脱贫攻坚进程中的政府角色定位及转型路径

        ——精准扶贫绩效提升机制系列研究之一

       莫光辉    陈正文

     提  要：政府主导一直是我国扶贫开发战略的工作导向，脱贫攻坚进程要取得精准扶贫绩效，需要对扶贫开发进程中的政府角色进行新定位和精准脱贫行动策略转型。政府从扶贫开发向脱贫攻坚过渡过程中面临贫困治理有限能力、多元角色、职责定位等多重角色困境，认为政府在脱贫攻坚进程中应实现引导者、协调者、多元主体者的角色转型，提出政府在脱贫攻坚进程中应积极调整权责，更新干部队伍的扶贫观、扩展脱贫攻坚的社会力量、强化政府脱贫绩效考核、改革脱贫攻坚监督管理体系、注重脱贫绩效的可持续性是脱贫攻坚进程中的政府角色转型路径选择。

    关键词：脱贫攻坚   政府角色   转型路径 

作者莫光辉，广西大学公共管理学院副教授，硕士生导师，广西大学中国贫困治理与社会政策研究中心主任，兼任广西壮族自治区人民政府发展研究中心学术专家。（南宁 530004）

作者陈正文，广西大学公共管理学院。（南宁 530004）

基金项目：本文系国家社科基金项目“滇桂黔石漠化片区精准扶贫绩效提升机制研究”（编号：15BMZ057）、2015年广西高校科学技术研究项目《广西村落变迁进程与农村治理转型研究》（项目编号：KY2015YB022）、广西大学科研基金资助项目《广西精准扶贫实践探索与路径优化研究》（合同编号XBS16035）的阶段性研究成果。

    本文刊发于《浙江学刊》2017年第1期

 新中国成立以来的以政府为主导角色的扶贫开发实践取得了世界瞩目的减贫成就，为全球减贫事业做出了巨大贡献。而在政府全权主导的扶贫开发模式下，政府包办了在扶贫开发过程中的一切流程和事务，从全国性的扶贫开发规划制定，再到省、市、县、乡多层级扶贫开发任务的具体操作执行，扶贫开发的任务基本上由政府全权承担，体现出了明显的“大政府，小社会”特征。随着全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党“四个全面”战略布局的深入实施和精准扶贫、精准脱贫方略的强力推进，我国贫困形势凸显出了结构性的新变化，贫困人口精准识别和贫困人口有效退出的多重认定鉴别程序、区域“大水漫灌”转向贫困人口“精准滴灌”的针对性将扶贫资源精准到户到人，因地因人施策，从扶贫理念和实践上阐释了坚决打赢扶贫攻坚战的价值导向。而从中央纪委今年8月1日公开曝光九起扶贫领域腐败问题典型案例和甘肃省康乐县政府新闻办公室9月16日通报的“杨改兰特大故意杀人案”来看，政府在脱贫攻坚进程中还面临着精准脱贫主体责任的角色转型，这迫切需要推进脱贫攻坚进程中的政府职能转变和角色定位，不断增强贫困地区和贫困人口的内生脱贫发展能力，在2020年前实现农村贫困人口脱贫的目标。

      一、理论阐释：扶贫开发进程中的政府角色定位

     (一）政府扶贫开发的理论解读

早在18世纪，就有学者从市场的角度关注政府的角色定位问题，此后在经济学、政治学、管理学以及社会学等多个学科中都涉及政府角色理论或围绕政府在社会运行中所承担角色进行了多角度多视域的理论建构。其中，有强调自由放任的政府角色论，这一理论流派认为政府在相对的情况下，管得越少越好。代表人是洛克，其认为人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是互相保护他们的生命、特权和财产^①。此外，也存在与自由主义相对立的政府理论流派，如强调政府对社会经济进行干预的福利国家角色论。认为政府应对社会经济多方面、甚至全面管控的凯恩斯主义国家论，他们的观点是现实中市场机制的失灵，必须由政府干预来替代，政府应该对经济体系中的一些关键因素加以 控制和管理凯恩斯^①。而后来的新自由主义国家论和新凯恩斯主义国家论，则开始关注政府在社会治理中的有限管控和适度管理，将放任与全能两种极端进行适度的调和。

