧面反映了腐败主体扩大和蔓延的态势，如果不加以遏制和干预，腐败极有可能扩展到一切领域，必须重视扶贫政策执行的这“最后一公里”。

四、精准扶贫领域的腐败现象的原因分析

（一）扶贫开发资金管理环节存在漏洞。2016年，国务院总理李克强在作政府工作报告时，宣布中央财政扶贫资金将增长43.4%。在现阶段政府、市场、社会“三位一体”的新扶贫格局下，不论是空前投入的直接帮扶贫困人口的资金规模，还是庞大的产业发展或者基础设施建设等开发项目数量，都给资金管理带来了严峻的挑战。扶贫款物的来源和渠道较多，并且整个流程中所涉及的部门较广，工作量大且复杂琐碎，责任分割后难以行之有效地统一管理，财务制度不健全不完备。与此同时，扶贫资金的分配使用权大多都集中在职能部门，划拨涉及全国各地市县、乡镇、村的所有困难群众，这样就不可避免地存在一些不太规范的地方。

以山西省曝光的案件为例，涉案人员以养羊的名义向县畜牧局申请“以奖代补”项目的扶贫资金，在县畜牧兽医中心管理人员进行相应验收时，其随意谎称一块坡地上的羊便是自己所养的羊，从而顺利通过项目验收，骗取了3万元的补助资金，实际上却并没有养过羊。从中可以看出，扶贫款物发放程序较为混乱，腐败群体可以通过巧立名目的方式钻空子，以便让其有机可趁，达到侵占扶贫资金的目的。尤其是资金的安排过程环节较多，加之项目管理涉及范围广且所针对的专业性较强，而资金账目审查的效率偏低导致其所耗费的时间又比较长。

另一方面，我国针对乡镇、村等基层层面上的扶贫开发工作监督管理范围有限，从一定程度上来看，极易出现扶贫资金归属、流向等方面的情况不明晰，现有的监督深度不足以规避扶贫资金管理环节存在的风险，有发生“监督真空”的可能，要通过扶贫腐败预防机制建构达到真正“零失察” 的监管。

（二）扶贫监管督查机制不健全。按照英国历史学家爱克顿的说法“绝对的权力绝对倾向于腐败”。在目前扶贫开发的战略性阶段，很多地方基层官员所拥有的公共权力远大于以往，但是，权力之间的制约与监督机制并不完善。以安徽省曝光的案件为例，涉案人员利用其为村民办理养老保险的机会，私自留存看该村24名村民的存折，并分30次先后取走参保费共计10.04万元。作为扶贫对象的村民或者贫困户，并不了解如何行使监督权，甚至连知情权都很难保证，更多的只是将自身的材料交与官员而无法参与到整个政策的监管运行之中，群众监督环节软弱乏力，很难发现当地的扶贫工作人员出现标准不一、审核不严等问题。

在当前的现实情况之下，国家监督成为了看似唯一的监管渠道，然而，这样的监督机制并不能杜绝基层官员采取“欺上瞒下”的手段非法获取利益。在现如今传统的监管体制之下，不同层级的部门之间各自为政，彼此缺乏长效沟通。而纪检监察机关所开展的专项监督检查往往存在滞后性，难以达到全方位、多角度、全过程的监督目标。

（三）社会转轨条件下“权力寻租”。社会改革是面向全社会所有群体的改革，而针对农村的政策调整更是一次为实现社会公平，让全体人民共享发展成果的再分配过程。在国家扶贫开发的大背景下，实则存在着产生腐败风险的体制性土壤和社会性土壤，譬如分配资源的权力稀缺，而扶贫开发工作又缺乏可持续性和合理化的体制机制[8]。在扶贫开发相关部门的工作人员拥有“设租”权力的人不愿意放弃手中资源，从而寻找“权力寻租”的机会，政务和财务公开流于表面形式，权力的运行机制极不透明。以四川省曝光的案件为例，涉案人员通过有关村民信息，协助他人编造《劳务报酬发放登记表》，以骗取以工代赈建设资金。基层腐败现象加剧，与分配权力成为稀缺资源有直接关系，只要手中握有权力并将其物化或商品化，则一切都会变得有利可图。

