摘要：改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国不断深化社会保障体制改革，全面建成了覆盖城乡居民的现代社会保障体系。中国社会保障的发展取得了巨大成就，积累了诸多宝贵经验，形成了社会保障的中国特色，主要体现为：逐步满足人民群众日益增长的多样化社会保障需求，注重公平共享与互助共济，充分体现了人民性和社会主义制度优势，注重协调推进与城乡统筹发展，重视发挥集体、社区的作用，强调发挥家庭保障的基础性作用。中国特色社会保障道路的形成是政治、经济、文化、社会等诸要素综合作用的结果，其形成逻辑主要包括历史与文化逻辑、时代与现实逻辑、制度与体制逻辑、风险与回应逻辑等四大方面。

关键词：社会保障/中国道路/中国特色/形成逻辑

作者简介：龙玉其、王延中，首都师范大学管理学院、中国社会科学院民族学与人类学研究所

改革开放以来，我国不断深化社会保障体制改革，形成了一条具有中国特色的现代社会保障道路。究竟何谓社会保障的中国特色？中国特色社会保障道路是如何形成的？有何特点？形成逻辑是什么？对这些问题的回答，有利于增强中国社会保障改革的道路自信。

一、新时代中国特色社会保障道路的探索与形成

改革开放至党的十八大之前，我国社会保障经历了艰辛的改革探索过程。20世纪90年代末以来，尤其是21世纪以来，社会保障改革步伐明显加快，各类社会保障制度逐步建立，为中国特色现代社会保障道路的形成奠定了重要基础。党的十八大以来，全面建成了覆盖城乡居民的中国特色现代社会保障体系，主要体现在以下几个方面。

一是保障内容从局部迈向全面。我国社会保障的内容体系日益完善，养老、医疗、失业、工伤、生育等各项社会保险制度体系逐步形成并不断优化，新型综合社会救助体系正式建立并走向制度化，社会福利与社会服务体系不断完善。越来越注重城乡居民社会保障需求的多样性、全面性，保障内容从侧重于低水平的经济保障到兼顾精神保障与服务保障，从狭义的社会保障走向广义的民生保障，从生存型保障开始走向发展型保障。在注重经济保障的同时，开始注重加强社会福利与公共服务体系建设，不断提升国民的生活质量和幸福感。教育、健康、就业福利与服务的提供有助于提升劳动者的人力资本水平，提升劳动者的发展能力与竞争力。

二是覆盖范围从少数迈向全民。逐步扩大社会保障覆盖范围，从少数群体走向全体国民，从正规就业人员扩大到非正规就业人员，从劳动者扩大到城乡居民，从“广覆盖”走向“全覆盖”。以养老保险为例，开始主要针对城镇国有企业职工，逐步扩大到城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员。此后，从职工扩大到居民，分别建立了城乡居民社会养老保险制度，出台了农民工参加养老保险办法，基本覆盖各类身份人群。其他社会保障制度也在不断扩大覆盖面。医疗保险覆盖对象从城镇职工、正规就业人员逐步扩大到城乡居民、非正规就业人员，基本医疗保险率先实现了全覆盖。工伤保险强调覆盖各类企事业单位组织和有雇工的个体工商户。以最低生活保障制度为核心的社会救助覆盖面不断扩大，努力实现“应保尽保”的目标。

三是制度形式从分割迈向整合。在新发展理念的指引下，社会保障改革更加注重协调发展、公平发展、共享发展，日益从分割、碎片走向整合、共享，主要体现在项目整合、制度并轨、城乡统筹、管理整合等方面。在项目整合方面，将生育保险并入医疗保险中，对不同社会救助项目进行整合，促进了社会保障制度体系的科学化。在制度并轨方面，主要是指机关事业单位养老、医疗保险制度与企业职工养老、医疗保险制度的并轨，有利于促进人员流动、优化人力资源配置、提升制度的公平性。在城乡统筹方面，2014年开始建立统一的城乡居民养老保险制度；2016年开始推进城乡居民医疗保险制度整合，逐步建立起统一的城乡居民医保制度。此外，积极推进最低生活保障和社会救助城乡统筹发展。

