当前我国社会建设与社会治理的关键性议题

——2013年学术界的新探索

黄家亮 张丽[1]

载于：《中国图书评论》2014年第3期

加强社会建设和创新社会治理体制机制已成为我国全面深化改革的重要内容，也成为学术界关注的重要理论问题。2013年，学者们围绕着当前我国社会建设和社会治理的一些关键性议题展开了深入的研究，取得了丰硕的成果。

社会建设与社会治理的总体思路

加强社会建设和创新社会治理是复杂的系统性工程，首先需要在总体上理清思路、明确重点。

不少学者指出，调整国家与社会的关系，实现社会体制创新，是社会建设和社会治理的根本问题。如郑杭生从社会学视角对十八大报告和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于社会建设和社会治理的论述进行了全面解读。他认为更加公平合理地配置社会资源和社会机会是社会建设的内涵和本质，社会体制的改革和完善是当前社会建设和社会治理的关键。加强社会建设和创新社会治理，必须在深层次上理顺政府、市场和社会三大部门的关系，既要改变过去由政府一家主导社会资源和社会机会配置的“统治”局面，又要避免单独强调市场或国家的作用，而要构建“国家-市场-社会”三维合作的新型的三大部门关系。[①]李培林认为社会体制改革的核心议题，就是要处理好政府、市场和社会三者之间的关系，要弄清楚哪些社会管理事务需要政府、市场和社会各自分担，哪些需要三者共同承担。[②]李路路认为，十八届三中全会在社会领域的改革与创新方面实现了从社会管理到社会治理的转变，是我国社会转型进入一个新时期、新阶段的必然反映，其实质是从自上而下的管理模式转变为上下结合、国家与社会相结合的治理模式。这需要正确处理国家和社会的关系，鼓励和支持社会各方面的参与，既维护改革和发展所需要的社会秩序，又最大限度地增强社会发展的动力。燕继荣强调建立起政府与社会、政府管理与社会自治的良性互动和分工协作的“协同治理”，才是社会管理创新之道。[③]张康之则认为当前中国社会正处于后工业化进程这一伟大社会变革之中，社会关系及人的共同行动模式都将发生深刻变革，而这些变革体现在社会治理方式上就是“合作治理”的出现。“合作治理”是多元社会治理主体的共同行动，在合作治理体系中，政府只是多元主体中的一元，过去政府垄断社会治理的格局将失去理事合理性，政府的控制导向也将为服务导向所替代。[④]

关于社会建设和社会治理的推进步骤和重点，不同学者有不同的侧重。陆学艺强调，社会建设的本质是实现社会现代化，加强社会建设，要把握社会现代化发展规律，实施分阶段推进的战略：第一阶段，解决最基本的民生问题，加强和创新社会管理，促进社会公平正义；第二阶段，在“十二五”后期和“十三五”期间，推进社会体制改革，创新社会政策，完善社会管理，实现城乡一体化，形成一个与社会主义市场经济体制相适应的社会体制；第三阶段，2020年以后，形成一个与社会主义市场经济体制相适应、与现代经济结构相协调的橄榄形现代社会结构。[⑤]作为社会分层与流动研究领域的著名学者，李强认为加强社会建设和创新社会治理最重要是要建立起一种社会规则、社会规范、社会机制、社会体制，“给每一个人上升流动的机会”、“让更多的人享有人生出彩机会”，在实现人生梦想的道路上做到公平公正。他还提出了社会建设和社会治理的四个抓手——社区建设、社会组织建设、单位和组织的社会责任建设、老百姓个人的社会责任教育和诚信教育。[⑥]曹锦清强调，当前我国的社会建设的重点是要实现“社会”的重建，即将家庭、工作单位、朋友圈、社区等重建为真正“出入相友，守望相助”的社会共同体，以满足分化了的个体所无法单凭个人解决的社会问题。[⑦]李友梅强调构建社会公共性对社会建设的重要作用，重塑社会共识对于公共性建设至关重要。[⑧]