我国学术界关于政府理论研究也出现着与西方学术界相同的发展趋势，不同学者也对政府角色进行了广泛的讨论，如祝灵军、聂进从公共性的视角分析政府角色，认为政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态^②。齐明山针对以往政府承担地角色，认为政府既不是全知的，也不是全能的，政府应该采取拓展理性的方法减少有限理性，减少决策失误^③。薛澜认为使政府职能由“管控”向“服务”理念的转变成为全球范围内一种不可逆的发展趋势^④。各种观点流派的政府角色理论见解促进了国家政府理论的发展，并逐渐达成共识，即政府在社会治理中所承担的角色绝不应是全能的，只应该是有限和有效的。

从研究的时间进度而言，政府角色的讨论在国内外学界由来已久，但是具体到某一个工作领域内政府所应承担的角色中时，则存在一定的差异，因此需要针对具体的情况进行具体的分析。关于我国政府角色定位的思考则始于20世纪80年代，当时中国处于“总体性社会”，“大政府、小社会”的特质表现在社会管理的各个方面。改革开放30多年来，“大政府、小社会”的模式积习难改，带来了许多社会弊端。

为应对这些管理的弊端，我国政府自改革开放以来就从理论与实践等多方探索政府角色转型出路，力图摆脱全能型政府的局限，使政府职能朝有效的管理和有限的管理过渡的政府角色转型定位。对于扶贫开发这一特殊领域，政府承担的角色和面临的形势也更为复杂。首先，贫困是一种全球性的社会现象。从全球的经验来看，扶贫服务的提供主体一般是政府、NGO、市场企业等，但由于外部性和排他性的问题，扶贫不能够完全由某一类主体提供。从扶贫开发的管理学内涵上看，其不能被决定地定义为公共物品或者非公共物品，因为扶贫的方式和内涵多种，不同的形式在排他性与竞争性上存在差异。因此，扶贫开发资源至少应属于准公共物品，具有不完全排他性及不完全竞争性，但同时注意其界定不能够过于绝对化，仍需要由以政府为先导的公共部门实施扶贫，而市场等组织应该作为扶贫不可或缺的重要补充。

    总之，扶贫开发属于一种特殊的经济活动，也属于一种特殊的公共物品及准公共物品供给，扶贫开发的性质决定了政府在扶贫中所承担的角色不能简单地等同于政府在其他领域中所承担的角色，以往政府在扶贫开发过程中的大包大揽，几乎承担了扶贫开发资源计划、分配、供给等全能角色是不合理的，会影响参与扶贫开发的多元主体功能，从而影响政府扶贫绩效和整体扶贫效率。

   （二）我国扶贫开发过程中的政府角色及特征

政府是治理国家和社会的核心，是社会发展运行的枢纽。扶贫开发作为国家解决民生问题的重要战略，政府毫无疑问地承担着主导的帮扶义务和社会责任。从政府角色转型的进程来看，我国政府早从20世纪80年代开始就从理论与实践层面探索政府转型的有效路径。但从扶贫开发领域具体操作化来看，我国政府在以往的扶贫工作中所承担着绝对主导者、资源提供者、权利掌握者、具体执行者与实施监督者的多重角色身份，这些角色之间存在着一定的角色冲突，并由此呈现出一定的特征。可以说，“既当爹，又当妈”，“既是运动员，也是裁判员”是对我国政府在以往扶贫开发中角色定位的形象表达。

一是政府在扶贫中是绝对主导地位。我国政府在以往的扶贫实践当中，从扶贫开发的规划制定、资源分配、政策执行等，政府是强势的领导者和主导者。例如，2007年甘肃省某贫困村拨下的一笔扶贫款，从产业项目开展到项目验收完成，贫困人口连“一根牛毛”都没见到和得到。所谓的项目只是建起了三座未曾使用的牛棚和20亩苜蓿饲料地，群众完全不知道扶贫的过程和具体实施如何，也不知道项目是什么，项目的开始和结束群众都完全不知情，更不用说参与到项目中的机会。

二是扶贫开发资金来源单一。政府承担着向全国各个贫困地区分配输送扶贫开发资源的角色，以往的扶贫开发资金基本上来源于中央财政的专项拨款资金和地方政府的配套资金，而社会资源在扶贫开发中的投入和参与较少。另外，农村扶贫资金几乎都来源于中央专项财政扶贫资金和地方财政扶贫资金，还有部分来源于国家金融部门的小额贷款。从整体上看，国家扶贫开发资源的总量很大，但 是当扶贫资源具体分配到贫困人口时，则表现为扶贫资源的人均占有量严重不足。如2001～2010年，中国中央政府共投入财政扶贫资金1460多亿元。2010年中央财政专项扶贫资金222亿元，2014年增至433亿元，四年几乎翻了一番。从财政扶贫资金的人均占有量看，世界银行等国际组织的扶贫标准高达人均5000元，2014年中国中央扶贫专项资金平均到7017万贫困人口，每人头上只有617元^①。