四是管理体制从分散迈向统筹。在行政管理、业务管理、筹资管理、统筹层次等方面均取得了重要进展，逐步趋于整合、适度集中，努力实现社会保障的统筹管理、科学管理。在行政管理方面，经过1998年、2008年、2018年三次大的机构改革，社会保障管理体制越来越合理化、科学化。1998年，我国组建了劳动和社会保障部。2008年，组建了人力资源和社会保障部，进一步完善了社会保险的管理体制。2018年成立了国家医疗保障局，整合了医疗保障与医疗卫生体制改革相关职能。在经办服务方面，逐步整合各项社会保障经办管理业务，尤其是在基层，实现了各项社会保障业务的统一经办服务。在筹资管理方面，逐步理顺社会保险费征收体制，从原来由税务机关和社会保险经办机构共同征收的状态逐步走向由税务部门征收。在统筹层次方面，城镇职工基本养老保险由原来的地市级统筹走向了基本实现省级统筹，建立了中央调剂金制度，并向全国统筹的目标迈近。城镇职工基本医疗保险、居民医疗保险、失业保险、工伤保险等其它社会保险制度也在逐步适度提高统筹层次。

五是待遇水平从较低迈向适度。随着经济发展水平的提升和国家财政能力的增长，社会保障待遇水平逐步提升。自2005年以来已经连续16年上涨企业退休人员基本养老金水平，2016年以来实现连续四年同步适当提高企业和机关事业单位退休人员养老金水平。城乡居民的基础养老金水平也逐步上涨，从最初的每人每月55元起步，上涨到2018年每人每月88元。医疗保险不断扩大医疗保险药品、服务目录范围，稳步提升待遇水平。2015年城镇职工医保政策范围内住院费用报销比达到81.9%，城镇居民医保住院报销比达到68.6%。同时，全国各地门诊大病（慢性病）病种逐年增加，基本医疗保险药品报销目录范围逐步扩大，居民医保门诊统筹覆盖90%以上的地区。最低生活保障待遇水平也不断提升，2002年全国城镇最低生活保障月人均保障水平52元，2018年达到579.7元。

六是责任分担从包办迈向共担。在改革过程中，将责任共担机制的建立和保障模式的社会化作为改革的重要突破口。尤其是在社会保险制度改革中，适度引入了个人筹资责任，养老、医疗、失业等社会保险缴费由单位和个人共同完成，财政承担着兜底责任和缴费补贴责任。与社会保障责任分担相关联的是社会保障资源配置机制的完善，从以政府财政投入为主的单一的公共资源配置方式向多元化的社会保障资源配置方式转变。以个人自我保障和家庭保障为基础，整合政府配置资源的福利性保障、市场配置资源的个性化保障、社会配置资源的公益性保障，在明确不同社会保障项目属性和需求的基础上采取不同的资源配置方式。

二、新时代中国特色社会保障道路的经验与特征

（一）新时代中国特色社会保障道路的基本经验

一是追求社会保障与经济发展的良性互动。社会保障对于社会主义市场经济体制的建立和完善、国民经济的持续快速发展都发挥了至关重要的作用。同时，经济体制改革和经济发展方式的转型也为社会保障改革提供了重要动力，经济的持续快速发展为社会保障发展奠定了重要的物质基础。在我国社会保障改革过程中，始终注意与经济发展的适应性。遵循低水平起步和适度性保障原则，不搞超越经济实力的福利政策，不盲目追求社会保障的高水平，注重社会保障的可持续发展。

二是遵循先易后难、循序渐进的改革路径。我国社会保障改革是逐步推进的，从无到有、先易后难，保障项目从少到多，保障范围从窄到宽，保障水平逐步提升，运行机制逐步完善，目标思路逐步清晰。一项社会保障政策的出台和制度的建立往往先要经历前期的试点探索，总结问题，积累经验，平衡各方利益，减少改革带来的社会震荡和负面效应，实现社会保障改革的“稳中求进”。在社会保障体制改革过程中，自下而上与自上而下相结合。由于经济社会发展的复杂性和非均衡性，通过逐步设立不同的制度来满足不同群体差异化的社会保障需求，为社会保障制度体系建设和覆盖面的扩大发挥了重要作用。