（四）扶贫领域工作干部存在侥幸心理。农村现有的社会结构失衡导致推行扶贫工作缺乏专门技术人才和专业队伍的支持，容易形成基层干部“一家独大”的主导局面。在这样的情况下，该领域内的干部缺乏有效监管，个人道德缺失、法纪意识淡薄，加之反腐机构普遍存在查处时间长、惩处弹性较大的问题，所以心存侥幸的干部官员屡屡触碰法律底线而彼此之间达成某种默而不宣的“共识”。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会��曾说道：“领导干部要心存敬畏，不要心存侥幸”。基于此，2016年3月28日，由最高人民法院审判委员会第1680次会议通过；2016年3月25日，由最高人民检察院第十二届检察委员会第50次会议通过，自2016年4月18日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》完善了贪污贿赂刑事案件的有关法律解释，从而在法律层面进一步保证了领导干部的公权力始终做到不偏离为人民服务的轨道，加强道德自律和法律监管并行，杜绝在扶贫资金的使用过程中出现任何“猫腻”行为和不正之风的蔓延滋长。

四、精准扶贫领域的腐败现象的社会影响

（一）精准扶贫领域的腐败现象容易诱发更多潜在的腐败行为。大公资讯在《中纪委披露扶贫领域案例 村官是主要违纪群体》的报道中总结了中央纪委监察部网站对扶贫领域的涉案数目显示，“2016年1月1日至8月29日，中央纪委监察部网站一共公开曝光了扶贫领域突出问题325起”[9]。腐败行为在多领域的扩展，加剧了原本已在社会中存在的“权力饥渴”心理，它会带来一种关于社会规范的错觉，从而无形之中强化了“官本位”意识。腐败链条的恶性循环，容易在各领域各环节中滋生出新的腐败。一旦腐败得不到有效遏制，更多的官员通过手中的权力获取到利益，低成本腐败增多，社会越轨行为会急剧增加，一些本处于潜伏期或隐藏起来的腐败行为会逐渐演变为造成社会规范混乱的腐败行为，扶贫开发领域的腐败变得会愈发变本加厉。

（二）精准扶贫领域的腐败现象影响政府的公信力。党的宗旨是全心全意为人民服务，脱贫攻坚工程是影响国计民生的大事。习近平总书记着重强调：“扶贫资金是贫困群众的“救命钱”，一分一厘都不能乱花，更容不得动手脚、玩猫腻。”扶贫款是民众的发展资金，然而却因为贪腐现象的出现而无法落到实处，他们的现实处境不仅难以得到有效改善，反而会变得愈发艰难，极易导致民众对政府的不满，大大损害了党和国家在人民群众眼中应有的形象，使我国原本就存在的“官民矛盾”进一步激化，引发潜在的**件。正是这些出现在扶贫开发领域内贪腐行为，使得本应该通过国家扶贫政策获得新的发展机遇的贫困地区和贫困群众丧失了脱贫的机会，也阻滞了整个脱贫攻坚工程的进展。民心向背是国家发展之本，古往今来，任何失去民心的政权都无法长久的存在。必须将贪腐行为扼杀在摇篮之中，减少因为此类现象带给民众的误解，广大干部要心系群众、服务群众，要以党风廉政建设和反腐败工作的实际成效取信于民，坚决打击群众身边的腐败，让民众着实感受到党和政府的关怀与温暖。

（三）精准扶贫领域的腐败现象延缓了脱贫攻坚的减贫脱贫效率。截止到2014年年末，我国农村贫困人口的绝对数量依旧高达7017万，如果要实现到2020年全部农村贫困人口脱贫，那意味着在未来五年的时间里，平均到每个月都必须要减少100万以上的贫困人口。然而，这些贫困地区绝大多数都分布在生态环境相对脆弱、生存条件较为恶劣的区域内，面临着基础设施落后的现实问题。“这些集中连片特困地区的贫困程度更深，扶贫、脱贫难度远大于一般贫困地区[10]。”毋庸置疑，我国未来五年内经济社会发展的主旋律是全面建成小康社会，与此同时，脱贫攻坚也随之成为关键词汇。当前我国的扶贫开发工作已经进入到冲刺阶段，从上述的典型案例可以看出，扶贫领域内的腐败表现形式多样且大多都集中在基层乡镇农村地区，涉案的官员职务等级不高但腐败行为却接二连三地出现，一旦基层腐败的态势发展到“网络化”和“集团化”的局面，破坏扶贫工作的连续性，全面脱贫目标的实现就变得遥遥无期了。然而这些地区的扶贫开发成效直接影响整个脱贫攻坚工程的进展，由于无法保障扶贫开发工作的有序健康推进，破坏了扶贫开发工作的公信力和实效，同时也就影响到了“两个一百年”奋斗目标的最终实现。