 三是扶贫开发社会力量参与不足。以往的扶贫开发主体就是由中央、省、市、县、乡层层构筑链接起来的政府扶贫职能部门，政府在扶贫中扮演着全能的角色，政府、市场、社会三方协作互动不足。从每阶段扶贫规划的制定，到层层落实分配任务，再到具体的项目执行、监督，都是政府全程承担。政府扶贫开发职能部门在每一个环节中，也相应承担起监督者的角色，拥有绝对的权力与监督双重身份，把握着我国扶贫开发工作的每一个进程和每一个细节。如以往的贫困户评定，所有的环节都是基层政府来完成，群众和社会、第三方没有参与的机会。而在以往项目产业扶贫的过程中，选择什么作物、产物，如何进行开发和安排，都由政府说了算。群众有如一个完全外在于扶贫的“客体”，完全听命于政府，被政府“安排”到扶贫秩序之中，丧失了能动性、自主性、创新性。 

    二、实践问题：政府在扶贫开发向脱贫攻坚过渡中的角色困境

   （一）政府贫困治理有限能力的角色困境及表征

     一是政府扶贫资源渠道单一。长期以来，我国的社会扶贫工作主要还是以政府发动，或者是以政府或部门为主体，真正的社会扶贫还没有充分地动员起来，还存在着动员组织不够、政策支持不足、体制机制不完善等问题^②。在以往的扶贫当中，政府承担的重要角色是单一的资源供给者，资金的整体规模比较大，在短时间的资源调动能力尚可，但是囿于我国基数庞大和分散的贫困人口，看似庞大的资金面对如此庞大的贫困人口相较下也只能显得明显不足，因此政府单边扶贫提供资源的能力是有限的。且同时没有能够整合社会各界的多种资金进入到扶贫领域，因此单一作为资金供给者角色时就力不从心。可以说，社会力量在以往 扶贫的进程中是“缺席”的，社会中各式丰富的资源没有能够调动起来：公民、市场、企业、社会组织、高校科研机构等社会中的多元主体没有能够获得向扶贫领域供给资金的机会。从扶贫的资金投入来说，要使得某个特定社会时期中的贫困人口实现脱贫，人均投入的扶贫资金应该达到一个既定的平均数，才能至少保障贫困人口脱贫并具有一定的抗返贫能力。从财政扶贫资金的人均占有量看，世界银行等国际组织的扶贫标准高达人均5000元，2014年中国中央扶贫专项资金平均到7017万贫困人口，每人头上只有617元。再如重庆目前2000个贫困村的数量是在“十一五”期间确定的，当时重庆年均财政扶贫资金只有5亿元左右。按照国家对每个贫困村给予40万元到60万元专项资金扶持的要求，全市只能满足2000个贫困村得到扶持，在“僧多粥少”，政府扶贫投入有限的情况下，一些村难以被纳入贫困村序列^①。因政府投入到贫困人口的平均资金量离国际标准仍有较大差距。这就导致扶贫可持续性差、效果不足，贫困户的脆弱性难以缓解，返贫现象频发等衍生问题。总之，当扶贫的人均投入资金不足时，会因为效果不足难以脱贫，从而陷入一个恶性循环中。形成“年年扶，年年贫”的怪现象。

二是政府扶贫的专业性能力欠缺。从扶贫工作的性质来看，扶贫是一项较为系统、精细的工程。而政府的本职是对社会进行全方位的综合治理，并不是专门化地为了扶贫工作而存在、设定的。政府扶贫部门的成员学科背景差异大，而且所学专业与农村社会发展、扶贫工作不对口。因此政府在扶贫的过程中难以避免表现出专业水准的不足和理论的缺乏。比如以往的扶贫中过于强调经济维度的脱贫，只注重从指标上去衡量贫困，没有能够从多方位对扶贫这一复杂的社会现象进行分析和考察。专业性不强还表现在项目的选择过于随意，没有针对性和目的性，也没有针对项目的可行性和效果进行一个预估，造成了资源的大量浪费。另外还如精准识别所制定的指标体系，也存在不少不够合理，操作性不强的指标，对识别工作造成了负面的影响。这些现象都指明了政府在扶贫中理念技术等专业性资源缺乏的窘境。最近最突出的例子就是今年8月26日发生的的杨改兰惨案，杨改兰本应为贫困户，但基层政府因为专业性不足，在贫困户识别和退出过程中有简单化操作的问题，仅用收入作为衡量标准、用村民投票方式决定是否享受低 保，没有综合考虑杨家的实际情况，方法简单粗糙，缺少对杨家有针对性的帮扶措施^①。