三是注重整合运用政府、市场与社会等保障资源。我国对社会保障的投入史无前例，数额巨大的财政投入为社会保障体系的完善发挥了至关重要的作用。此外，政府还积极加强社会保障制度建设，不断完善社会保障制度设计，加强社会保障管理服务。特别是在兜底保障、基本保障和弱势群体保障方面，政府作用更加明显。在充分发挥政府作用的同时，积极运用市场和社会资源，着力构建多样化、多层次的现代社会保障体系，增强社会保障的激励性、效率性与可持续性。比如，在补充保障发展、养老服务提供、社会保障经办服务、社会保障基金管理与投资、保障性住房建设、社会救助与慈善事业发展等方面，市场与社会的作用比较明显。

四是不断追求社会保障改革的规范化与法制化。在社会保险方面，出台了《工伤保险条例》《失业保险条例》《社会保险登记管理暂行办法》《社会保险费征缴暂行条例》等法规。在社会救助与社会福利方面，出台了《农村五保供养条例》《最低生活保障条例》《社会救助暂行办法》《残疾人预防和康复条例》《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》《住房公积金管理条例》。特别是2010年《社会保险法》的出台，意味着我国社会保障法制建设迈入了新阶段。此后，2012年出台了《军人保险法》，2016年出台了《慈善法》。

五是注重借鉴国际经验。社会保险的个人账户就是借鉴了一些国家的做法，比如借鉴了德国的社会保险模式、新加坡的公积金模式、智利公共养老金的个人账户模式。注重基金积累，积极应对人口老龄化，设立了全国社会保障基金理事会。强调不同主体责任共担，尤其是在社会保险筹资中强调单位和个人共担分担。积极加强多层次社会保障体系建设,满足不同人群多样化、差异化的社会保障需求，分散社会保障风险。这些都是借鉴国际经验的体现。

（二）新时代中国特色社会保障道路的主要特征

一是逐步满足人民群众日益增长的多样化社会保障需求。紧密围绕各类需求推进制度建设，为满足劳动者和城乡居民多样化的保障需求，探索建立多层次的社会保障体系。既有普惠性、福利性的基础养老金、老年津贴，也有养老、医疗、失业、工伤等社会保险制度，既有基本保障制度，也有补充保障制度。随着城乡居民的生活需求日益升级，社会保障的待遇水平也随之不断提升。社会保障的内容从基本的物质保障和经济保障走向兼顾服务保障与精神保障，全面满足劳动者和城乡居民的各类需求。在改革完善基本社会保险制度和社会救助的同时，积极发展各类社会福利制度，发展住房保障、教育保障、健康保障，着力提升劳动者的人力资本水平和发展能力。

二是注重公平共享与互助共济。重视公平共享的社会保障理念，着力加强特殊人群的兜底保障，充分发挥社会保障在反贫困中的积极作用。强调发挥社会保障制度的收入再分配作用，推动实现共同富裕。不断扩大社会保障覆盖面，努力实现人人公平享有社会保障的目标。社会保障制度改革秉持着互助共济理念，强调对弱者和贫困人口的关怀，倡导社会成员之间相互支持，追求社会保障的公平发展。无论是社会保险、社会救助还是社会福利，都体现出互助共济的特征。社会保险的社会统筹部分是典型的互助共济，社会救助更是典型的扶危济困，社会福利通过公共资源的再分配定向支持特定人群而实现互助共济。慈善事业是高收入者向低收入者的无偿、自愿支持，直接体现了社会互助和社会文明。

三是充分体现了人民性和社会主义制度优势。中国社会保障制度体现出高度的人民性，这是社会保障最大的中国特色。以人民为中心是新时代我国社会保障发展的生动实践。在以人民为中心的价值指引下，社会保障体系不断完善，迈向高质量发展的新阶段。中国共产党的集中统一领导与社会主义制度集中力量办大事的制度，是中国最大的优势。在社会保障体制改革过程中，我国的制度优势充分体现，社会保障的制度设计能力、资源动员能力、组织实施能力不断提升，大力推进社会保障体制机制改革，解决了若干难题，推动社会保障体系的不断完善。