社会政策体系创新与社会建设、社会治理

社会建设、社会治理的理念和目标最终都要靠具体的社会政策来实现，社会政策体系的不断创新是我国社会建设与社会治理的基本保障。早在2004年发表的《社会政策时代与政府社会政策能力建设》（《中国社会科学》2004年第6期）一文中，王思斌就预测“中国将迎来社会政策时代”。所谓社会政策时代，是指在一个国家或地区，以改善弱势群体和广大民众的生活状况为目的的社会政策普遍形成，并且作为一种制度被有效实施的社会现象和社会发展阶段。随着社会建设和社会治理的深入推进，社会政策的重要性越来越“从公共政策的从属地位走向公共政策的中心地位”[⑨]。李迎生强调以改善民生为宗旨、以帮助弱势群体为己任、以再分配为主要手段、以实现社会公正与和谐为基本理念和奋斗目标的社会政策，对于落实党和政府推进社会建设、构建和谐社会的战略部署具有重要的意义。[⑩]彭华民强调，社会建设亟需社会建设政策的创新发展，社会建设政策是政府积极主动干预社会过程、化解影响社会建设的负面因素，预防影响社会发展的风险，提升人民福祉的政策制定过程和实施行动。社会建设政策既包括传统社会政策的内容，也有诸多创新，如将社会管理的内容纳入政策体系中。社会建设政策具有公平性、主动性和建设性的特征。[⑪]曹锦清认为当前我国社会建设的一个主要内容是以公平为原则、广覆盖、适度保障、可持续的社会保障网络，以应对市场经济带来的个人无法承担的市场风险。[⑫]岳经纶则从政府职能转变的角度强调了社会政策重要性，他认为社会政策是市场经济成功运行的基本条件之一，也是实现公平正义和社会和谐的主要治理工具。要实现政府职能转变，行政改革必须有社会政策意识，社会政策应成为检验政府绩效的关键指标。[⑬]

社会政策的主要功能是提供社会保障和社会福利，从而实现社会的公平正义。我国到底应该选择什么样的社会福利发展模式呢？郑功成提出要走“中国式的社会福利发展道路”：首先，要确立国民福利与国民经济同步发展的新理念，让更多发展成果通过社会福利途径惠及民生；第二，要尊重制度发展的客观规律，维护并弘扬中华民族的优良传统；第三，要合理设计社会福利制度的基本框架，协同推进，如确立“津贴+服务+优待”三位一体的社会福利政策框架、明确“普惠+特惠”双层架构的制度安排、构建“公办+公助民办+民办”三轨并行的社会福利视野实施机制。第四，多管齐下推进社会福利事业快速前进。[⑭]景天魁认为一个好的福利模式要能保持四个基本均衡:经济发展与福利支出均衡，福利支出中的基础部分与非基础部分的均衡，福利机制中的刚性与柔性的均衡，福利责任结构中的政府与市场、家庭、个人之间的均衡。他提出“中国特色福利社会”的目标应该是建立底线公平福利体系，其特点和优势是“教育为基、劳动为本、服务为重、健康为要”，其发展途径是从“制度覆盖”到“体系覆盖”，实现社会保障和社会福利在制度内外和体系内外的协调和均衡。[⑮]他还特别强调当前我国社会福利制度应该逐渐克服“制度碎片化”困境，实现“制度整合”。[⑯]

如何通过社会政策体系的创新，实现社会多元主体的广泛参与式是推进社会建设和社会治理的关键。学者们一致强调培育与发展社会组织的重要性。王思斌阐述了社会工作在服务民生和协同社会管理的方面的独特功能，具体来说，政府通过向社会组织购买公共服务向社会放权、培育社会组织发展，是我国建构“小政府大社会”最恰当的路径。[⑰]他还特别政府购买服务中的公平性问题，政府购买服务不是向社会组织撒钱，而是要有效解决民生问题。只有公正地实施政府购买服务，才能建立起公正有效的制度，保障政府购买服务的健康发展。[⑱]李培林强调，搞社会建设要用好社会这只“手”，而充分发挥社会力量的作用，重要的是创新和完善现有社会组织体系，加强和转变现有社会组织的职能。[⑲]他通过分析我国社会组织体制的历史背景和改革开放以来我国社会组织体制的变化，提出了不同于单纯通过发展民间组织促进社会发育的社会组织体系发展框架，主张通过体制内改革和体制外发展双轨驱动来构建我国现代社会组织体制。[⑳]