   （二）政府贫困治理体系的多元角色困境及表征

一是基层政府对待扶贫工作的形式化问题。以往的扶贫工作没有得到应有的强调和重视，因为缺少有效的监督机制，部分基层政府为了更好的政绩，把精力集中在更容易做出GDP成绩的其他领域，而对于扶贫工作开发采取应付式的态度，是为完成任务而扶贫，而不是为群众发展扶贫。一些地方政府仅仅随意建设几个项目，就能够完成项目成果总结应付上级，而不关心扶贫效果，不关心群众的反馈。或是为了政绩还把专项扶贫资金挪作他用，如用于支援当地其他领域建设发展。有的地方政府没有真正把项目资金投入到扶贫中，于是在迎接上级领导检查的时候只能想办法欺骗上级。如在精准扶贫识别中的很多形式化问题，汪三贵对乌蒙山片区的贵州、云南和四川3省6县60个村1200户进行抽样调查，结果显示，2013年建档立卡贫困户中有40%的农户人均收入超过贫困线，而非建档立卡户中有58%的农户收入低于贫困线。在武陵山片区的贵州、重庆、湖南和湖北4省（市）4县40村1000个建档立卡贫困户的抽样调查结果显示，建档立卡户中49%的农户收入高于贫困线^②。这些数据说明了地方政府在执行中存在形式化的问题，没能严格有效贯彻执行政策。扶贫工作变成了形式主义，政府角色没有发挥应有的功能，成为了摆设。

二是政府在扶贫资源管理上滋生权力腐败问题。政府自身既是扶贫的具体执行者，又是监督者，容易造成政府双重角色冲突困境下的权力腐败。即政府难以达到对自身的廉洁管理，形成了“山高皇帝远”的现象。而中央，上级政府的监管难以落实到位，出现监督管控上的盲区，为腐败滋生了温床。比如不少地方在扶贫瞄准识别中发现想评上贫困户就得“懂规矩”，要能够与第一书记、村干部打好交道，不会送礼找关系的贫困人口就难以评上贫困户。还有的政府挪用扶贫资金，用于建设政府的办公楼，购置车辆或严重超标准的办公设施。在2016年8月26日发生的杨改兰案件的背后，挖掘出了当地低保扶贫工作中存在的暗箱 操作、优亲厚友等问题，让真正贫困的杨改兰家失去了应有的补助^①。更大的范围来看，根据最高人民检察院的数据显示，2013年至2015年5月，全国检察机关共查办涉农和扶贫领域职务犯罪28894人，占同期检察机关立案查办职务犯罪总人数的22%。最高检的相关负责人称，总体上涉农扶贫领域的职务犯罪仍在高位徘徊，处于易发多发的态势^②。可以看出，当政府自身既是执行者又是监管者时，监管往往处于失效的状态，导致以权谋利的现象频发，而这个问题的根源则在于政府的两个角色内涵之间相互冲突。

三是政府在扶贫资源管理上的扶贫行为异化问题。扶贫行为的异化与缺少完善的监管体系，行为约束机制存在很大的关联。同时政策和行动的主导权过于集中在少数基层政府领导的手中，容易出现目标替代的困境。如近年来不少报道和研究都发现了一些地区“扶富不扶贫”的现象。其中一个原因是政府为了使扶贫更有成效，更倾向于把资源向相对贫困、易帮扶的群众倾斜，而条件最差、最难脱贫的部分贫困人口因此失去了应有的帮扶。另一个原因是原先贫困人口的识别认定权基本在基层政府中，一些不法执权者将贫困资格变成了“福利”，用于关照自己的亲朋好友。2015年10月，审计署查出广西一个贫困县存在3000贫困人口严重不符合标准的情况，其中的两千多人拥有两千多辆汽车，人均一辆还要多^③。行为异化的另一个表征是政府将贫困资格视为一项政绩，一项成果。一些地方的官员思想观念落后，被动依赖，有着更严重的等靠要思想。比如有贫困县的领导，把子当作荣誉和政绩，到处炫耀，湖南省邵阳市新邵县甚至在政府网站上发布“特大喜讯”将“成功评为贫困县”视为“荣誉”，视为“政绩”，不愿摘帽，不愿脱贫，争相“比穷”。究其原因，就是因为贫困县 并不仅仅是一个称号，而是能够得到各种各样的扶贫优惠政策和经济上、政治上的巨大利益，所以，争戴贫困县帽子并不是在争名，而是在以名换利，用贫困县的帽子来换取巨大的利益^①。