    五、建构精准扶贫领域的腐败预防机制

《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》强调：要加强财政监督检查和审计、稽查等工作，建立扶贫资金违规使用责任追究制度。纪检监察机关对扶贫领域虚报冒领、截留私分、贪污挪用、挥霍浪费等违法违规问题，坚决从严惩处。推进扶贫开发领域反腐倡廉建设，集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪工作。贫困地区要建立扶贫公告公示制度，强化社会监督，保障资金在阳光下运行。

（一）完善精准扶贫的权力制约与监督机制。2014年，国务院印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，把全链条式监督贯穿到干部管理的每一个环节，上下联动，重拳出击，“用最坚决的态度减少腐败存量，用最果断的措施遏制腐败增量[11]。”当前，要充分利用现代信息技术实现监督的科学化，竭尽全力填补制度运行漏洞，从而提高制度的严密性和工作有效性。2016年10月11日，国务院扶贫开发领导小组办公室公布《脱贫攻坚责任制实施办法》，旨在通过明确全国各级部门的具体责任实现层层监管，整合所有监督力量，以此来最大限度地预防腐败行为的出现和保证脱贫攻坚工程的顺利进行。要转变以往“头痛医头脚痛医脚”的监管方式，强化领导责任，畅通基层治理机制，通过标本兼治的整体布局，做到信息公开，问责处理涉案官员，对领域内出现的苗头性问题做出及时反应，构建一个良好的政治生态环境，切实保证人民群众的根本利益，构建长效监管机制，最终达到习总书记所谈到的：“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

（二）规范精准扶贫资金动态管理机制。通过规范扶贫开发资金动态管理机制，不仅可以有效提高扶贫款的使用效率，也能在制度层面防范侵占、挪用等违法违规行为的出现和扶贫资金的流失，通过明确资金流向，大大压缩基层干部权力寻租空间，从而让有限的资金用在刀刃上。通过建立扶贫资金信息对账库，对每一笔资金的管理使用进行相应风险排查和数据核对，坚持公开透明，明确相关责任负责人，规范扶贫款的流向和具体功能，做到每一笔扶贫资金都有专用数据采集和动态信息追踪。完善有关法律规范，制定单独针对扶贫开发领域的资金管理条例，对非法挪用、占有扶贫款物的工作人员依照相应法律规定进行立案查处，例如贵州省自2013年3月1日起施行的《贵州省扶贫开发条例》中就明确规定了财政专项扶贫资金的四大主要使用范围，严禁出现超出规定范围的任何形式的违规操作。

（三）建立精准扶贫纵横向结合的问责考评制度。从纵向来看，建立一个自上而下、权责明晰的责任考评制度。按照《脱贫攻坚责任制实施办法》，由党中央、国务院统筹制定扶贫开发的大政方针以及重大政策和工程项目；省级党委和政府对本地区内的脱贫攻坚工作进行负总责，进一步确保中央精神逐级落实；市级党委和政府负责协调域内跨县扶贫项目，对项目实施、资金使用和管理、脱贫目标任务完成等工作进行督促、检查和监督。这样的话，由政府垂直领导各有关部门，形成一股上下齐心的攻坚合力，深入开展专项工作，对那些性质恶劣的典型案件予以重点督办、严肃查处，以坚决的态度构建问责考评制度，始终把责任意识、大局意识放在首位。从横向来看，建立第三方评估机制势在必行。可以通过政府购买服务的方式，综合选取兼具资质和能力的第三方机构，合理引入第三方评估，充分利用第三方的独立性优势，对各有关部门已经开展的各项扶贫工作的综合成效进行持续跟进和评估，通过对扶贫工作进行动态监测，以及听取群众的广泛意见，反馈相应问题，以便在后续的工作进程中做出及时调整和改进，并依照有关规定惩处有工作失职渎职问题的工作人员，坚持高强度、大力度治理，以确保脱贫攻坚工程既定目标的顺利实现。

（四）强化精准扶贫工作违纪违法的预警教育机制。2016年10月17日，由中央纪委宣传部、中央电视台联合制作的八集反腐专题片《永远在路上》开始在中央电视台综合频道播出，片中涉案官员的忏悔警醒世人，腐败的侥幸心理实则是一种冒险和投机心理，千万不能萌生任何一点腐败念头。加大对广大扶贫干部的反腐教育，增强时效性、严肃性和针对性，坚决做到以“零容忍”的姿态对待一切腐败行为。通过在扶贫开发部门的干部办公室悬挂廉政标语，集中学习反腐教育专题片的形式开展相应的预警教育，强化对干部队伍的教育培训，形成“不能贪、不敢贪、不易贪”的反腐氛围和廉洁风气，树立“防微杜渐、警钟长鸣，廉洁自律”的自我意识，将法纪教育常态化，敲山震虎，形成威慑效应，着力提升干部队伍的自我约束能力。同时，大力宣传基层干部的先进事迹，向焦裕禄、杨善洲等党的好干部学习，树立扎根基层、服务群众的意识。反腐永远在路上，强化扶贫开发工作干部违法违纪的预警教育机制将有效助推精准扶贫的全面开展，是保障贫困地区和贫困人民权益的牢固基石。