四是注重社会保障改革的协调推进与城乡统筹发展。不采取“一刀切”的极端做法，而是兼顾不同因素，注重社会保障改革的协调性、平衡性。比如，在制度模式方面，社会统筹与个人账户相结合的社会保险制度模式就是兼顾现收现付型与基金积累型制度，既不是完全的现收现付，也不是完全的基金积累；在社会保障的水平设置方面，既不过高，也不过低，追求社会保障的适度性；在制度转轨方面，平衡不同年龄群体的利益，遵循“老人老办法、中人中办法、新人新办法”；在资源配置方面，追求政府与市场的结合，发挥各自优势；在改革目标方面，追求公平与效率的结合。推动社会保障的城乡统筹发展，建立了城乡统一的居民养老保险制度、医疗保险制度，最低生活保障与社会救助的城乡统筹发展也积极推进。

五是重视发挥集体、社区在社会保障中的作用。农村集体与城市社区是社会治理的重要主体，也是社会保障的重要主体，更加了解城乡居民的社会保障需求与保障能力，在社会保障的管理服务过程中承担着重要职责，一些农村集体还承担着缴费筹资的作用。除了职工社会保障外，居民的社会保障主要依赖集体和社区来实施。城乡社区还在养老服务、医疗卫生服务、特殊群体社会服务方面发挥着重要作用。中国社会保障改革的这一特点，有利于更好地了解和满足城乡居民的社会保障需求，为社会保障制度改革发挥“实施者“”试验场”和“反馈器”作用。

六是强调发挥家庭保障的基础性作用。无论是经济支持、物质支持，还是服务提供、生活照料、精神慰藉，家庭均发挥了重要的基础作用。虽然家庭的保障功能受到了一定冲击，但是，家庭保障的基础地位并未动摇，家庭保障与社会化保障相互补充。尤其是在养老保障方面，家庭具有天然的情感满足与精神慰藉优势。在社会养老服务体系尚不完善的背景下，更加凸显了家庭保障的重要性。

三、新时代中国特色社会保障道路形成的四重逻辑

中国特色社会保障道路是政治、经济、文化、社会等诸要素综合作用的结果，其形成逻辑主要包括历史与文化逻辑、时代与现实逻辑、制度与体制逻辑、风险与回应逻辑四个方面。

（一）历史与文化逻辑

丰富的社会保障思想基础与优秀的文化传统，为中国特色社会保障道路的形成奠定了重要基础。自古以来，中国就有追求“小康“”大同”社会的美好理想。2000多年前，孔子就提出了“使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养”。在我国历史上也有着丰富的社会保障实践，比如王杖制集传统孝道、尊老文化与家庭保障、国家福利于一体，达到一定年龄的老年人享有相应的特权，包括崇高的社会地位与相应的物质待遇。自古以来，社会保障被视为国家或政府职能的重要组成部分。早在商朝，王室推行过巫术救荒、养恤赎子等措施；西周时期提出了“一曰慈幼，二曰养老，三曰赈穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”的社会救济政策。此后，历代统治者均将救荒、济困、养疾、恤孤、优抚等作为政府的重要职能。优秀传统文化是一个国家、民族传承和发展的基础，也是中国特色社会保障道路形成的重要力量。儒家文化强调仁爱互助、尊老爱幼、孝敬父母、崇尚公平、追求和谐等，这些理念在中国社会保障体系中有着明显的烙印，并将持续影响中国社会保障的未来发展。“不患寡而患不均”的传统文化使得我国社会保障着力追求公平正义，促进社会公平。儒家文化的中庸、和谐思想在社会保障改革中也体现得淋漓尽致。在制度模式选择与制度设计中力求兼顾公平与效率，考虑各方面的因素。注重运用家庭资源，发挥家庭保障的基础性作用，强调亲属、邻里等非正式保障资源的运用。这些方面均是对历史的继承和发展。