   （三）政府贫困治理的职责定位困境及表征

 一是政府的协调扶贫开发资源的角色缺位。扶贫开发作为国家发展战略，政府一直都作为扶贫的绝对主体，承担了绝大部分的策划和实施工作。但是却疏于在相关政策和规划与资金拨付使用之间做好相应的衔接，造成了协调角色的缺位，导致资源利用率的低下和浪费。比如说因为项目规划与资金拨付使用之间的协调不足，在云南和广西的部分贫困地区，其前期准备工作和策划工作都已经完成，只等待财政专项扶贫款的下发，就能够立即开展项目。但是却因为区、县地区扶贫规划制定工作未完成，迟迟没能够开展扶贫项目，导致资金和策划的搁置，浪费了宝贵的时间，降低了人力和财力的使用率和收益。今年全国人大常委会会议上，审计署审计长刘家义透露到，审计机关抽查全国40个县的50.13亿扶贫资金中，至2016年3月底有8.43亿元闲置超过一年，最长的超过15年。17个县的29个扶贫项目建成后废弃未达预期效果，造成损失2706.11万元^②。我们可以看到，仅仅是从全国抽查的情况就显示因为协调角色的失位导致将近10亿元的闲置浪费，而我国总共500多个贫困县，必将还有更多的扶贫资源因为规划协调不足而搁置浪费。再者就是扶贫制度与某些相近政策之间的协调整合不足，如农村低保制度与扶贫开发政策的衔接，按照哪些标准条件，将困难户与低保户进行精准识别和有效融合，至今尚未有明确的政策来规定和执行。

二是政府整合扶贫开发资源力度不足。扶贫作为一项国家发展的事业，政府一直都作为扶贫的策划者、实施者。只将扶贫的重担承担在政府的身上，很少提供机会让其他社会主体如企业、高校、社会组织在扶贫中承担一定的角色，同时由于负责动员社会力量参与扶贫的部门和单位缺乏协调合作，导致各类扶贫资金、 扶贫项目、扶贫队伍、扶贫对象比较分散，尚未形成真正的社会扶贫合力^①。因而造成了政府作为社会力量整合角色的缺位，表征为社会力量在扶贫中参与度的不足，以及协同联动的不足。就目前社会力量的参与度来看，非公企业与社会组织参与到扶贫领域中的力度仍然非常有限。特别是处于发展上升期，尚未形成规模和专业能力的社会组织参与到扶贫领域的程度不高。非公企业更多是以产业、电商发展扶贫来带动贫困户，取得了一定的效果，但是规模有限，不少企业仍处于观望态度，不愿尝试参与到其中来。对于社会组织而言，在当前我国绝大多数的贫困地区，几乎很难看到社会组织进行高度专业性扶贫的身影，有的只是诸如中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会开展的一些惠普性强，长期效果不强的扶贫项目，如爱心包裹等。更为重要的是，在社会力量参与度不足的情况下，各类社会力量之间还缺乏政府进行有效的统合和整合。

     三、目标定位：政府在脱贫攻坚进程中的角色转型方向

（一）政府在脱贫攻坚进程中应向引导者角色转型

 一是政府应当做好引导者角色。即政府应当变革政府单一支出资源的扶贫方式，将“政府扶贫”转变为“社会性扶贫”，由政府主导向政府引导，由政府带领将社会中的多种资源与扶贫领域进行有机的衔接，解决政府有限能力角色的困境。一是政府应积极从多方动员社会参与。鼓励社会力量进场，用各类政策、优惠条件和补贴吸引各类企业、市场组织等向贫困地区进场，置办工厂、产业链；并鼓励有能力的企业带动升级落后地区的传统产业，向其提供一定的平台、技术、运营、存储物流等多方面的支持与合作；以此带动发展产业扶贫、创业就业扶贫以及电商扶贫。二是同时动员组织好各类本土社会组织，国际NGO，高校科研机构的技术性及理论性资源，提升扶贫的专业性和精准性，促使社会多元主体更积极有效地参与到扶贫攻坚中来，解脱政府全能但却“无能”的角色困境，提升扶贫的效率。三是尽量把一些能够放给社会、市场来完成的事务交由他们来完成，而不是政府承担了所有的事务。例如一些产业项目的规划调研，农业信息技术站的建设，应该鼓励更多的交给企业、社会组织、高校科研机构去完成。并且适当下方审批和审核的权力，让县级政府拥有更自由灵活的选择权。