新型城镇化与社会建设、社会治理

新型城镇化既是加强社会建设和创新社会治理的基本背景，又是其重要内容。郑杭生、杨敏等认为实现社会成员从“无感增长”到“有感发展”的转变是新型城镇化的应有之意。从社会建设和社会治理的角度看，目前，我国城镇化面临的问题不仅是传统的城乡二元结构，而且还存在一个新问题：三大人口群体——本地农民、本地市民和外来流动人口——的同城差别问题，这种差别表现在身份、权利、待遇的各个方面，形成了一种具有三元化特征的社会利益格局。因此，在新型城���化推进过程中，应该做到“城乡一体化”与“同城化”齐举并进，通过“身份―权利―待遇”同城指标体系的操作，逐渐弱化和消除三大人口群体的利益区隔，缩小城镇居民在社会权益方面的现实差别。[21]孙立平提出城镇化应当以实现公平正义为目标，公民权利的平等应被放在第一位。基于此，他指出未来的城镇化应主要解决三个问题：一是促进资源的扩散和整个社会均衡发展，改变现在资源过于集中在一些特大城市的格局。二是逐步弱化乃至最后取消户籍制度，消除城乡居民的身份壁垒。三是将基础设施建设的重点转向农村，当然这要以一定的乡村规划为前提。[22]

城镇化不是简单的将农村人集中到城镇居住，而是需要综合考虑多方面的因素。李强从农民意愿上将城镇化、市民化区分主动市民化与被动市民化，提出要充分认识农民生活的利益格局、农民生活的基本逻辑与市民生活的巨大差别。强调城镇化必须符合农民利益，农民才会有积极性。[23]郑功成也强调新型城镇化既要积极，更须理性，城镇化要以民生改善为根本目的，实现产业结构、就业方式、社会保障、公共服务、人居环境、社会文化等由“乡”到“城”的转变。[24]宋林飞则强调，新型城镇化的重点是解决农业转移人口的身份转变问题，使他们享受到城镇均等化的基本公共服务，促进城镇新老居民的社会融合。让农民“进得来，呆得住，留得下，能发展”。[25]丁元竹认为城镇化的真正活力来自以人为核心，要在实现基本公共服务均等化的前提下，不断加快旧城镇改造和新城镇建设，发展产业，创造就业，使城镇居民的生产环境、生活环境、生态质量都大大改善，使各类城镇成为充满活力的人类居住点和社会共同体。[26]洪大用认为中国快速推进的城市化有其自身的特点，并且面临着基础设施、人口结构、公共卫生、利益冲突、能源资源、环境污染、价值观冲突、城乡分化等诸多风险。继续推进城市化需要尊重城市化自身的规律，着眼于加强规划、改进管理，特别是扩大和改进制度供给，从而不断提高城市化的质量。[27]

信息化与社会建设、社会治理

信息化是当今时代的最为显著的特点之一，深深影响着社会建设和社会治理。刘少杰分析指出网络社会的崛起，引起社会生活十分复杂的变化，其中最突出的变化是社会权力结构的变化。来自基层社会以社会认同构成的信息权力，成为最有活力、影响最广泛的新型权力。信息权力的地位凸显、作用放大、横向传递及其特有的运行机制，对于传统的政治、经济和思想文化权力，既是挑战也是机遇。而且，在社会生活网络化的推动下，社会空间发生了在场空间和缺场空间的分化，这种分化表现为全球性、全国性和局域性不同层次的空间分化。面对社会空间的复杂分化，应当高度重视社会成员通过缺场交往、传递经验和社会认同而形成的信息权力，重视网民在一定程度上隐匿了身份与环境而通过信息权力由缺场空间对在场空间发生的作用，认清缺场空间和在场空间的矛盾关系及其可能引发的社会冲突，并且在其中发现促进社会进步和公平正义的积极因素。[28]李强指出“互联网社会建设”是创新社会管理的重要内容。互联网作为一场全新的技术革命，既带来显著的社会进步，也给管理者带来了前所未有的压力。互联网迅速地改变和重塑着中国传统的社会结构，使其经历着一场解构与重构的革命，形成和凸显着一种全新的社会关系和社会运行模式。互联网自媒体的出现，改变了以往自上而下的话语权的生产逻辑和传播模式，使话语权逐渐“去中心化”，呈现出扁平化、平民化的趋势，进而也使公共性得以产生。[29]杨敏指出，随着信息化、网络化和数字化技术运用范围的扩大，互联网对社会生活和公共事务的影响日益深入。作为其重要结果，网络与基层两者的结合开辟了超乎想象的前景，“网络化基层管理”成为一个新的发展趋势，要善于通过信息化、网络化、数字化建设，将基层社区的服务和治理提高到一个新的水平。[30]郑杭生、黄家亮指出当前我国社会建设和社会治理面临的一个新的形势是“信息化、网络化时代的来临导致的双刃剑效应，考验着政府和社会如何驾驭虚拟社会、如何与时俱进的创新能力”，一方面，要善于应对信息化、特别是网络化带来的挑战；另一方面，要善于利用信息化、特别是网络化对社会管理和社区治理所带来的机遇，推进信息化管理与网络化治理。[31]