（二）时代与现实逻辑

社会保障改革是时代变革的需要，服务和推动时代的发展进步，时代的发展变革也为中国特色社会保障道路的形成提供了条件和动力。

在社会层面，逐步从传统社会迈向现代社会，社会日益分化，就业方式、家庭结构、生活方式、价值观念、权利意识均发生了明显变化。原有的保障模式已难以适应社会的发展变化，需要建立一种新型国民生活保障系统，来满足不同人群差异化的社会保障需求，进而更好地推动社会进步。在经济层面，逐步从计划经济体制走向社会主义市场经济体制。在城市，以国有企业改革为重点，减员增效，增强企业活力和效率。在农村，废除人民公社，实行家庭联产承包责任制，充分调动广大农民的积极性，提高农业生产率。经济体制改革直接推动了社会保障体制改革，探索建立与之相适应的社会保障体系。改革开放极大地推动了国民经济的快速增长，为社会保障发展奠定了良好的物质基础。

改革开放的规划性、渐进性、全面性为社会保障改革指明了方法和路径。每五年会出台一个经济社会发展规划，在制定综合性规划的同时，还出台若干专项规划，社会保障发展规划就是其中之一。改革开放是循序渐进的，社会保障的改革同样如此，社会保障模式的调整、社会保障制度从无到有、覆盖范围从小到大、待遇水平不断提升，都不是一步到位的。改革开放具有全面性，涉及政治经济社会文化和人民生活的方方面面，社会保障改革同样具有系统性，逐步建成覆盖城乡居民的现代社会保障体系，满足城乡居民的各类需求。

（三）制度与体制逻辑

中国共产党领导的中国特色社会主义制度及其衍生的国家治理体制，是推动中国特色现代社会保障道路形成的根本逻辑。

“只有社会主义才可能广泛推行和真正支配根据科学原则进行的产品的社会生产和分配，以便使所有劳动者过最美好的、最幸福的生活。”“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕。”共享发展、共同富裕、保障和改善民生是中国特色社会主义的必然要求和必然结果。

无论是革命、建设还是改革时期，中国共产党始终注重加强民生建设，党的历代领导人都非常重视人民生活的改善。党的十八大以来，习近平总书记更是强调坚持以人民为中心，把人民对美好生活的向往作为党的奋斗目标，不断增进人民福祉。此外，中国共产党是一个善于自我革命、自我更新、包容开放的政党，不断发现问题、解决问题，中国特色社会保障道路的形成也体现了包容、开放的特点。

坚持中国共产党的领导是中国最强大的体制优势，这一优势为社会保障改革聚集能量。党的执政经验与执政能力、组织协调能力与执行力，为社会保障改革提供了坚强的政治保障和资源保障。十八大以来进一步强化了党的领导，破除各种改革障碍，使得各项改革向纵深方向发展，社会保障改革持续取得新进展，助推了中国特色社会保障体系的完善。

在中国共产党的领导下，积极推进国家治理体系和治理能力现代化，要求充分整合各类资源，处理好政府、市场与社会的关系，实现治理主体的多元化与协同共治。社会保障不仅是解决民生问题的重要社会政策，更是推进国家治理的必要手段与重要工具，是维系国家长治久安和人民世代福祉的基本途径与制度保障。社会保障治理与国家治理融为一体，在实现国家治理体系与治理能力现代化的同时，要求实现社会保障自身治理现代化，推动社会保障高质量发展。

（四）风险与回应逻辑

现代社会是一个风险丛生的社会，中国正处于现代化进程中最为关键的社会转型期，各类风险日益增多，利益结构日益失衡，社会结构日趋紧张，社会矛盾容易激化，各类挑战和约束更多。

在这些风险面前，个体和家庭的应对能力显得相对不足。一些贫困人口和弱势群体凭借个人的实力已经难以实现理想的生态状态，甚至基本生计难以为继。如果这些问题得不到足够的重视，个体风险将演化为群体风险、社会风险，甚至演化成社会危机。因此，必须要有系统化的制度安排，预防、阻断和化解社会风险。社会保障是化解社会风险的重要制度安排，是推进社会治理的重要工具。