二是政府应当做好社会资源的筹集者。即政府应当有效、高水平地筹集更多的社会资源，完善政府的公信度，提升自身的筹资能力，成为社会资源筹集的有效引导者。从西方发达国家的经验来看，社会赠款是社会公共事业发展的重要资金来源。而当下我国社会赠款在所有的扶贫资金中所占的比例很低，只有不足1%。我国的社会赠款除了一般的企业，事业单位之外，更重要的主体是社会公众，但社会公众目前的赠款率低，严重不足。虽然目前已经建立了采用互联网众筹，消费筹资等形式的网络扶贫模式，如中国社会扶贫网，希望通过互联网发动社会群众参与扶贫治理，但是目前来看收效甚微，因此，如何动员社会公众进行一般性的社会赠款和捐款成为了一个难题，所以政府应当采取一定的措施，大力促进社会赠款的增长。与此同时政府也应该做好配套的工作，如通过宏观政策及中观发展，促进公民社会力量的壮大和发展，培育社会中介组织，提升群众的公民参与意识。  

    （二）政府在脱贫攻坚进程中应向协调者角色转型

 政府作为社会扶贫大格局的中轴，应当做好协调者的角色，从政策、资金、项目执行等方面做好协调工作。以解决政府以往在政策、规划、资金、项目间协调角色的缺失，应对往政府在扶贫中效率低下，资源浪费的情况。

一是政府应该注重各类规划之间的协调对接。各级政府在逐级拨付使用资金和进行项目规划的时候，要将规划与资金安排有效的衔接好，落实到位，实现项目和资金使用的精准衔接，而不是将大量资金搁置在政府账户中，却因为没有详细有效的规划而遭到搁置。同时各级政府需要协调好中央、地方扶贫规划与区域性发展战略规划以及经济社会总体规划。因为当前我国的不少贫困地区存在一定的特殊性，一些地区属于革命老区，一些属于中央彩票公益金扶贫的试点区与示范区，还有的属于石漠化治理规划发展片区，应当协调其融入到“一带一路”，“京津冀协同发展”，“长江三角洲”等国家战略中。而且当具体到市、县、乡中时，也需要协调好与各级的扶贫发展规划、特殊发展规划如低保户的规划中。探究如何将地区发展的重点与总体发展特点有机的结合，避免资金的闲置，执行中的重复和浪费，对此中央、省级政府应当从宏观、中观上去把控。

二是政府要协调好扶贫开发中各类资金的使用。一些地区的扶贫资金从整体上看比较充裕，但是当划分到具体的领域如产业，教育，设施时，就可能出现结构性的短缺和剩余，这都是没有严谨协调规划和设计的后果。对于同一个地区来说，扶贫资金的来源路径可能包括中央财政扶贫资金，专项扶贫资金，国家金融机构的小额贷款，企业市场的小额贷款、社会赠款以及其他专项的扶贫资金。在其中必然会有一些地区或领域得到多重资金的覆盖，所以建设进展较快，而一些领域只有少数几个资金进行支撑，就会造成不平衡发展。而且项目与项目之间应当也进行适当的协调，使项目与项目间有效连接，减少同质性较强项目的重复建设，节约宝贵的发展资源。

三是政府要协调好扶贫开发中的多类别扶贫模式。在脱贫攻坚中存在多种类型的扶贫模式，其着重点与实践路径、覆盖的对象各有侧重与不同，因此需要进行协调。如思考在一个区域内如何实现产业扶贫、生态扶贫、旅游扶贫、创业就业扶贫等多种扶贫路径的有效结合。充分发挥不同类别扶贫模式的优势，通过产业拉动创业、生态拉动旅游、教育拉动科技创新与人才建设，增强不同类别扶贫模式的减贫脱贫功能。