（五）建构精准扶贫畅通便捷的群众举报渠道。群众是扶贫开发工作的主体，培养群众的主人翁意识，畅通群众举报渠道，对于打击利用扶贫大旗非法谋取自身利益的行为有重要意义。积极引导群众参与，鼓励支持群众行使监督权，形成多方约束机制，才能让权力在阳光下运行。拓宽群众举报渠道，增加群众监督方式，一方面要基于农村的风土人情，援引当地已有的乡规民约、家风民风，以传统道德制度开展监管并广泛纳言，认真听取群众反映情况，将群众对扶贫工作的满意程度作为考量当地官员政绩和工作开展情况的衡量指标之一，实行脱贫评价机制。另一方面借由“大数据时代”的多种软件和公众信息平台，完成点对点传输，将群众意见直接反馈到监管部门，从而减少因多向传递而导致的信息失真。群众举报既有利于其维护自身权益，也有助于曝光更多隐形的“蛀虫”“害虫”，使得干部队伍更加清廉公正，使得精准扶贫的政策更加符合党心民心，确保扶贫各项工作的有序开展。

（六）夯实贫困村基层党组织建设。精准反腐涉及到中央、省（直辖市��自治区）、市、县、乡（镇）、村多个层次，要将扶贫政策、扶贫资金或实物落实到实处，精准帮扶到贫困人口，作为“最后一公里”的村委村干部显得尤为关键，从中央纪委公布的九个典型案例中也可看出扶贫领域腐败现象的贪腐群体以农村村干部为主，村干部虽然不算是具有行政级别的官员，却掌握着扶贫资源的分配去向，这要求在村干部的配备上，需要夯实农村基层党组织建设。2015年6月，习近平总书记前往贵州调研考察时提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。而农村基层党组织建设是党的扶贫开发全部工作和战斗力的基础，是落实党的农村工作任务的战斗堡垒，更是党联系农民群众的桥梁和纽带，重要性不言而喻。通过严格执行《中国共产党问责条例》加强农村基层党组织建设，有利于充分发挥其特殊优势，使党组织与贫困户的联系更加紧密，从源头上斩断腐败链条，消除滋生腐败的现实性土壤，根据当地的实际条件制定完备的精准扶贫政策，避免因为粗放型扶贫政策而出现的“灰益”。农村基层党组织承上启下，对上落实各级政府和部门制定的扶贫纲要和文件精神，承担全面从严治党主体责任，切实把组织领导作用体现在程序规范上；对下密切与群众的沟通，积极了解其所需所想，是完善基层监管的首要环节，保障了群众知情权、参与权和监督权的行使，着力提高精准扶贫工作效率，为脱贫攻坚战各项政策的基层高效执行奠定基础保障。

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Precision Corruption: the Political Ecological Security of Poverty Alleviation

----Upgrading Mechanism of Precise Poverty Alleviation performance IX

Mo Guanghui (School of Public Administration, Guangxi University, Nanning, Guangxi 530004)

    Abstract: In the process of poverty alleviation, the precision of poverty alleviation and corruption in the field of corruption. Analysis of the typical Central Commission for Discipline Inspection of the first batch of key handling of the nine areas of poverty alleviation based on the case that the precise poverty area shows a phenomenon of corruption involving wide and main characteristics of link form diversification, strong relevance and corruption cases involving a large amount of corruption, grassroots groups and bad social impact, the precise poverty causes of corruption poverty alleviation and development funds management loopholes, poor supervision and inspection mechanism is not perfect, the social transition under the condition of "power rent-seeking", poverty alleviation work cadres luck are analyzed, to improve the power restriction and supervision mechanism of poverty alleviation and development, poverty alleviation and development specification of dynamic capital management mechanism, establishment of poverty alleviation and development and poverty alleviation and development with the accountability evaluation system, strengthen the work of discipline education, illegal construction of early warning mechanism of poverty alleviation and development. Through convenient public reporting channels, strengthening the construction of the grassroots party organizations in poverty villages is the main path to build the field of precision poverty alleviation corruption prevention mechanisms.

   Key words: Precision Anti-corruption; Precision Poverty Alleviation; Corruption; Power Rent-seeking