收入差距过大与分配不公是社会风险的重要根源之一，改革开放以来，居民收入差距持续扩大，收入分配格局面临失衡风险。近十年来，收入差距持续扩大的势头得到了抑制，收入差距小幅缩小，但有时依然在高位徘徊。社会保障是调节收入分配、促进社会公平的重要手段和工具，尤其是在收入再分配过程中，社会保障可以从覆盖范围、筹资机制、补偿机制、融合性、便携性、转轨方案等方面发挥其收入分配调节作用。

四、中国特色社会保障道路的未来展望

改革开放以来，中国特色社会保障事业取得了举世瞩目的成就，在保障和改善民生、促进经济发展与推进社会治理方面产生了较好的效果，社会保障在提升城乡居民收入水平、生活质量、预防和缓解贫困等方面发挥了重要推动作用，同时也存在不少问题与挑战，有待进一步改革完善。

（一）问题与挑战

目前我国社会保障的发展依然存在不少问题，与人民群众日益增长的美好生活需求尚有一定差距。主要体现在：社会保障尚未实现全覆盖，社会保障制度模式与制度设计仍存在不完善之处，社会保障收入再分配作用可进一步发挥，部分社会保障资源配置机制欠合理，社会保障资金可持续能力受到冲击，多层次社会保障体系建设的进展和效果不理想。尤其是在人口的快速老龄化、城镇化、全球化、经济发展方式转型、家庭结构与家庭形态变化、经济社会发展不平衡等现实背景和挑战下，需要进一步深化社会保障改革，提升社会保障治理能力。

人口快速老龄化已经成为我国发展需面对的重要问题之一，未来一段时期是我国人口快速老龄化的加速发展期，也是大批就业人口退出劳动力市场转为退休人员的高峰期。有专家预测，2035年65岁以上老年人口将达3.26亿，占比为22.8%；2050年突破4亿，占比达29.3%，进入全球老龄化最严重的国家行列。人口的快速老龄化或高速老龄化意味着快速增长的、巨大的养老保障需求，应对人口快速老龄化的挑战、满足数量庞大的老年人日益增长的各类需求，是我国社会保障中长期发展的重要任务。

迈向新征程，社会保障的发展面临较为复杂的新形势。经济社会发展的不确定性与复杂性加大，发展的机遇与挑战并存。主要体现在：经济增长空间仍然较大，但经济增长环境错综复杂，支撑社会保障高质量发展的物质基础不够稳固；人均收入仍将持续增长，但需警惕“中等收入陷阱”风险，提高社会保障促进增收能力；反贫困持续取得进展，但实现共同富裕目标任务艰巨，社会保障调节收入分配的力度需进一步加大；经济社会整体快速发展，但发展不平衡问题仍比较突出，欠发达地区与低收入群体的社会保障短板亟待补齐；新业态带来新动能，但增加社会保障的复杂性与压力。

（二）未来展望

中国特色社会主义进入了新时代，改革开放进入了新阶段。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，社会保障改革需要重点解决不平衡不充分的问题，满足人民日益增长的美好生活需要。需要回应“美好生活”的社会发展需要和新变化，确立以“美好生活”为核心，实现人民福祉、促进包容性发展作为新时代社会保障的首要目标，推动中国特色社会保障道路进一步走向成熟。

党的十九届五中全会提出，展望2035年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本公共服务实现均等化，人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。在社会保障的发展方面，要健全基本公共服务体系，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。未来需要着力增强社会保障的公平性，努力实现人人公平享有社会保障的目标，这是现代化新征程社会保障发展的必然要求。需要适应经济社会变化进一步扩大覆盖面，实现社会保障全覆盖。提升社会保障的公平性，强化社会保障国民待遇与收入再分配作用。充分适应经济社会环境的复杂性与变动性，探索建立社会保障与经济社会发展的动态适应机制。适应新征程中民众需求变化推进全方位、多层次社会保障体系建设。全面提升社会保障治理能力，提升社会保障发展质量，实现社会保障治理现代化。

（注释与参考文献从略，全文详见《新华文摘》2022年第6期或《中共中央党校（国家行政学院）学报》2021年第6期）