    （三）政府在脱贫攻坚进程中应向多元扶贫主体转型

以往全能型政府全面统筹扶贫的情况，导致在扶贫过程中出现多元角色冲突的困境：政府既是执行者，又是监督者；既是操作者，又是评估者。政府扶贫角色冲突造成的腐败，扶贫行为异化等问题，需要通过引进社会力量、第三方的监督，建立贫困群众参与机制来进行有效的遏制和缓解。

一是政府应引进第三方社会力量广泛参与扶贫开发。引进社会力量、第三方的监督。为了解决政府自身多元角色冲突困境，政府在当下的发展中，应当引进社会力量及第三方的参与评估。而不是由自己监督自己，在扶贫资金、项目、成效的审核之上，应该设立新机制，引进专业性社会组织、高校科研机构、知名社会企业等社会力量进行监督和评估，将监督权、评估权放权到社会力量的手中。比如某地方政府的扶贫项目验收，在政府自己进行验收评估的同时，上级政府可以要求安排第三方社会组织、科研机构参与匿名评估，结合实地调查和对贫困户不定向抽样的方法，获取实地真是有效的信息，解决信息不对称的问题。同时政府还应该将扶贫项目执行贯彻的资金使用，项目规划，操作守则等信息，适当地向社会公众开放，给予社会公众一定的知情权和监督权，特别是处于贫困地区受到扶贫覆盖的群众，让他们了解到有关他们自身利益的具体信息，这不仅有利于激发贫困群众的主体能动性、主动参与监督，还有利于中央上层政府结合基层意见反馈进行审��评估，规避以往政府单一主体评估验收的主观性和不规范性。革新政府内部监督管理机制，建立起一套先前没有的扶贫绩效奖惩机制，以此有效约束不同层级扶贫官员的扶贫积极性和实效性。

二是政府应当激发贫困人口积极参与扶贫开发。鼓励贫困群众参与，采取措施将贫困地区的群众切实融入到扶贫中来。以往政府在扶贫中占据绝对主导的地位，没有很好的动员贫困地区群众参与，没有很好地将群众的意愿与行动融入到政策设计与执行中来。作为扶贫对象的贫困人口主体作用被忽视，监督权力被剥夺，扶贫工作变成了政府一个人的工作，缺少了扶贫受益主体的参与监督，必然导致许多政府行为的异化问题。因此，笔者认为在今后的工作中，应着重培育基层贫困户的参与度与主体意识，提升贫困人口的内生力，保证地区发展与群众发展的可持续性，并通过群众的参与，与政府形成双向互动、双向监督、双向促进的良好作用。

    四、脱贫绩效：脱贫攻坚进程中的政府角色转型实践路径

（一）更新干部队伍的扶贫观，带动贫困人口主动脱贫

地方政府与干部官员是扶贫政策的落实者、执行者以及带头人。政府官员对扶贫的认识、观念、态度直接影响脱贫的成效好坏。所以应该从政策、制度、宣传教育为手段革新一些政府官员落后、畸形的扶贫观念。破处以往政府“争相竞穷”，不敢脱贫，不想脱贫的怪象。让政府官员首先树立积极主动的脱贫意识，从而带动、提升贫困地区群众主动脱贫致富的意愿，破除“等靠要”等落后畸形的观念。从制度上制定条款约束不主动脱贫的地方政府，如河南省日前出台经济贫困县扶贫开发绩效考核的试行办法。根据要求，考核结果为C、D等次的贫困县，其党委、政府主要领导年度考核不得评优。这就杜绝了贫困县为了享受贫困政策而争先恐后比穷的现象发生，值得我们借鉴^[14]。总之，应先通过宣传教育、制度规定等手段帮助政府官员树立良好的扶贫文化和精神作风，从而才能够积极作为引导者主动带领群众脱贫致富，而不是年年靠戴着贫困县的帽子享受国家的扶贫开发扶助。

    （二）鼓励多元主体参与，扩展脱贫攻坚的社会力量

    为应对政府主导扶贫下的专业性不足、能力有限、资金来源单一、资金紧缺的困境。今后政府应当逐渐弱化在扶贫中绝对主导的角色地位。积极运用宏观、中观、微观的手段，加强社会参与，鼓励社会力量在扶贫领域的介入。即引导基层群众、社会、市场、高校科研机构，从多个方面直接或间接地参与到社会扶贫中。提供扶贫中所急需的，政府自己难以有效提供的物品、资金、人力资本、理念、技术手段等。如积极吸引国际型NGO参与合作，借鉴其先进的扶贫模式与项目；从高校科研机构中吸引专业人才和技术知识；从社会上积极筹集公益性扶贫资金，拓宽资金来源，增大资金总量；利用政策吸引市场积极参与产业化扶贫的建设；用政策优惠吸引或是政府购买合作的方式吸引第三部门参与到扶贫中来，为政府承担相应的一部分职能。从而实现政府单边扶贫到社会多边扶贫的转变，从主导者到引导者的角色转变。