作者简介：

黄家亮（1980-），北京科技大学文法学院副院长、副教授，中国人民大学社会学理论与方法研究中心副研究员。张丽，北京科技大学社会学系研究生。

[1]【基金项目】北京市首批“青年英才”支持项目（YETP0401），主持人：黄家亮；北京市优秀博士论文指导教师人文社科类项目（YB20101000203），主持人：郑杭生。

[①]郑杭生，《抓住社会资源和机会公平配置这个关键——党的十八大报告社会建设论述解读》，《求是》2013（7）；郑杭生，《社会体制机制改革的新理念新思路》，光明日报2013-12-11。

[②] 李培林，《转型背景下社会体制改革》，《求是》2013（15）。

[③]李路路，《新阶段 新理念》，中国社会科学报2013 年12 月2 日第B02 版。

[④] 张康之，《在后工业化进程中构想合作治理》，《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2013（1）。

[⑤]陆学艺，《加快社会建设：我国当前和今后的重大战略任务》，《北京工业大学学报(社会科学版)》2013（2）；陆学艺，《分阶段推进社会现代化建设》，《四川日报》2013-08-21。

[⑥]李强，《社会建设的四个抓手》，《理论学习》2013（7）；李强，《给每一个人上升流动的机会》，《前线》2013（5）；李强，《让更多的人享有人生出彩机会》，《青年记者》2013（24）。

[⑦]曹锦清，《市场、社会与社会建设》，《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2013（4）。

[⑧]李友梅，《构建社会建设的“共识”和“公共性”》，《中国社会科学报》2013-06-14。

[⑨] 李棉管，《再论“社会政策时代”》，《社会科学》2013（9）。

[⑩]李迎生、卫小将，《社会政策与社会建设——兼谈国际社会政策的新近趋势对我国的启示》，《社会学评论》2013（3）。

[⑪]彭华民，《社会建设亟需社会政策的创新发展》，《新华日报》2013-3-19。

[⑫]曹锦清，《市场、社会与社会建设》，《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2013（4）。

[⑬] 岳经纶，《以社会政策为中心推进政府职能根本转变》，《南方日报》2013-3-4.

[⑭] 郑功成，《中国社会福利的现状与发展取向》，《中国人民大学学报》2013（2）。

[⑮]景天魁，《社会福利发展路径：从制度覆盖到体系整合》，《探索与争鸣》2013（2）。

[⑯]景天魁，《社会福利：从“制度碎片化”到“制度整合”》，《北京日报》2013-07-29。

[⑰]王思斌，《政府购买公共服务有多重效果》，《中国社会科学报》2013-8-30。

[⑱]王思斌，《政府购买服务中的公平性问题》，《中国社会科学报》2013-11-29.

[⑲] 李培林，《创新社会管理要用好社会这只“手”》，《唯实》2013（7）。

[⑳]李培林，《我国社会组织体制的改革和未来》，《社会》2013（3）。

[21]郑杭生，《从“无感增长”到“有感发展”——新型城镇化的应有之意》，《长江日报》2013-10-21。 郑杭生，《城乡一体化与同城化齐举并进》，《红旗文稿》2013（20）。杨敏，《三元化利益格局下“身份―权利―待遇”体系的重建——走向包容、公平、共享的新型城市化》，《社会学评论》2013（1）。

[22]孙立平，《公平正义视野中的城镇化》，《中国党政干部论坛》2013（3）。

[23]李强，《论农民和农民工的主动市民化与被动市民化》，《河北学刊》2013（4）。

[24]郑功成，《积极理性推进我国的城镇化》，《文汇报》2013-3-5.

[25] 宋林飞，《新型城镇化方向：农业人口身份转变》，《中国社会科学报》2013-11-29。

[26] 丁元竹，《城镇化进程中人的发展》，《文汇报》2013-12-19.

[27] 洪大用、张斐男，《快速城市化与城市社会风险的应对》，《学习与探索》2013（2）。

[28] 刘少杰，《网络化时代社会空间分化与冲突》，《社会学评论》2013（1）；刘少杰，《网络化时代的社会转型与研究方式》，《学习与探索》2013（7）。

[29]李强、刘强、陈宇琳，《互联网对社会的影响及其建设思路》，《北京社会科学》2013（1）。

[30] 杨敏、杨玉宏，《“服务―治理―管理”新型关系与社区治理新探索》，《思想战线》2013（3）。

[31] 郑杭生、黄家亮，《当前我国社会管理与社区治理的新趋势》，《公共行政》2013（2）。