    （三）强化政府脱贫绩效考核，实行脱贫攻坚进程动态管理

为应对政府在扶贫中的形式化、行为异化、以及各种形式的腐败问题。笔者认为，从中央政府到地方政府应当调整政府绩效考核的方向，在贫困问题比较严重的地区，应从注重GDP考核向注重脱贫绩效考核转变。通过针对各级政府及领导建立起来的脱贫绩效考评体系，监督政府有效落实扶贫政策，督促各类扶贫项目有质量地完成，严格把握扶贫资金的流向和使用情况，要求各级政府按时完成任务，保证一定数量贫困人口有质量的全面脱贫。避免以往只管扶贫的投入而忽视效果和效益的随意性脱贫。2016年2月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，明确了省级党委和政府脱贫的考核内容与指标。此外，我国许多地方政府都陆续出台了脱贫攻坚工作绩效考核办法，如甘肃省、四川省巴中市、陕西省武功县等地区利用好脱贫绩效的考核结果，将各级部门扶贫绩效与主要干部的晋升、荣誉，奖惩机制挂钩。另外，在脱贫攻坚的管理过程中，应该由静态管理变为动态管理，在工作中明晰各部门干部的目标职权，明晰岗位职责及工作项目清单，分时段对干部的脱贫绩效进行考核。实行绩效流动制，实行能者上，劣者退的循环机制。例如，目前在河南、广西等不少省份已经开始执行新的扶贫绩效管理制度，即中央级部门针对扶贫绩效的好坏，针对性地约谈省、区级一把手，实行严格的问责制。在笔者看来，将责任落实到政府部门、干部个人的做法，能强化其责任意识，调动政府部门和干部个人的积极性。

（四）积极培育第三方评估力量，改革脱贫攻坚监督管理体系

 政府为了有效解决扶贫开发过程中滋生行为异化和腐败等问题发生，应该针对监督体系进行改革，改变以往政府在扶贫开发过程中既执行又监督的“教练员”和“裁判员”共兼的双重角色。解决这一问题的有效路径之一就是将扶贫开发绩效考核监督的权利下放，引入独立于政府机构的第三方专业力量进行评估。国务院办公厅印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，鼓励倡导第三方参与政府扶贫绩效评估，通过第三方评估能够更客观的对政府的扶贫绩效进行评价，减少部分政府干部钻制度漏洞、利用权力腐败、形式化考核制度的现象出现。具体来说，需要完善的考核方向和考核体系为铺垫，以岗位、个人责任清单为基础，坚持短时考核与长时考核相结合，坚持以第三方评估为主，注重群众的意见和反馈，综合运用查阅资料、个别访谈、实地核查、专家评审、部门评价、领导评价等多元评估方法，以确保政府扶贫绩效评估的客观公正，促进政府扶贫绩效成果的有效应用，推进政府职能转变。

（五）注重脱贫绩效的可持续性，增强贫困人口的内生脱贫能力

    政府以往的扶贫方向更注重从收入、基础设施、农产业发展等外在物的改善来界定脱贫过程。忽略了可持续性，忽略了人的发展，忽略了贫困地区群众内生能力的发展。因此政府为应对这一问题，应该转变扶贫方向，注重提升贫困人口的内生能力，注重农民素质、能力、知识水平的提升。提升内生力主要通过教育来实现，即从社会、市场、科研机构获取一定的资源，为农民提供生活、科学技术方面的专业培训和指导，提升群众的能力，从“输血”到“造血”。而且还应注重贫困地区儿童青少年的教育成长，应该因地制宜，解决他们的教育问题，提升他们的文化素质，不让他们重复上一辈贫穷的路。最后政府要改变主导性过强的状况，注重引导，提供机会让群众相对参与到扶贫制定执行中去。笔者鼓励政府借鉴国际NGO普遍使用的CDD参与式扶贫，如将项目的选择、策划、执行权相对地交给贫困人口，让贫困人口在脱贫攻坚的实践进程中学有所获，真正增强贫困人口脱贫攻坚的内生发展能力。

参考文献 略